行政强制执行的完善和发展

四、行政强制执行的完善和发展

完善行政强制执行，促使行政强制执行健康发展，可从行政强制执行的法律依据、执行机关、执行原则、执行程序和行政行为五个方面着手，通过制定《行政强制法》来具体规定。

（一）完善行政强制执行的法律依据

行政强制执行必须有法律、法规的明确规定。第一，执行机关必须是法定授权机关；第二，行政机关作出行政处理决定必须依法进行；第三，行政机关科以义务人的义务必须是法定的行政义务；第四，执行机关实施时必须按法定程序进行。

行政强制执行的设定必须有法律、法规的严格规定。首先，必须明确行政强制执行据以实施的法律依据的产生主体，即哪些机关才可以制定据以产生行政强制执行的法律规范。从我国的现行立法体制和立法活动来看，只有全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省级和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规才有权设定行政强制执行。至于国务院部门规章和地方政府规章，都无权设定行政强制执行。其次，在设定行政强制执行的法律规范时，不同机关之间须有明确的权限划分。法律的效力高于行政法规或地方性法规。再次，在制定行政强制执行的法律规范时，制定机关须对行政强制执行实施的条件、主体、内容、方式和程序等有明确、公开的规定。

（二）完善行政强制执行的执行机关

目前大量的法律、法规都规定行政机关对于义务人在处罚决定期满拒不履行又不提起诉讼时，行政机关须申请人民法院强制执行。因而，行政强制执行主要以人民法院作为执行机关。可是，这种现行制度在实践中运行得并不理想。这是因为，一方面，人民法院面对大量的强制执行案件，缺乏人力物力去执行，这不但分散了人民法院的精力，一定程度上弱化了司法功能，而且还使得行政强制执行无法及时、有力地实施；另一方面，行政机关面对大量的行政处理决定，却没有强制执行权，申请人民法院执行则耗费时间，从而严重影响了行政效率。因而，完善行政强制执行的执行机关首先须处理好申请人民法院强制执行和行政机关自行强制执行的关系。

再者，一些法律、法规仅规定行政机关有权作出行政处理决定，却没有规定强制执行的机关。这就导致行政强制执行陷入有人决定无人执行的窘境。

最后，行政机关只能就本辖区内有管辖权的事务作出决定，且每个行政机关的执行手段都是特定的，因而在行政强制执行中执行机关难免要求其他行政机关的协助。但法律、法规大多对请求协助执行没有具体的规定，这就使行政机关请求其他机关协助执行的难度很大。为此，有必要通过立法明确行政强制执行的协助机关。

（三）切实把握行政强制执行的原则

行政强制执行对于保障行政机关行使职权，保证最佳的管理效果具有重要意义。但是，如果运用不当，也容易对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害。基于此，我们认为在行政强制执行过程中，必须坚持下述原则：

1.依法强制执行的原则。这是最基本的原则。具体而言，行政强制执行必须由法定有权机关作出、依照法定方式和法定程序进行。而且，一旦行政强制执行出现偏差，对于强制执行的补救也必须依法进行。

2.合理强制执行的原则。这是指行政强制执行的目的和手段的合理，即目的仅限于强制义务人履行其法定义务，而所采用手段必须在代履行、执行罚、直接强制中准确选择。

3.告诫执行原则。在作出行政强制执行决定后首先对被执行人进行告诫，力图通过告诫使义务人履行义务，能避免进入强制执行的实施阶段的就尽量避免。

4.从轻从优执行原则。在实施行政机关强制执行时，须尽可能选择最轻最优的强制手段达到执行目的。从轻从优执行原则还体现在行政强制执行的具体程序中，如尽可能通过告诫程序达成执行目的。

5.目的实现原则。行政强制执行的目的是达到强制义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态，执行的目的实现即宣告执行完毕。同时，在法定特殊情况下，如果义务人确因客观条件所限而不能履行义务并经执行机关确认的，执行机关也应停止执行。

（四）统一行政机关自行强制执行的程序

现行的法律、法规对行政机关自行强制执行的程序，大多没有具体规定，这就造成行政机关自行强制执行在程序上存在随意性。行政机关在强制执行时有较大的“自由裁量”的范围，这并不利于行政强制执行的完善和发展，故有必要通过立法尽可能统一行政机关自行强制执行的程序。

（五）行政强制执行与非强制行政行为的统一

为实现国家行政管理的目的，行政机关所能采取的措施不仅仅限于强制手段，也可采取行政指导、行政合同、行政奖励和行政调解等非强制行政行为。当然，这些非强制行政行为对于促使义务人履行义务，其效力没有行政强制执行来得直接、有效。但是，在一定条件下，行政机关通过上述非强制行政行为也能达到管理目的。因此，相对于非强制行政行为来说，行政强制执行是行政机关在行政管理活动中所能采取的“最后”措施。行政机关在尽可能穷尽非强制行政行为后，方可作出行政强制执行的决定，这有利于国家行政管理活动的健康、有序地进行。