我国工伤保险制度的建立与发展

第三节　我国工伤保险制度的建立与发展

在我国，工伤保险立法始于20世纪50年代初。此后，随着我国经济、社会的发展和经济体制、经济结构的改变，工伤保险制度经历了逐步发展和改革的过程。大致可分为首次立法及其适用时期（20世纪50～80年代）、改革探索时期（20世纪90年代）和重大发展时期（进入21世纪以来）等三个阶段。

一、我国工伤保险制度的发展历程

（一）首次立法及其适用时期（20世纪50～80年代）

1951年2月政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这部劳动保险综合法规对各项劳动保险待遇作了明确的规定，并将工伤保险列在各项保险项目之首。该条例对于工伤保险的制度构成做了原则性的规定，例如，在保险费的征缴方面确立了雇主责任原则；在工伤保险待遇给付方式方面，确立了劳动保险基金与雇主分担责任的原则；在工伤待遇方面，包括了医疗和康复待遇、伤残待遇和死亡待遇三大部分，并确立了收入保障与就业保障相结合的原则。根据《劳动保险条例》的规定，当时工伤保险的实施范围主要是国营、公私合营、私营及合作社经营的厂矿，以及铁路、运输、邮电、工矿、交通事业和国营建筑公司等；实施对象包括了上述企业的职工、学徒工、临时工和试用人员。

1953年1月，劳动部制定了《劳动保险条例实施细则》，其中对工伤保险等问题作了较为详细的规定。同期还颁布了全国总工会制定的有关管理章程、卫生部制定的职业病名单和管理规定等一系列配套规章。此后，国务院及劳动部、卫生部等主管部门又多次就我国工伤保险的实施做了补充规定。1957年2月，卫生部颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将危害职工健康比较严重的14种职业病纳入工伤范围，享受因工伤残和死亡的相关待遇。1978年5月发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对退休、退职工伤人员的待遇做了调整。1987年，卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会联合发布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将职业病划分为职业中毒、尘肺、物理因素职业病、职业传染病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉病、职业性肿瘤和其他疾病等9大类、共99种。

此后，虽然《劳动保险条例》的有关规定仍然是企业处理工伤问题的法律依据，但由于劳动保险基金被取消，工伤保险费用在企业之间的少量调剂也不复存在，使得我国的工伤保障险机制丧失了其应有的社会性和互济性功能，在某种意义上从社会共济制度蜕变为雇主责任制度。工伤者的医疗待遇、经济补偿待遇和工资待遇全部由企业负担。企业的工伤风险难以分散，抵御风险的能力十分脆弱。

（二）工伤保险制度的改革探索时期（20世纪90年代）

改革开放以来，尤其在经济结构向市场经济体制转型的过程中，经济体制、劳动工资、用人制度、生活费水平等发生了巨大的变化。原有的工伤补偿制度覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险功能、工伤认定标准模糊、缺乏降低工伤事故发生率的有效手段、不利于劳动力合理流动等的弊端也日益显露，难以适应社会和经济发展的要求。建立社会化的工伤保险制度已势在必行。

1.地方自主进行的工伤保险改革尝试

20世纪80年代末90年代初，劳动部在研究劳动、工资和社会保险三大制度改革总体思路的过程中，逐步明确了工伤保险制度改革应“实现工伤保险与工伤预防、职业康复的有机结合，实行工伤保险费用社会统筹，更好地保障职工权益，促进职业安全卫生和社会安定”的指导思想和主要原则，并提出了改革的目标，即扩大工伤保险覆盖面和保险范围，调整工伤保险待遇，制定评残标准和健全劳动鉴定制度，采取差别费率和浮动费率的方式建立工伤保险基金，对工伤保险事业实行社会化管理。与此同时，我国部分地区自主地开始了工伤保险改革的尝试。改革较早的地区有海南省海口市、辽宁省丹东市、深圳特区、福建省三明市和蒋乐县等。这些地区的劳动部门在当地政府领导下，积极探索、制定改革方案，并经当地政府批准后发布试行。但由于缺乏立法措施，没有统一的评残等级标准，一直处于缓慢的发展状态。直至90年代初期，劳动部开始着手制定《企业职工工伤保险条例（草案）》和工伤评残标准，才对各地的工伤保险制度改革起到了一定的推动作用。海南省人大于1993年12月审议通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》，并于1994年1月开始在全省推行工伤保险。1993年全国有500个市、县开展了工伤保险制度改革，参加工伤保险的职工有1103.5万人，1996年有1326个市、县3102.6万人参保。4年间，参保人数增加了181%。随着各地工伤保险制度改革的不断实践和发展，工伤保险制度和相关的标准也日趋成熟，伤残职工和因工死亡人员的家属的权益基本得到了保障。但是，在工伤保险制度改革中存在着三个突出问题：一是基金统筹层次偏低，工伤保险费实行市、县（区）级统筹，相互之间不能调剂，抗风险能力相对较弱；二是因工伤保险制度缺乏立法保证，不具备强制约束力，覆盖面主要集中在国有和集体企业，大部分外资企业及私营企业不愿参加；三是工伤保险促进安全生产管理的功能没有充分发挥，差别费率和浮动费率机制没有真正实现。由于上述问题的存在，严重影响和制约了工伤保险的发展。

2.《企业职工工伤保险试行办法》的实施

进入20世纪90年代，我国逐步确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经过前十年的改革，我国经济结构和社会结构已经或者正在发生重大的改变。随着经济和社会形势的发展变化，建立与完善劳动和社会保障立法的迫切任务便提上了议事日程。七届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出了“要努力改革工伤保险制度”的任务。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了社会保障制度改革的总体思路和框架，其中包括“普遍建立企业工伤保险制度”的目标。1994年颁布的《劳动法》，把工伤保险制度作为五项社会保险之一确定下来，并适用于我国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者。这些都是改革工伤保险制度的法律依据和政策依据。

1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。同年3月，国家技术监督局颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T16180～1996）。标志着对多年沿用的旧的工伤保险制度开始了一次全面的改革。

《企业职工工伤保险试行办法》在我国首次把工伤预防、工伤康复和工伤补偿三项工伤保险的任务结合起来，明确了我国工伤保险制度的主要任务：其一，实行社会统筹，变“企业保险”为社会保险，分散工伤事故风险，使企业处于平等竞争的地位。其二，扩大实施范围，突破“全民执行、集体参照”的局限，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工。其三，规范待遇项目和标准，使工伤处理有所遵循，维护有关各方当事人的权益，减少工伤争议。其四，实行工伤保险与安全生产相结合的原则，建立工伤预防机制，其中最重要的手段是实行行业差别费率和企业浮动费率。这些工伤保险改革的重要突破，为工伤保险事业的发展注入了新的活力。

20世纪90年代以来的工伤保险制度改革探索，为进一步健全和完善我国工伤保险法律制度奠定了基础。

（三）工伤保险制度的重大发展时期（进入21世纪以来）

1.我国职业安全与卫生保障法律体系初步形成

早期的工伤保险制度是针对工人赔偿而建立的。然而，事后的赔偿无法改变和消除损害的事实，无法遏制职业伤害事件的蔓延，也无力改变因失能而导致受伤害者及其家庭在社会生活中日益边缘化的结局。

现代工伤保险的功能已不仅仅限于对工伤者给予赔偿，而是把它与工伤预防和全面康复结合起来。职业卫生与安全保障的水平，已经成为一个国家社会发展与进步程度的标志。

进入21世纪以来，国家为保障劳动者的权益，加快了职业伤害保障方面的立法步伐，发布了一系列重要的法律、法规和规章。在安全生产方面，主要有《中华人民共和国安全生产法》（2002年）、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（2001年）、《危险化学品安全管理条例》（2002年）、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》（2002年）以及铁路运输、民用航空等特定领域安全生产方面的条例。在职业病防治方面，主要有《中华人民共和国职业病防治法》（2001年），以及《职业病诊断与鉴定管理办法》、《职业健康监护管理办法》、《职业病危害事故调查处理办法》、《职业病危害因素分类目录》、《第一批国家职业卫生标准》、《职业病目录》等一系列行政规章和标准（2001～2002年）。在《职业病目录》中，我国法定职业病由原来的9类99种增加到10类115种。我国职业安全与卫生保障法律框架已初步形成。

2.《工伤保险条例》的制定及其意义

2001年9月，劳动保障部根据国务院的立法计划，起草了《工伤保险条例（送审稿）》呈送国务院。在国务院法制办公室的组织下，条例送审稿先后征求了最高人民法院、中华全国总工会、国家经贸委、民政部、财政部、农业部、卫生部等30多个中央单位以及北京、上海、广东等24个省、自治区、直辖市人民政府的意见，多次听取企业、医疗机构以及专家学者的意见。经过数十次协调和讨论，形成了《工伤保险条例（草案）》。国务院领导也多次听取起草工作情况汇报。2003年4月，国务院第5次常务会议讨论通过了《工伤保险条例》，并以国务院令第375号发布，自2004年1月1日起施行。国务院各有关部门还制定发布了《工伤保险条例》的若干配套规章或政策文件，各地方结合当地的实际情况制定了相应的地方性法规。

《工伤保险条例》是在总结我国建立劳动保护法律制度几十年以来的实践经验，特别是贯彻《企业职工工伤保险试行办法》若干年来的经验的基础上，从经济结构和就业形式多样化变动的现实状况出发，参照有关国际法和国际通行准则，制定的一部规范职业伤害保险关系的行政法规。《工伤保险条例》提高了工伤保险的立法层次，增强了强制力和约束力；扩大了适用范围，将境内各类企业和有雇工的个体工商户纳入其中；把以往一些行之有效的政策措施以法规的形式固定下来；明确了用人单位和职工的责任，科学地规范了相关的标准和工作程序。《工伤保险条例》的颁布，是我国社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，标志着工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段，对于保障职工权益、促进安全生产、维护社会稳定具有重要作用。

此外，《安全生产法》和《职业病防治法》规定，雇主须对职业伤害事件承担保险责任以外的责任：因生产安全事故受到损害的从业人员、职业病病人“除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿权利的，有权向本单位提出赔偿要求”，并有多项条款规定了雇主对于生产安全事故和职业病危害的预防所应承担的义务，以及违反法律所应承担的行政、经济、刑事责任。《工伤保险条例》与近年来相继颁布施行的《安全生产法》、《职业病防治法》构成了相互关联的职业安全保护和救济法律体系，它们规范了我国在职业安全方面的劳工标准，是我国境内所有用人单位必须遵循的法定义务。

在我国，一个以《职业病防治法》、《安全生产法》和《工伤保险条例》为主体，以国家法律制裁的强制力为后盾，包括相关法律、法规、规章在内的，事前预防、事中保护、事后补偿相辅相成的职业安全与卫生保障法律体系已初步形成。其中，安全生产法律规范侧重于生产活动中事故伤害的事前预防和劳动保护，职业病防治法律规范侧重于生产过程中职业病特殊危害的预防和劳动保护，工伤保险法律规范针对劳动者在职业活动中遭受事故和职业病伤害的事实为劳动者提供事后的补偿。三个方面互为补充、互相衔接、相辅相成，是我国劳动法律体系中十分重要的组成部分。

二、我国工伤保险制度的问题和对策

（一）我国工伤保险制度存在的问题

在工伤保险改革和发展取得重大成就的同时，我们还应看到工伤保险制度存在诸多的问题和弊病，工伤事故和职业病发生率一直居高不下，制度的实施和条例法规的规定还有很大的差距。概括来说，工伤保险主要存在以下几个问题：

（1）工伤保险的覆盖面窄，而且覆盖面不均衡。根据劳动保障部的统计，截至1999年我国参加工伤保险的人数是1960.3万人，享受工伤保险待遇的是17.1万人，其中国有企业的工伤保险覆盖率为37.8%，城镇集体职工的工伤保险覆盖率为61.2%。但是到2001年，全国参加工伤保险的人数不到参加养老保险人数的47%，其中还不包括广大的农民。2004年颁布的《工伤保险条例》将范围扩大为“各类企业的职工和个体工商户的雇工”，实现这一目标还很艰巨。

工伤保险同时还存在覆盖不均衡的现象，主要表现为地区的不均衡和所有制企业的不均衡。前者具体表现为东部沿海地区比西部地区覆盖面广，后者具体表现为工伤保险主要集中在国有企业和集体企业，很多的三资企业、私营企业和乡镇企业不参加工伤保险。

（2）工伤预防、工伤补偿和职业康复三位一体的工伤保险体系尚未健全。《工伤保险条例》指出，工伤保险要以“促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险”为主要目的，但在实践的操作过程中，不仅工伤预防机制没有健全，而且职业康复的政策措施也没有真正落实到位。

（3）工伤保险法制建设和制度建设滞后。我国专门针对工伤保险的法规只有1996年的《企业职工工伤保险试行办法》和2004年的《工伤保险条例》，而且都是以试点和条例或者行政法规的形式出现的，权威性不高。强制性的工伤保险缺乏具有高度权威的法律性文件保驾护航，其执行、落实必然存在问题。

（二）我国工伤保险制度改革的对策

鉴于我国工伤保险存在的以上问题，加之我国市场化和工业化的不断加深，为完善和发展工伤保险制度，应该从以下几个方面着手：

（1）政府要转变职能，从片面注重经济增长转变为注重经济发展，从偏重经济管理转变为侧重社会公共管理；纠正政府行为“错位”和“缺位”的偏差，切实退出私人领域（竞争领域），把公共领域的事情办好，把保护社会安全、弥补市场缺陷、促进社会进步作为政府的主要职能和责任。以上是为劳动者提供职业安全与卫生保障、维护劳动者在职业活动中的生命权利和健康权利的政治前提。

（2）政府在制定经济政策和社会政策时，应当改变实际存在的“重资本而轻劳工”、“重增长而轻发展”、“重经济效率而轻社会效率”的倾向，遵循保护劳动者利益、为最广大的劳动大众谋福利的社会主义原则，纠正忽视甚至漠视劳工权利的观念和行为。在推进改革和发展社会生产的过程中，首先要考虑如何使劳动者从中受益，如何将社会成本降至最低，如何使社会福利增长与国民经济增长相协调，而不是相反。

（3）政府和社会应大力增加对职业伤害的预防性投入。在当代，几乎没有哪一种职业活动可以免受职业危害因素的威胁，职业伤害预防已经成为国际社会在职业安全与卫生保障方面立法与管理的重要趋势和主要目标。我们讲维护劳动者在职业活动中的生命权和健康权，首要的目标和任务是预防伤害的发生，其次才是伤害发生后的康复和赔偿。在职业伤害保障体系中，第一位的保障在于预防，事后的救济措施则是第二位的。

（4）加速工伤保险的法律建设和制度建设。建立科学、有效、透明的工伤保险法律制度和执行程序是完善我国工伤保险制度的关键。各地区应该根据条例的精神，结合各自的特点，因地制宜地制定本地区《工伤保险条例》实施的具体细节，使工伤保险真正落到实处。

（5）加强执法监督和处罚的力度，切实做到“有法必依、执法必严、违法必究”，使劳动者依法享有的职业伤害保障权利切实得到有效的维护。