我国职称制度的发展和职业资格制度的建立

20世纪60年代之前，是我国职称制度的起步阶段。这一阶段尚未建立明确的职称概念，“职称”即职务，专业技术人员归为“国家干部”序列，其技术职务等同于行政级别，实行任命制，技术职务与工资福利待遇挂钩且终身享受。根据1956年7月制定的《国家机关工作人员工资标准》，工程技术人员的职务名称分别为：总工程师、副总工程师、工程师、技术员、助理技术员。1963年党中央批准了高教、科研、工程、农业和卫生5个技术称号条例。因此，在这一时期，“职称”更多地被赋予了“职务”“学衔”和“称号”的含义。

进入20世纪60年代，国家开展了不与职务、待遇挂钩的学术技术称号（学衔）制度的探索，但受到国家经济发展状况和社会发展环境的影响，这些探索并未得到实施，直到1977年9月18日《关于召开全国科学大会的通知》中才明确指出：“应恢复技术职称，建立考核制度，实行技术岗位责任制”，我国由此开始了新一轮职称制度的建立，明确提出了“职称”的概念，将其定义为“表明专业技术人员水平能力和工作成就的称号”，不与职务、待遇直接挂钩，突出了专业评价本质，政府制定并公开了相关标准和程序。

1979年我国正式开始了科技干部技术职称和专业干部业务职称的评定工作。其主要特点是：工程师职称只是表明工程专业技术人员的水平能力和工作成就的称号，由专家评审确定；没有岗位要求和数量限制；没有任期，一次获得即终身享有。到1983年，国家正式批准的职称系列发展到了22个。

由于缺乏总体规划和系统的体系构建，这一制度在实施中逐步暴露出一些问题。为此，1986年1月24日，中共中央、国务院联合下发《关于转发〈关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告〉的通知》（中发〔1986〕3号）中明确指出：“改革的中心是实行专业技术职务聘任制度，并相应地实行以职务工资为主要内容的结构工资制度”，这标志着我国专业技术职务聘任制度建设工作开始。同年2月，国务院发布了《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，指出实行专业技术职务聘任制度的基本内容是：专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得后终身拥有的学位、学衔等学术、技术称号。1986年开始的职务聘任工作是希望用能上又能下、随岗位而变化的职务管理来代替只能上不能下、终身所有的职称（身份）管理，把长期以来高度集中、以静态管理为特征的配置格局改为在国家指导下企事业单位和专业技术人员均拥有一定自主权、以动态管理为特征的配置格局。一方面，通过资格评定给予工程技术人员以专业技术水平与能力的认可；另一方面，通过岗位职务的聘任，将岗位要求和技术人员的资格、待遇、责任等统一起来，并通过设置一定的任期保证工程技术人员的整体质量和水平，但由于社会观念、政策和环境等尚未配套到位，在实施的过程中并没有体现专业技术职务聘任的原有用意，这种“职称评定”的做法一直延续至今。但经过此轮改革，初步完成了政府、社会团体、单位和专业技术人员个体间的关系调整，专业技术人员拥有了职称评审的知情权和申请权，企事业单位有了一定程度上的用人自主权，为后续改革奠定了重要基础。

进入20世纪90年代，我国的理论工作者和政府有关部门开始认识到，资格地位和职务级别虽然可以在同一个专业技术人员的工作中统一起来，但是内涵与外延完全不同。要解决聘任制存在的不合理问题，必须改造制度本身，实行工资、职务、资格三个不同的管理体系相分离。

这一时期我国职称制度改革的最突出特点是：转入探索实行职称系列分级分类管理、强化专业技术职务聘任（评、聘分离）和推行职业资格制度的过渡阶段，工程技术作为职称系列的一大组成部分，其职称管理也进入专业技术职务聘任和职业资格共存的阶段；开始尝试跳出人事管理制度的圈子，通过职称和职业资格的统筹管理，淡化干部、工人的身份界限，以实现工程技术人员和技术人才、高技能人才评价体系的贯通；其主体功能更加强调评价，强调评聘分开。

推动这一时期职称制度改革的重要文件包括：1993年11月，中共中央在《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中确定，我国实行职业资格证书制度；1994年7月颁布的《中华人民共和国劳动法》，首次将“国家实行职业资格证书制度”列入法律条款；1995年1月，国家人事部根据国务院批准的人事部“三定”方案和《关于加强职称改革工作统一管理通知》，制定了《职业资格证书制度暂行办法》；1995年9月颁发《中华人民共和国注册建筑师条例》（以下简称《条例》），这是我国第一部对工程技术人员注册资格进行管理的法令；1996年10月1日，《条例》与建设部当年第58号令发布的《中华人民共和国注册建筑师条例实施细则》正式在全国实施。

此后，建设部又陆续建立了注册结构工程师资格管理制度、全国监理工程师执业资格制度、造价工程师执业资格制度等，其他一些部委也在人事部的授权下开展了相关专业执业工程师制度的实践探索。2009年人社部结合职称制度改革，开始酝酿起草国家有关工程师制度改革方案。

经过20多年的实践和探索，我国职称制度围绕自身体系更加专业化、社会化、国际化和市场化（进一步强化“四权”分立，即个体的知情权和申请权；社会团体的评审权；单位的聘任权；政府部门的制度设计和监督管理等权利）的目标，取得了以下三个方面的重大突破。

一是完善评价标准，改进和丰富评价方式。1994年以来，原人事部会同33个业务主管部门，结合行业和岗位特点陆续制定完善了190个专业的中级、高级职称评定的量化评审条件，进一步强化了评价标准的能力、业绩导向。同时推行了考试、考评结合，面试（答辩）等多种评价方式。

二是探索将评价工作委托社会团体进行。自20世纪90年代开始，从中央到地方的一些政府经济主管部门转为行业协会，职称评定工作也随之转移。深圳自2002年开始探索社会团体承担职称评定工作，至2014年在全国率先实现了职称评定职能全部转移给社会团体。

三是探索职称和职业资格国际互认工作。2003年，我国启动了工程教育专业认证加入《华盛顿协议》工作，在相关政府部门和中国科协等的组织与推动下，经过以全国学会为主体的相关社会团体的共同努力，中国于2016年成为《华盛顿协议》正式成员，此举为我国推进工程师国际互认奠定了重要基础。

综上所述，经过上述发展，我国专业技术人员作为职称系列的一大组成部分，其职称管理也进入专业技术职务聘任和职业资格共存的阶段，而我国的职业资格制度也形成了职业许可（执业资格）和职业能力认证（从业资格）两个体系。

职业许可是指根据《行政许可法》的规定，国家行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，确认申请人符合相关法律法规规定的资格标准，并准予其从事特定职业的行政行为。所获得的职业资格证书是执业的必要条件。

职业能力认证是指由权威的、专业的第三方（相对申请人和用人单位）依据一定的标准和程序证明申请人具有从事某一职业或担任某一职务的能力、水平要求的评价活动。这类资格评价的主体既可以是政府，也可以是社会团体和企业。所获得的证书不是对人员就业、执业的限制，而是对专业技术人员的素质和职业能力达到一定水平的鉴定、证明和认可。

在建立和推行职业资格制度的同时，将其与专业技术职务任职资格评定（以下简称职称评定）进行统筹管理，将原29个职称系列中社会通用性较强的系列或专业调整为职业资格制度，其余继续实行职称评定。调整的这部分系列或专业中，实践中出现了两种情况：一是转为职业资格制度后，不再进行职称评定，如律师；二是既实行职业资格制度，又实行职称评定，如教师。

近三年来，国家进一步加快了职称制度改革的步伐（表2-4）。根据国务院要求，自2014以来已经分7批共取消国务院部门设置的职业资格434项，占总数的70.2%，涉及发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、交通运输部、农业部、文化部等部门和中国企业联合会、中国机械工业联合会、中国轻工业联合会、中国铁路总公司等行业协会、企业。

表2-4　我国职业资格设置和变化情况　　　单位：项

依据2017年1月5日人社部印发的《进一步减少和规范职业资格许可和认定事项的改革方案》（以下简称《改革方案》），我国将在“十三五”时期构建起科学设置、规范运行、依法监管的国家职业资格框架和管理服务体系。为实现这一目标，将重点落实以下工作任务：（1）进一步加大减少取消职业资格许可和认定事项工作力度；（2）实施国家职业资格目录清单管理；（3）全面清理名目繁多的各种行业准入证、上岗证等；（4）强化对职业资格设置实施的监管服务；（5）完善技能人才职业技能等级认定政策，并做好与职业资格的衔接；（6）加强国家职业资格法治建设。《改革方案》要求，今后《国家职业资格目录清单》之外一律不得许可和认定职业资格，清单之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩；建立调整更新机制，对目录清单进行适时调整、动态更新。

根据改革的总体部署，人社部于2016年12月16日发出通知，对拟列入《国家职业资格目录清单》的151项职业资格向社会进行了公示，其中专业技术人员职业资格58项，技能人员职业资格93项。2017年2月21日，人社部发布了《关于职业资格目录清单公示内容调整情况的说明》，这标志着我国职业资格管理进入了一个新的阶段。

2017年1月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化职称制度改革的意见》指出：通过深化职称制度改革，重点解决制度体系不够健全、评价标准不够科学、评价机制不够完善、管理服务不够规范配套等问题，使专业技术人员队伍结构更趋合理，能力素质不断提高。力争通过3年时间，基本完成工程、卫生、农业、会计、高校教师、科学研究等职称系列改革任务；通过5年努力，基本形成设置合理、评价科学、管理规范、运转协调、服务全面的职称制度，促进职称制度与职业资格制度有效衔接。以职业分类为基础，统筹研究规划职称制度和职业资格制度框架，避免交叉设置，减少重复评价，降低社会用人成本。

2017年5月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国家职业资格目录。以此为标志，我国职称制度改革将再次跨入一个新的历史阶段。