对于美国绩效工资制度

三、对于美国绩效工资制度 几个要点的分析与反思

1．教师工资的特殊性

首先我觉得需要明确的是教师的工资不是按传统意义上的市场模式建立的，教师需求影响着教师的数量，同时也是代表私人对公立教育的需求和社会总体外部性的需求。私人需求指为私人利益需要教育服务的有学龄子女家庭的需求。同时，还存在社会的外部性，因为每个人都能从受教育的市民社会中获利，教育对民族传统的继承、社会的稳定和国家科技生产力水平的保证与提高都是非常重要的。但是，政府可以控制教师的数量从而影响教师的工资水平。教育上，在美国，州立法机关控制着教师的资格和学校的鉴定，从这点上控制着教师的数量。当其他条件相同时，在行政官员能够影响工资制定的那些较大学区里，教师工资比较低。但是在较大学区里，教师工会的集体谈判力量也相对较大，这样又抵消了一部分政府作为买方，独家垄断、压低工资的力量。当一个州通过建立或取消项目，改变要求的师生比，或作出其他项目决定，来极大地影响教师数量的结果时，在某个学区的最优教师数量偏离不受政府控制下的那个数量。拥有多数地方学区和较低的州控制能力的那些州，比起有着极少学区和更多集权控制的那些州，更能坚持市场供求的法则。我们从经济学的观点来看，不管学区怎样划分，可以肯定的是，它与企业那种在传统意义上的自由放任的市场里发挥作用的机构完全不同。但没人能否认，同样在学校内部，市场的力量是存在的，而且毫无疑问影响到工资，但能否控制它们，还需要去进一步思考。

其次，教育又和其他政府服务与工商业活动不同。如果公立部门的雇员提薪，提薪的钱从哪里来？很明显这部分必然通过向市民征税获得补偿。几乎所有的人都盯着税收，教育工资支出又是美国最大单项的公共支出，各学区的教师工资直接来自当地的税收。我们有时会有这样一种观点认为“征税越多，用于个人消费的钱就越少”。但是，某些政府服务，尤其是教育，由于存在着很强的外部性，可以提高生产力及人们的纳税能力，而这一事实通常不被人们所认识。如果公司雇员提高了工资，这一提高要么来自工时产出效率的提高、成本的节约，要么转嫁给消费者，从而体现在商品价格的增长上。从财政理论上看，任何人都存在税负转嫁的愿望，这是毫无疑义的，但要把这种愿望转化为现实，却并不容易。根据税负的定义可知，税负转嫁的基本条件是商品价格由供求关系决定的自由浮动。因为税负转嫁是通过价格升降实现的。消费者想要的商品一般供给弹性较大，需求弹性较小，课税较易转嫁，故消费者很难对该商品的提价产生多大反应。从这一点看，提价等同于直接征税。消费者若要购买商品，就不得不支付这一成本。但是，对于公共服务，价格不能自由浮动，他们则可能采取其他方式来直接降低或限制征税。在现实中，许多人不能认识到在资本的社会里，决策者和市民的价值趋向部分折射出他们愿意购买的商品和服务的价格。因此，美国各州和学区发放给教师和其他教育人员的工资，则总是部分反映出经济条件，部分反映出决策者和市民对教育和教学重要性的认可程度。

为了吸引有充分能力和资格的充足的教育人员，以提供美国需要的学校和教育种类，应该给教师和其他学校雇员支付多少工资，很明显，这个问题没能得到满意回答。尤其是教师的工资传统上已落后于那些具备同等条件的工商业人士。结果导致不充足的能力极强的人员被吸引到非教育行业，而学校并不能像许多人所期待的那样实现高质量的教育任务。如果对于教师工资政策和其他事项的批评，会导致人们重新思考以及在认识公立教育的重要性问题上有所发展，那么这一批评是有益的，但如果它们导致了减少对教育的支持和士气低落的结果，那么就是有害的。

2．美国教师工资制度的发展与现状

为了适应社会变革和学校发展的需要，美国的教师工资经历了从膳宿工资、等级工资制度到单一工资制度的演变。

19世纪后半期，为了保证孩子获得读、写、算等基本技能和接受必要的道德教育，各地社区为当地学校的教师提供食宿，保障他们的基本生活需要，作为对教师们教学工作的补偿，这种制度称为膳宿工资。20世纪早期，随着工业和商业经济的发展，教育机构特别是学校设施得以健全，同时也产生了规范化的教师教育，实行教师货币工作制，代替了原来的实物补偿性的教师待遇，但是工资的标准因任教学校任教年级而不同，而且还有明显的性别和种族歧视倾向，被称为等级工资制度。

现在，美国95%以上的学区实行单一教师工资制度，这是第三次教师工资改革的结果。这次改革开始于1921年的丹佛市，当时，随着工业经济标准化的发展，社会结构改变，特别是实用主义教育理念的传播，原来基于性别与种族给予不同待遇的教师工资的体制就成为学校教育发展的弊端。按照单一工资体制，相同学历背景的教师获得同样的工资待遇，并根据他们教学年限逐步增加工资；但是不同学历背景、不同学科、不同任教区或学校的教师的工资基础不同。单一工资制自20世纪早期形成以来，已成为美国最为普遍的教师付薪方式。这种薪金制度存在着平均主义的倾向，无法激励教师的工作热情。随着信息技术的迅猛发展和广泛传播，知识社会蔚然形成，美国的社会结构发生了深刻的变化。从20世纪70和80年代起，美国的经济界就开始了工资改革：根据业务能力表现确定雇员的工资水平，拉开了不同能力雇员的收入差距，对绩效卓越的部门实行全员奖励。相比之下，美国学校的教育管理远远落后于其他社会领域，特别是单一教师工资制更被指责为造成教师队伍流失、教学水平低下、学生学业滞后的原因之一。有学者指出：“学校现在对教师发放工资不是依据他们的工作表现，而是依据教龄与学历，教师的从教时间及学历与学生的成绩都是没有联系的，在现在这个存在竞争的经济社会里，如果有某些公司只是因为员工工龄长、学历高而付给他们最高的工资，这些公司是会关门的。”斯坦福大学的教育政策专家埃里克博士指出，目前的工资制度是造就庸才的，“不合格的教师被授予了终生教职，校长与教师的聘用制度也没有进行修订，我们只是凭主观臆测做事情”^[4]。

我们再来看一下美国教师工资的实际状况。

美国的教师工资的增长要比通货膨胀率稍高一点，这一点可以通过与1960—1961年度所有教师的合同年薪的平均值比较显示出来。比较美国30年里的教师合同年薪和消费价格指数1990—1991年度的平均合同年薪为31　790元，是1960—1961年度4　264元的6．04倍，但是1990—1991年度CPI仅为1960—1961年度的4．52倍。1990—1991年度平均年薪是1970—1971年度的3．43倍，而1990—1991年度的CPI是1970—1971年度的3．317倍。由此可见，虽然年度分析中，有几个涨幅相对其他年份较低，但工资总体涨幅超过通货膨胀率。最终结果是：1991年的教师的财政状况是30年以来最好的，教师平均工资增长了503．7%，而CPI只增长了352%^[5]。

我们可以通过比较美国教师和其他对应职业的工资，比较美国教师和其他国家教师工资而得出一些结论。在收入比较中，包括会计、审计员、科学家、医生、建筑师、检察官、工程师、律师、武装部队人员和电脑操作员及教师职业，其中只有武装部队人员和电脑操作员工的收入比教师少。教师相对于其他白领阶层中所取得的经济地位要少得多。这一数据表明了自1964年到1989年，相对于会计、审计员、律师、药剂师、工程师、大学教授，中小学教师工资增长的情况。结果表明，在1964年，会计的平均工资比中小学教师高出32%，公立研究性大学的教授和公立综合性大学的副教授的工资仅比中小学教师多出5%，实际相差不多。但是尽管有稳步的提高，教师工资仍排在白领阶层之后^[6]。

3．绩效工资制度本身的制度性思考

我们在前面提到过，用绩效工资制度来促进教师的创造性，在很长一段时间内，争议很大，并遭到教师组织的反对。绩效工资制度的反对者认为这种有选择性的刺激措施，只是没有成功办法而施展的小技巧，实际上这一做法容易损害学校整体工作能力。奖金理论的失败之处远比其获得的成功之处明显。这些失败在很大程度上归因于缺乏明晰的成就标准尺度以及教育教学成果、科研水平难以准确地在教师中间区分和度量出来。但是大多数人也承认，教师需要一些刺激措施以激励创造性，而对那些效率高、有特殊贡献的教师也确实需要给予物质奖励。但一个更复杂的问题就在于能否设计出一个可以证明有关教师和学校效能研究成果的教师工资体系，包括促进教师合作和共享有关教育效益的知识。

绩效工资制度本质上就是改变原来单一式的工资体系，重新设计一套报酬体系来激励教师的创造力，并不仅仅是如何向每个教师付钱的问题。这一系列的制度设计必须首先考虑到确定教师的基本目标；其次，创造一个工资体系构架以及辅助实现这些目标所需的政策；再者，采用一种适合这种组织构架的管理形式。对教育而言，这几方面的考虑可以引起以下几方面问题，包括基本教育目标、对于教育工作的定义、学校组织，以及学校的文化和形式等。

从教育目标这一角度来看，问题的关键是系统的基本定位：应该以投入和教育服务过程为重点，还是以产出即学生所取得的成绩为重点？这一问题与教师报酬政策，同样是未来教育管理的关键问题。过去，甚至当今美国大多数学校体系的教师工资分配重心，很大程度落在公平上。适当的分配程序和对所有人的公平，是值得称赞的重点。一套平等地回报所有个人的工资报酬体系，与单一的以学历水平和经验为基础的薪金制度一样，非常适合于这种形式。

但是，时至今日，我们应该看到，教育更应以其成果为重心。实际上，美国的教育目标是以成果的形式来指定的，中心在于不同年级和中学毕业后的学生应该知道什么，并且能够做到些什么。重点在于培养会思考、能独立解决问题、能够在不同领域中相互交流，并且在数学和自然科学方面名列世界一流的学生。此外，绝大多数卓有成效的学校都强调成果，绝大多数卓有成绩的学校领导亦如此。有争论说，美国当前的教师工资表并没有与此目标联系起来，同时也没有与知识、技能或与教育效果相挂钩。

一套重新安排的工资体系，可以促进教师以学生有所收获的教育产出为定位基础。这一政策似乎更强调依据教育成果来评估和奖励教师，而不是以教师的知识和技能为评估基础，这似乎和教师绩效薪酬体制的出发点是一样的。另一方面，我们可以设想，只有最技能化的、最渊博的教师，才最适于引导学生达到最佳学习效果，所以提议，在知识和技能发展的基础上评估和支付教师的工资。从教育工作定义的角度来看，以前的定义和现今发展中的理解之间，存在分歧。从传统的观点看，一名教师先要做好职业准备，即接受上岗前教育培训直到拿到教师执照或证书之后，才能被赋予教师的工作并负起所有责任，个人才被雇佣并参加职权划分明确的工作，工资与其工作挂钩；工资随着工作资历和额外接受的教育、培训而增长，但是在教职工作中没有晋级的机会。如果想晋级就必须离开中小学的教职工作，改行干其他工作，一般是在行政阶层中，但有时是在全体人员为提高工作绩效而担任的主导角色中。

我们可以进一步思考这个问题，教师的知识和技能是教师绩效的关键因素。但我认为，有效地传授高层次的思想和解决问题的技能，是一个非常需要智力和知识的任务，只有那些接受过高层次教育、对所教学科有深层次理解的人，才能更好地完成这一任务。教师需要对他们教授的科目有深入的理解，教授学生们如何学习这门学科，如何把这门学科有效地教给不同年龄的不同学生，如何有效地教授基础知识，培养高层次的思考技能，只有受过专门高层次教育的学识渊博的教师，才具有这方面的教学技能。再者，美国专家中有这样一种见解正在逐渐形成，即教师可在上岗前培训中，获得他们所需要的部分知识和技能，当他们开始授业解惑时，他们还需要补充并提高其他方面的知识和技能。

不仅如此，最有成效的教师都高度评价提高专业水平、不断地汲取知识和技能，对于在课堂上达到更好的效果，具有更大的作用；许多教师都认为，提高专业技能的机会，与增加报酬的机会同等重要，甚至更重要。而且，与普遍的看法相反，教师更支持以知识和技能为重心的价值体系。当前的奖励补偿制度，至多只是间接支持这些更有效、更专业的教学观点。一套新的奖励补偿体系，可以更直接地强调和奖励教师的专业知识和技能的持续发展。