关于加强反腐倡廉制度执行力建设的思考

关于加强反腐倡廉制度执行力建设的思考

贵阳市人大　汤　健

2010年以来，国内外形势复杂多变，目前我国正处于全面建设小康社会的关键时期，怎样搞好反腐倡廉建设，为全面建设小康社会保驾护航是当前纪检监察战线需要思考的首要问题。胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上指出，反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效，坚决惩治和有效预防腐败。我们要深刻领会总书记指示精神，认真抓好反腐倡廉制度建设，切实提高反腐倡廉制度执行力，为促进经济社会又好又快发展提供强有力的政治保证。

一、反腐倡廉制度建设的概念、地位、作用

制度是一种行为规范。反腐倡廉制度建设是反腐倡廉建设一项基础性工作。搞好反腐倡廉制度建设是确保反腐倡廉制度执行力的前提条件。加强反腐倡廉制度建设，必须坚持改革创新，健全反腐倡廉制度体系，最大限度地减少体制机制漏洞，确保干部得到有效监督，权力得到规范运行，群众利益得到有力维护，人人自觉遵守党纪法规。反腐倡廉制度建设具有以下地位和作用:

1.加强反腐倡廉制度建设是提高党的执政能力，巩固党的执政地位的必然选择

腐败是我们党执政的最大威胁之一，要提高党的执政能力，巩固党的执政地位，一个重要方面就是改革和完善党的领导方式和执政方式，提高拒腐防变和抵御风险能力。就必须把全心全意为人民服务的宗旨、从严治党的方针、立党为公和执政为民的要求制度化，从制度上确保党的肌体的健康和广大党员干部的清正廉洁，用制度保证党的先进性。

2.反腐倡廉制度建设是党的制度建设的重要组成部分。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性

党的制度建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设共同构成了党的建设的基本内容，关系到党的建设全局。只有把党的制度建设抓好了，才能提高党的建设科学化、制度化、规范化水平。反腐倡廉制度建设是党的制度建设的重要组成部分，全面贯彻落实党的十七届四中全会精神，加强和改进新形势下党的建设，必须高度重视反腐倡廉制度建设。

3.反腐倡廉制度建设是反腐倡廉建设的重要保障

反腐倡廉建设是一个系统工程，教育要靠制度来保证，监督要靠制度来落实，惩治要靠制度来规范。发挥反腐倡廉制度的规范和保证作用，是严厉惩治腐败、有效预防腐败的前提和基础。推进反腐倡廉各项工作必须以完善的反腐倡廉制度体系作为保障。

4.反腐倡廉制度建设是惩防体系建设的重要内容

党的十七大提出，要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设。在这三个“更加注重”中，预防和治本都包含着制度建设的内容，很多治本和预防的措施要靠制度建设来体现，而坚决惩治腐败也必须以制度为依据。从这个意义上讲，惩防体系本身就是一套系统的制度，在完善惩治和预防腐败体系各项工作中，制度建设不仅是核心，还是整个体系建设的载体，贯穿于体系建设的全过程，是惩防体系建设的重要内容。

5.反腐倡廉制度建设是源头防治腐败的根本途径

我国现阶段正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的历史时期，体制机制制度方面存在的漏洞和薄弱环节是滋生腐败的深层次原因。从这些年查处的大量违纪违法案件和消极腐败现象来看，大都与管理制度存在的漏洞和缺陷有关。加强反腐倡廉制度建设，做到用制度管权、管人、管事，建立起预防腐败的防火墙，才能真正做到从源头上防治腐败。

6.加强反腐倡廉制度建设对营造良好发展环境，落实科学发展观、构建和谐社会具有保障作用

当前，我国进入全面建设小康社会的关键时期，社会各项事业呈现蓬勃向上发展势头，反腐倡廉建设不断取得新的成果，反腐败力度不断加大，党的执政能力不断加强。成绩的取得，主要得益于党中央对反腐倡廉建设的坚强领导，得益于我们几年来在落实《实施纲要》工作中加强反腐倡廉制度建设，排除了腐败现象对经济社会发展的干扰，优化了经济发展环境，实现了经济建设和党风廉政建设的良性互动和协调并进。实践证明，反腐倡廉制度建设，不仅有效预防和治理了腐败，更重要的是规范了行政行为，提高了行政效率，促进了社会公平，营造了风正气顺、人和业兴的环境，为经济社会又好又快发展提供了保障。

二、反腐倡廉制度建设存在的问题及怎样搞好反腐倡廉制度建设

要加强反腐倡廉制度建设，首先必须了解目前反腐倡廉制度建设中存在的不足。改革开放以来，在反腐倡廉过程中创设了许多法规制度。特别是党的十六大以来，进一步完善了对权力制约和监督的制度，初步形成有效规范权力运行的监控机制，但是还存在许多问题，例如，在制定反腐倡廉制度方面:应急性监督制度多，整体性、配套性、系统性监督制度少;一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，但解决问题的制度没有及时建立，跟不上形势发展需要;对规范行为制度，缺乏监督、落实、追究责任工作机制;监督制度缺乏具体化及明确性、操作性。在执行反腐倡廉制度方面:制度执行不够严格。有重制定、轻执行现象;有的制度实施时无检查、弱监督;有的无视制度的严肃性，搞“上有政策、下有对策”，在执行落实中变样走调。特别是个别领导干部对制度的作用和意义认识不足，往往重用权轻制度、重制定轻检查;少数地方和部门对出现的问题，往往批评教育的多，照章处理的少;有章不循、有令不行、有禁不止、有法不依的现象依然存在。

针对存在的问题，应从以下三个方面努力搞好反腐倡廉制度建设:

1.抓反腐倡廉制度完善，努力提高反腐倡廉制度的科学性

科学原则实质上是党的实事求是思想路线在反腐倡廉制度建设中的集中表现，是反腐倡廉制度建设的根本要求，也是反腐倡廉制度建设的首要条件。反腐倡廉制度的制定不仅要反映时代要求，符合科学精神，而且要使必要性与可能性相统一。反腐倡廉制度的修改和废止，必须谨慎、严密、周全。每一项制度的出台，必须考虑其是否符合客观实际和党的组织机构、党的活动和党的肌体的运转规律，不断排除各种违背科学的因素，严肃地维护制度的权威。

在注重制度的严谨性、科学性和可操作性的原则下，要对现有的制度进行一次梳理，滞后于实践发展的要进行修订，有明显缺陷的要及时完善，过于原则的要尽可能细化，需要制度约束的要进行补充，以使各项反腐倡廉制度规定彼此衔接、互补互济，着力提高制度的全面性和系统性，发挥反腐倡廉制度规定的整体合力。坚持实用、科学、效能的原则，以民主集中制、党风廉政责任制、督查考核奖惩制、党务政务公开制为重点，完善岗位目标责任、工作规程规范、民主决策、党风廉政、监督检查以及绩效管理、内部管理等制度，使各项廉政制度都具有很强的约束力和威慑力。

2.抓制度创新，努力增强反腐倡廉制度的适用性

反腐倡廉制度建设要与时俱进，要善于学习借鉴，要从廉政建设的需要出发，创造性地制定出一些新的好的制度，随着形势的变化和各项事业的快速发展，各部门各单位的廉政建设会遇到许多新情况新问题，要针对新情况新问题及时研究制定与之相适应的廉政制度，努力做到权力运行到哪里，制度就约束到哪里。要紧紧围绕腐败问题易发多发的重点领域及关键环节推进制度创新，从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞;要紧紧围绕更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用推进制度创新，从制度上减少权钱交易的机会和空间;要紧紧围绕党务、政务、厂务、村务、事务公开推进制度创新，从制度上规范权力在阳光下运行并接受社会监督。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行;要紧紧围绕深化行政管理体制改革推进制度创新，从制度上保证决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调……

3.不断完善反腐倡廉制度体系

建立完善的反腐倡廉制度体系。“系统反腐”是当今反腐倡廉的总趋势。“系统反腐”体现在制度建设方面，就是坚持从腐败现象发生的经济、政治、文化、社会等原因入手，从宏观上进行总体设计;坚持统筹兼顾的原则，使各方面制度紧密配合、综合发挥作用。

具体而言，应突出抓好以下几方面的制度建设:

第一，加强宣传教育的制度建设。建立健全各级党委(党组)中心组学习制度、干部职工学习制度、干部职工培训制度、典型引导警示教育制度、网络板报宣传制度等，构建灵活高效的宣传教育体系。

第二，加强规范权力运行的制度建设。完善各级党委(党组)、行政议事规则和工作规则，建立健全“三重一大”事项集体决策制度，健全财务管理、经济责任审计、党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，科学配置权力，建立和完善工作程序制度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的相关制度。

第三，加强公共资源配置领域的制度建设。积极推进公共资源配置领域的制度建设。完善土地使用权市场公开交易制度，经营性用地和工业用地都依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让。完善各类公益性用地监管相关制度，严禁随意变更土地用途。积极推进探矿权、采矿权等矿业权出让制度建设。

第四，加强政府投资项目和公共资金监管制度建设。建立加强公共工程项目如:铁路、公路、机场、城建和地震灾后恢复重建等全过程监管的制度。进一步健全政府投资的社会监督机制，使每项公共工程都成为阳光工程、廉洁工程和安全工程。建立加强民生和社会事业领域公共资金监管制度。规范资金管理和运行，确保资金安全，促进任务完成。

第五，加强财政预算制度建设。把政府所有收支全部纳入预算管理。建立健全政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算制度，形成覆盖政府所有收支的预算体系。加强预算审核，严格预算调整，防止超预算支出。提高预算编制的科学化水平，使预算更加详细、明确、具体。推进财政预算公开，接受社会监督。健全财政资金监管制度，严格执行“收支两条线”，强化账目和现金管理，坚决切断“小金库”的资金来源。

第六，加强国有企业和国有金融机构监管制度建设。健全国有资产监管体系，完善国有资本经营预算、企业业绩考核、境外国有资产监管、资产损失责任追究等制度。合理确定国有企业负责人和高层管理人员基本年薪，规范企业负责人补充保险和职务消费。建立健全国有企业、国有金融机构领导人员和高层管理人员收入公开制度。完善国有企业和国有金融机构领导人员报告个人有关事项等制度。

第七，加强监督制度建设。健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，建立上级纪委支持和协助下级纪委加强对其同级党委常委会成员进行有效监督的制度，健全纪检监察机关派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督的制度，不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度，健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度。完善人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、传媒监督、群众监督等相关制度。

第八，加强责任追究制度建设。拓宽发现腐败案件线索的渠道。完善举报人和证人保护制度，健全网络举报制度。建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，健全党风廉政建设责任制及其配套制度。

三、怎样提高加强反腐倡廉制度执行力

反腐倡廉制度的效用取决于制度执行力。建立健全反腐倡廉制度的目的，是通过执行制度深入推进反腐倡廉建设。抓好制度执行，既是制度建设的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准。可以说，加强反腐倡廉制度建设的重中之重，在于提升制度执行力。提高制度的执行力，是反腐倡廉制度建设向纵深发展的关键。我们要以“踏石留印，抓铁有痕”的精神，下工夫抓好制度执行，切实提高反腐倡廉制度的效用。

1.狠抓宣传教育，为落实制度打下良好基础

通过广泛深入的宣传教育，使广大党员干部树立正确的人生观、世界观，熟知制度内容，增强执行制度意识，维护制度权威，真正把制度转化为行为准则和自觉行动，为落实制度打下良好基础。

2.狠抓组织领导，促进工作落实

要把反腐倡廉制度建设作为党风廉政建设和反腐败工作的重要任务纳入本单位工作总体部署，与业务工作一起研究、一起部署、一起考核。各级党组织主要负责同志要切实履行第一责任人的职责，做到重要任务亲自安排部署、重要工作亲自组织协调、重大问题亲自研究解决。领导班子其他成员要抓好自己职责范围内的反腐倡廉制度建设工作，切实加强组织、督查和指导，认真落实“一岗双责”，做到工作职责和掌握的权力管到哪里，职责就延伸到哪里。各级党组织要抓好责任分解，细化工作责任，落实责任主体，明确目标要求，做到任务分工具体、责任要求明确、保障措施有力。要抓好责任考核，要对下一级领导班子及其成员执行责任情况，与领导班子业绩评定、奖励惩处、选拔任用直接挂钩，切实形成激励机制。

3.狠抓引导作用，领导作出榜样

在执行和维护制度方面，发挥领导干部特别是主要领导干部的作用至关重要。要树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。要求党员、干部做到的，领导干部要首先做到;要求下级做到的，上级要首先做到;要求别人做到的，自己必须首先做到。2010年1月，中央颁布了重新修订的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，完善了党员领导干部廉洁从政行为规范。明确要求把住房、投资、配偶子女从业等情况列入党员领导干部报告个人有关事项的内容。各级领导干部要认真抓好落实。领导干部不仅要带头遵守制度，而且要坚持原则、敢抓敢管，维护制度的严肃性和权威性，坚决同一切违反制度的现象作斗争。

领导干部还要自觉接受组织和群众监督，切实做到行动先于一般干部，标准高于一般干部，要求严于一般干部。只有一级带一级、一级抓一级，作出榜样，抓出成效，才能形成自觉遵守和维护制度的良好风气。

4.狠抓监督检查，维护制度的严肃性

只有加强对制度执行情况的督促检查，才能保证制度得到落实。要建立保障制度执行和工作落实的机制，建立督促检查机制，解决谁来检查、如何检查、检查结果如何使用的问题。要优化考核考评工作，做到科学、可行、合理、及时、有用。要大力推进党务公开、政务公开、厂务公开和办事公开，加大人大、政协和人民群众、新闻媒体的监督力度，确保制度建设取得实效。

5.狠抓责任追究，增强制度的约束性

查处违反制度的行为，这是提高制度执行力的重要保障和根本措施。一些制度不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处。因此，必须坚持有纪必依、执纪必严、违纪必究，对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，要发现一起、查处一起。越是领导干部违反制度，越是要依纪依法从严处理。只要触犯了制度，都必须依纪依法处理，决不姑息迁就。要认真执行党风廉政建设责任制和领导干部问责制度，严格实行以领导干部为重点的行政问责制，并贯穿于决策、执行、监督的全过程。要把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容，对制度执行不力的要坚决追究责任。