我国新休假制度执行效果的反思

一、引言

世界各国发展经验表明，经济社会的快速发展和巨大变革，必将带来国家休闲政策的相应变革，而最显著的休闲政策变动，当属休假制度之变更。它既关乎国民的休闲权，也关乎旅游、娱乐等休闲产业群的发展。70多年前，当欧美发达国家相继完成了工业化发展阶段进入后工业化发展时期时，逐步推出了带薪休假的法律制度，劳动者每年可以享受至少18天以上的带薪假期用于休闲（见表1），由此促使劳动者权益地位的上升和第三产业的大发展。

表1　发达国家经济发展阶段与带薪休假制度实施情况

从我国的情况看，1949年至1995年的40多年间，职工长期实行每周六天工作制，休假制度没有进行过变更，“文革”期间甚至连传统节日的休假也难以保证，带薪休假更是少数机关和国有企业的干部与优秀职工才能享受的权利。但在1995年以后的12年内，政府对国民休假制度进行了三次重大改革，分别为：1995年开始实行双休日工作制；1999年开始实施三大“黄金周”假日制度；2008年开始取消“五一黄金周”，增加清明、端午、中秋三个节日为假日（《全国年节及纪念日放假办法》），并推行《职工带薪年休假条例》。这三次假日制度的变动，不但使我国民众获得更大休闲权，也极大地促进了旅游、娱乐、餐饮等休闲产业的发展，尤其是连休7日的“黄金周”假期普遍引发居民外出旅游的意愿，因而也被称为“旅游黄金周”。

如果说我国前两次休假制度的改革是出于决策层的判断和意愿的话，那么2008年版的改革，则在很大程度上来自于舆情的两种压力：其一为网络、电视等媒体数年来对黄金周旅游的过度拥挤所产生的各种负面效应的担忧和批评；其二为社会贤达对清明、端午、中秋等中华传统节日未被列入假日的不满和呼吁。然而，令人费解的是，吸收了各方意见的2008年版新休假制度出台后，却迅速引起舆论和学者的再度不满，质疑点普遍聚焦于“五一黄金周”的被取消，认为这影响到旅游者出游和旅游业收入^[4]。专家学者关于假日制度改革的观点，主要有这样三类：第一类为旅游视角派，强调现行休假制度仍需优化，在带薪休假难以全面落实的现实条件下，减少长假而增加短假无助于人们出游，也影响到旅游业发展（刘德谦，2009；刘家明，2009）。第二类为宏观视角派，认为不应将休假制度与旅游发展画等号：从立法角度看，它关乎人们的休假权，而不仅仅是旅游权；应该让假日回归休闲；个别极端者甚至认为不必有任何“黄金周”（唐继刚，2009；王健民，2009；郑晶，2009；薛刚，2009；蔡继明，2009）。第三类为中立派，主要从实证研究角度分析休假制度对居民出游及旅游地客流的影响，多数研究结果显示没有影响（张朝枝等，2007；王琪延等，2009）。

总体上看，大多数学者做到了理性分析，认为审视休假制度之效果不能囿于旅游视角。与此同时，也在另一个问题上取得共识，那就是，必须加大执行《职工带薪年休假条例》的力度，否则部分群体的休假权仍难以保障。从研究方法上看，上述研究以演绎论证居多而实证研究偏少。从已有的实证研究看，其研究视角大多仍以旅游为主，且未涉及民众对新休假制度的总体评估这一问题^[5]。鉴于此，笔者专门实施了一项调研，以了解新休假制度（含带薪休假）推行一周年后的落实情况，以及民众对新休假制度的评价及假期休闲娱乐倾向等问题。在此基础上，分析我国制定休假制度的出发点应该是什么，为该制度的进一步完善提供理论和实践基础。

二、研究设计与信息采集

本研究主要采取问卷调研方式进行。问卷内容包括四方面：①关于带薪休假制度的落实情况，借此了解民众享受带薪休假的具体情况。研究问题根据2008年开始实施的《职工带薪年休假条例》中的相关内容，以及现实中曾经出现的情况而设计，共包含7个问题。②民众在假期的休闲活动意向，主要指向带薪休假和“黄金周”两个较长假期的使用意向。③民众对新休假制度的评价，以及对于舆论呼吁的增加一个“黄金周”的态度，选取了3个关键问题进行调研。④样本的人口统计学特征，包括性别、年龄、教育背景、单位性质、收入状况。

调研时间选取在新休假制度执行刚满一周年的2009年1月，样本选取采用随机拦访形式获得，采访对象限定为15岁（高中）以上的有效人群。共发放问卷1045份，合格样本数为1038份。44%的被调查者工作年限在1～10年，21%的在10～20年和20年以上，另有14%的被调查者工龄在1年以下。

三、数据结果分析

（一）带薪休假制度的落实状况

由国务院颁布、2008年1月1日开始执行的《职工带薪年休假条例》规定：“职工连续工作1年以上的，享受带薪年休假。单位应当保证职工享受年休假。”“职工累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。”“对职工应休未休的年休假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬。”与全国同一放假的年节制度不同，带薪休假作为一种休假时间制度安排，以其具有错时休闲、时间自由调控性强的优点而受到专家的一致认可。那么，这种被充分认可的休假方式在现实执行中的状况如何，是否可以保证民众的休假权？我们对调查对象的工龄、实际享受带薪休假状况、未休假的原因等问题进行了多层次调研，获得带薪休假制度的具体落实情况。

表2　被调查者享受带薪休假的情况

表3　未享受休假者获得补偿的情况

问卷数据显示，能够每年享受带薪休假的人数只有30%，20%的人经常享受，29%的人偶然享受，从来没有享受过带薪休假的人达21%（见表2）。排除14%工龄在1年以下不该享受的人群，也有7%的人即使符合带薪休假条件却也从来没有享受过这一权利。即总体上仍有36%的人不能充分享受带薪休假。在没有享受休假者中，29%的人没有获得任何补偿（见表3）。

至于不能享受带薪休假的原因，位居第一位的是“工作无人替代”，占20%；其次是“单位没有休假制度”，占16%；“个人工作忙”位列第三。将各类原因进行归类命名并加总数值，可以发现，表示“工作压力”因素占52%，表示“企业制度欠缺”因素占34%，表示“个人原因”因素仅占4%，另有10%为未列明原因（见表4）。

表4　不能享受带薪休假的原因

鉴于《职工带薪年休假条例》实施之前，不同体制和性质的单位事实上已经开始依据不同规则实施了各有差异的带薪休假制度，因此，很难将当下已实行的带薪休假状况全部归因于该条例的推动。有些外资企业单位此前所执行的带薪休假标准甚至高于本条例所规定的标准。因此，要了解该制度的作用，有必要进行分项调研。表5显示，39%的人认为该条例对被调查者单位执行带薪休假制度有积极影响，37%的认为没有影响，也有8%的认为有负面影响。

表5　《职工带薪年休假条例》对被调查者单位执行带薪休假制度的影响

表6　被调查者单位开始实行带薪休假制度的时间

表7　被调查者单位执行带薪休假制度的具体情况

表6显示，有此制度的单位，大部分此前已经开始实施，但有16%的单位是在该制度推行后开始实施的。表7显示，尽管许多单位实施了带薪休假制度，但65%的单位在执行时打了折扣，低于国家标准，9%的却高于该标准，接近于前面8%认为有负面影响的数值。26%的单位在按照该条例的标准执行。

（二）民众在假期的休闲活动意向

以往的大部分研究都将假期活动内容聚焦于旅游。事实上，人们在旅游之外还能有更丰富的休闲方式。我们共设计了14个休闲选项，结果如图1所示。其中，“进行3天以上的旅游”为最大选项，占14%；其次是“安静休息”和“家庭休闲娱乐”，分别占11%和10%。总体上看各选项之间没有太大差别，分布比较均衡。

如果像某些舆论所期望的，在现有两个“黄金周”长假、4个节日短假的基础上再增加一个“黄金周”长假的话，大家将会利用这一长假从事何种休闲活动？结果如图3所示。进行一次“3天以上的旅游”仍然是被选率最高的选项，占18%；其次是“家庭休闲娱乐”和“走亲访友”，各占10%。

（三）民众对新休假制度的评价

2007年12月修订的《全国年节及纪念日放假办法》规定，从2008年开始，取消“五一黄金周”，增加清明、端午、中秋3个短假期，民众对这一休假制度调整的看法如何？结果显示（见表8），53%的人表示比以前更好，首先是因为“重视了传统文化”（35%），其次是因为“假期更多更频繁”（32%）。与此同时，也有29%的人认为新休假制度更不好，原因首先是“减少了远程外出旅游的可能性”（39%），其次是“短假期不利于彻底休闲放松”（36%）。

图1　被调查者认为带薪休假期适合进行的休闲方式

图2　假如增加一个7天长假的使用意向

表8　民众对新休假制度的评价

对于是否希望增加一个7天连休（与周末调休后）的长假期，被调查者中有34%的人非常希望，40%的人希望，合计占74%；也有18%的人表示无所谓（见表9）。

表9　对于增加一个黄金周假期的态度

四、研究结果与反思

（一）研究结果

从以上调研结果，我们可以得出如下结论：

（1）我国带薪休假制度的执行情况有所进步但仍不理想，仍需大力维护公民休假权。“职工带薪休假制度”执行后，能够享受带薪休假的人数为30%，仍有36%的人不能充分享受带薪休假，并且在没有享受休假者中，29%的人没有获得任何补偿。这一数据与笔者2006年底所进行的一项调研数据^[6]相比，虽然显示出了略微进步，但仍不够理想。

（2）过度紧张的工作压力，以及单位没有按照国家规定实施带薪休假制度，是导致人们不能享受带薪休假的两大原因。

（3）国家法令《职工带薪年休假条例》在一定程度上推动了部分单位执行带薪休假制度，但也被更多的单位打折扣执行。还有少数单位所执行的标准高于该条例的规定。

（4）无论是在带薪休假期，还是增加出的一个7天长假，人们都会选择丰富多彩的休闲活动和休息方式。外出进行一次“3天以上的旅游”成为人们的首选，所占比例相对值最高，但绝对值不高；“家庭休闲娱乐”“走亲访友”“运动休闲”“安静休息”“逛街购物”等项的被选率也较高。各选项之间没有拉开太大距离。表明即使在长假，人们的休闲方式也丰富多样，不会过度集中。

（5）半数以上的被调查者认为新休假制度更好，原因在于更加重视了传统文化，以及假期更多更频繁。也有将近1/3的人认为更不好，原因在于减少了远程外出旅游的可能性，以及短假期不利于彻底休闲放松。

（二）研究启发与反思

这次有关民众休假制度评价与休闲意向的调研，除了可以获得上述直观结论，明确新休假制度在哪些方面获得民众认可，哪些方面还存在不足之外，还可以帮助我们反思新休假制度为何短时间内导致舆论反弹这一问题。这一反思，可归为以下几个层面：

反思一：调整长假的出发点应该是什么。众所周知，1999年国务院决定实施三个长假制度，主要基于拉动内需，扩大消费的目的，没有经历民意征求过程。然而，这一仅仅出于经济动机的决策，客观上不但收获了预期的“黄金周”经济效果，而且还收获了意想不到的社会效果——中国人由此养成了连续7天的休假习惯，形成了一种休闲预期，习惯了在紧张的现代生活节奏中，在带薪休假制度无法普遍落实的情况下，每年拥有制度性的数个7天长假获得彻底放松。这是符合经济社会发展的一般规律的。1999版休假制度美中不足的有两点：一是传统文化节日没有被纳入假日系统中，文化传统的保存缺乏制度性支持；二是集中休假使民众的旅游效果不佳，资源保护堪忧，因而许多人呼吁推行带薪休假制度。这些声音，成为导致旧版休假制度被改革的主要原因。那么，为何听取了舆论声音的2008年版新休假制度实施一年之后又立即遭到民意反弹？笔者认为关键是没有找准休假制度的出发点，那就是，没有充分考虑民众的休闲需求，简单地以为多个短假可以代替一个长假的休闲效果，虽然顾及了假日的文化色彩，满足了一部分人要求取消“黄金周”的要求，却没有考虑到没有发言的大多数，毕竟，短假与长假的休闲效果是绝对不一样的，短假再多，哪怕隔天一放假，也无法让人觉得放松，更无法实现旅游愿望。因此，不但旅游界有怨言，民众也感到不解渴。

反思二：假日制度需要考虑旅游现实，但不能唯旅游界意见是从；旅游界意见合理，但失于狭隘。由于“黄金周”让旅游业获利最丰，并由此形成“假日部际协调会”制度，极大地提升了旅游局和旅游业的地位，因此，旅游主管部门一直高调维护“黄金周”制度，反对任何改革的声音。然而，主管部门从来没有认真考虑过，“黄金周”为什么在受到民众欢迎的同时，也有那么多人反对？作为一种文化产业，旅游业的发展难道可以弃其文化内涵于不顾，不考虑社会上关于增加民族文化节日为假日的强烈呼声？遗憾的是，对于民众对“黄金周”旅游效果的不满，对于有利于凝聚民族文化也有利于旅游业发展的呼声，旅游主管部门在过去几年中没有加以考虑，只是一味强调某某“黄金周”又有多少旅游收入，固执地表示“黄金周”制度不能改，甚至一度越权表态引来网民一片骂声，陷自身于狭隘被动局面。殊不知，过度关注长假的“黄金”收益效果，而忽略民众在付出了“黄金”后的休闲效果，其实是一种愚蠢而狭隘的做法；置民族文化于不顾，只关注旅游业的经济属性，同样也是一种简单而狭隘的思路。因此，从某种意义上说，“五一黄金周”被取消，很大程度上也有旅游主管部门自身的责任。

反思三：不能让伪科学的网络调查方式绑架政府决策。2008年版新休假制度因网络民意而起，却在实施一年后再遇网络民意反弹。为何如此？排除决策者决策思路和决策方面的原因之外，也有决策路径选择不够科学的问题。网络意见只是部分民意的反映，不等于全部民意，更不是通过设计简单的三两个问题就能了解清楚的^[7]。略有统计学常识的人都知道，没有经过科学的调查设计，没有合理的人口统计学特征的了解，这样的问卷调查是毫无科学依据的，是假科学之名行非科学之事。一些重要的国家决策和错综复杂的问题，如果仅依靠如此简单的网络调查结论而作出，风险显然极大。事实上，国家酝酿“黄金周”制度改革之时，以及新休假制度实施之后，并没有一个符合科学研究规律的调查结果来验证当初的民意和新政策实施后的效果，我们所看到的“民意”，只是这些来自于网络的简单调查。因此，出现结论前后矛盾的现象也在情理之中。

（三）完善我国休假制度的对策

综上，笔者以为我国休假制度改革的最佳方案，必须考虑我国的国情，同时考虑国际上休假制度的发展趋势。一方面，继续完善“黄金周”制度，恢复每年三个“黄金周”休假制度，同时，加大带薪休假制度的执行与监督力度。

对策一，顺应民意恢复上半年的“黄金周”长假。笔者2006年曾提出[11]，“黄金周”制度改革的最佳方案，是将“五一黄金周”长假平移到传统节日，同时也给清明、端午和中秋节放假。从现在情况看，有必要再提出目前的最佳调整方案，即：恢复上半年的“黄金周”长假。方法有二：其一，新增1～2天假日，恢复原有的“五一黄金周”；其二，新增1～2个假日并将其合并至传统节日形成“端午黄金周”（之所以合并到端午节，乃因清明节气氛肃穆不太适合休闲娱乐，且那时北方气候也不适宜旅游）。如此，休假制度所应兼顾的民意呼声、传统文化、产业发展、休假总量控制四大条件均可满足。

对策二，国家仍需加大对带薪休假制度的执行与监督力度。带薪休假是发达国家开展了半个多世纪的制度，是劳动者长期争取自身权益的斗争的结果，也是发达国家从制造业时代进入服务业时代的一个前提条件。我国目前仍处于工业化和后工业化的交会期，带薪休假制度的覆盖面和执行状况仍不理想。

图3　北京民众不能享受带薪休假的原因

图4　阻碍日本人带薪休假的主要原因

资料来源：国家旅游局驻东京办事处. 旅游市场[J]. 2004, (8).

至于为什么已经制定了带薪休假制度，却仍有2/3的人表示无法享受？本研究调研结果已有揭示（见图3）。对于不能享受带薪休假的原因，日本也有类似调研结果（见图4）。将二者进行对比，可以发现其间有较多的相似性。也就是说，即使法律赋予民众带薪休假的权利，但受制于工作压力和文化习惯等原因，日本人和中国人仍不能普遍享受这一制度带来的好处。不过略显差异的是，如果说日本人的工作压力绝大多数来自于工作本身，则中国人除了工作压力原因之外，还有相当多的原因是非主观性因素导致的，即工作单位“有法不依”，不能落实带薪休假制度。这说明，若要民众充分享受带薪休假制度给劳动者带来的种种权益，以及避免“黄金周”集中休假所带来的弊端，我国行政执法部门还必须加大对带薪休假制度落实的监督，民众也还需要加强法律与维权意识。当然，要达到彻底执行，还有赖于文化环境的改变和经济的繁荣稳定。因此，对于我国而言，要做到像西方国家那样让国民充分享受带薪休假制度，尚任重而道远。有所变通的，适合于中国国情的更多“黄金周”休假制度，应该是我国在彻底走向带薪休假制度之前的一种符合各方利益诉求的合宜选择。

参考文献

[1]廖　凯，徐虹，杨威，刘春波. 黄金周休假制度对我国旅游发展影响的实证研究[J].旅游学刊，2009, (10).

[2]刘德谦. 关于优化法定假日制度的建议[J]. 旅游学刊，2009, (10).

[3]刘家明. 旅游健康发展需要合理的假日制度[J]. 旅游学刊，2009, (10).

[4]卿前龙，毕斗斗. 闲暇时间的“连续性”与国内休闲旅游发展[J]. 旅游学刊，2009, (11).

[5]清华大学假日制度改革课题组. 中国假日制度改革的政治经济学分析[J]. 学习与探索，2009, (5).

[6]唐继刚. 议休假制度改革不能囿于旅游视角[J]. 旅游学刊，2009, (10).

[7]王健民. 休假制度确立与旅游发展难以画等号[J]. 旅游学刊，2009, (10).

[8]王琪延，龚江辉. 休假制度对北京居民旅游活动影响的实证分析[J]. 旅游学刊，2009, (9).

[9]薛　刚. 让假日回归休闲[J]. 旅游学刊，2009, (10).

[10]张朝枝，保继刚. 休假制度对遗产旅游地客流的影响——以武陵源为例[J]. 地理研究，2007, (6).

[11]郑　晶. 假日制度的立法思路[J]. 旅游学刊，2009, (10).

[12]徐菊凤. 黄金周制度改革的创新视角[N]. 光明日报，2006-1-17.