我国社会保障法制建设改革与完善

第二节　我国社会保障法制建设改革与完善

中国的社会保障法制的建设始于新中国成立初期，到1957年是它的创立时期，这期间一系列规范性文件的出台，共同构成了新中国社会保障的基本制度。从1958～1966年，为了适应形势的发展，我国对一些社会保障制度进行了必要的改革，使我国社会保障制度在实施范围、保障水平和享受资格等方面得到了切实的发展。但在1966～1978年期间由于文化大革命的破坏，我国社会保障事业出现了停滞和倒退。而我国真正意义上的社会保障制度改革是发生在十一届三中全会以后，大致经历了两个阶段：第一阶段是从1978～1992年的十四大，这是社会保障制度的改革探索时期，这个阶段的特点是社会保障制度改革作为国企改革的配套措施，在有关的社会保障单项改革上分别进行了探索。第二阶段是中共十四大至今，这是社会保障制度改革取得突破性进展的时期。

但中国至今尚无一部独立的社会保障立法，目前我国开展社会保障工作的理论依据还仅停留在暂行条例、办法、指示等文件的水平上，只有少数立法分散在劳动法中。中国是发展中国家，我国的社会保障立法工作已经比欧美国家晚了100多年，但我国政府与相关部门已经将社会保障立法提入议事日程中来，也取得了一些成就，为将来的全面立法打下了坚实的基础。

作为社会保障法制建设的核心，社会保险法律体制的建设就成了重中之重，下面就介绍一下社会保险法制建设的现状与完善，从而以点带面直观我国社会保障法制建设。

一、养老保险的法制建设现状与完善

中国至今尚无一部独立的养老保险立法，但《养老保险条例》已在起草中。1993年，党的十三届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对建立中国养老保险制度的目标和原则做出了明确的规定，经过实践，成为养老保险立法的原则。国务院20世纪90年代发布的一系列文件指导着中国养老保险改革的实践；劳动保障部和其他部委的规章，指导着新的养老保险制度的具体操作，这些内容成为养老保险立法的重要基础。

根据有关法规和政策及有关部门的立法计划，中国养老保险立法近期的发展趋势是：①养老保险立法的理论研究在中国是薄弱环节，是阻碍中国养老保险改革和立法的原因之一，所以，需要进行国际养老保险立法的研究和比较，加强养老保险立法的理论研究和关键问题的突破，建立中国养老保险立法理论体系。②起草和颁布中国养老保险条例。③着手中国社会保障综合立法的准备工作。④探讨适合中国国情的农村养老保险法律制度。

中国应当比较和借鉴世界各国养老保险立法的经验和教训，实事求是地研究中国国情，建立养老保险立法的理论基石；发展独立、配套的养老保险立法体系；依法明确保险人、投保人、被保险人和受益人的权利、义务和法律责任；建立缴费人的监督机制和国家对养老保险基金管理和投资的监督机制；在养老保险领域以“依法办事”代替“依政策办事”，使中国的养老保险制度建立在法制基础上。

（一）坚持“公平与效率相结合”的原则

欧盟国家的经验教训已经告诉我们，单纯强调公平的养老保险制度会脱离经济发展的规律而步入歧途。在养老保险领域，必须坚持“公平＋效率”的原则。借鉴欧盟国家的经验和教训，总结我国的实际情况，我国应选择“效率优先、兼顾公平”的原则，即首先发展和巩固基本养老保险制度；建立和完善由国家、雇主和雇员三方出资的养老保险基金；保持较低的给付水平，养老保险缴费率和替代率保持适度水平；建立个人积累账户，将激励原则引入养老保险支出领域。但是，坚持效率原则要避免过分强调效率而忽略养老保险制度的设计宗旨。

（二）区分再分配、储蓄和商业保险的经济功能

中国的养老保险法律制度的结构应该是：①《基本养老保险法》。根据这个法律，政府征收社会保险税收，将社会保险基金纳入政府的社会保险预算，企业的养老保险缴税坚持低税率，由公共机构经办，逐步扩大其对全社会的覆盖面，养老金保持较低的替代率。②《企业补充养老保险法》。根据这个法律，企业和职工按照一定费率建立养老保险共同账户，个人账户养老基金可以进入资本市场，行业可以建立双方或三方监督的独立基金会；也可以通过合同选择保险公司，谁选择谁担风险；还可以启动托管法建立专业的竞争型养老基金托管人市场。③与《保险法》衔接，鼓励个人购买商业人寿或者健康保险，对返利收入政府可给予个人所得税的优惠政策。

（三）加快企业补充养老保险立法步伐

根据发达国家的经验，应当实施强制、半强制的补充养老保险制度，避免多数雇主不情愿投保的结果，补充养老保险立法必须面对下列问题：①探讨建立社会公共管理组织和私营管理组织两种模式的可能性，由养老基金所有人自己选择投资基金的管理者。②培育养老保险基金的投资管理者、投资规则，使企业养老保险法律制度与中国资本市场法律制度同步发展，为补充养老保险基金获得预期回报率创造机会。

（四）探讨中国农村养老保险法律制度的模式

建立独具特色的中国农村养老保险法律制度应当分步进行：①首先保障最贫困群体，建立独生子女家庭养老保险制，因地制宜地发展强制的、个人储蓄账户的、独立非营利性基金组织的、政府最低担保的制度。②探讨中国农村养老保险法律制度的模式，在社会救济、社会保险与商业保险之间寻求第四条道路，即家庭保障与社会保险相结合，土地保障与现金保障相结合，自发互助保障与政府扶持和法律强制相结合的道路。③分步进行。中国农村可划分为发达、中间和贫困三类，应据此制定不同的养老保险发展规划和法律制度。

（五）建立缴费人监督机制

中国养老保险组织属于官方模式，主要问题在于管理与监督均系政府行为。企业和职工作为缴费人，应当对社会保险基金的管理拥有实质性的监督权。

（六）完善中国养老保险司法复审制度

来自欧盟国家的司法实践对于建立中国养老保险司法复审制度具有一定参考意义：①进一步完善中国行政复议和行政法庭制度，使之更加专业化、简便易行、方便群众。②完善劳动争议仲裁制度，培训专职和兼职养老保险争议仲裁员，在人民法院的体系内建立劳动法庭，改变由民事法庭处理劳动和养老保险争议的状况。③建立简便易行的社会诉讼程序，是有效地处理养老保险争议，保障当事人合法权益的必要条件。

二、医疗保险的法制建设现状与完善

1951年我国颁布的《劳动保险条例》至今未宣布失效，依该条例建立的医疗保险制度有些仍然在实施，但除了《劳动保险条例》，任何意义的医疗保险立法在中国都尚未发生。《医疗保险条例》将基于国务院44号条例起草。中国的医疗保险改革有待于深入解决下述问题：

（1）实施属地管理原则，需要跨阶层分担风险，协调不同行业、企业以及企业与地方政府的关系，尤其是那些经济效益好、年轻化、自己有初级保健机构的企业，对社会医疗保险制度可能持消极态度。

（2）医疗服务管理要求供方和支付方密切结合，相互制约，以达到控制医疗费用的目的。劳动与社会保障部门是医疗保险的监督者，同时又是医疗保险基金经办人，与医疗服务供方协调需要好的机制。因此，建立和完善中国的医保合同制是医疗保险制度改革的重要环节。

（3）正确对待个人账户的利弊。建立个人账户可以鼓励储蓄和实施激励原则，实现跨时间风险分担原则。目前世界上只有少数的国家实施个人储蓄账户制度，与智利和新加坡的不同的是，中国个人账户的资金主要由企业支付，因此，降低企业负担、增加个人缴费能力是非常必要的。另外，对于健康状况好的年轻职工，个人账户的积累是长期储蓄，其个人积累资金的保值增值及财产权利的法律保护是必须解决的问题。

（4）选择适当的医疗保险待遇支付方式，即妥善处理保险公司的支付原则、比例和方式，将成本效益和风险分散结合起来。

（5）中国医疗保险法律制度的目的是：为城镇劳动者建立统一的医疗保险制度；医疗保障水平与我国生产力水平相适应，国家、企业和职工三方负担；公平与效率相结合，医疗保险待遇与就业记录关联；实行医保合同制，建立医、保、患三方相互制约的机制；医疗服务和药品销售收入分别管理、分开核算；实行基本医疗服务项目和药品目录准入制；实行基本医疗服务项目和药品目录统一定价；实行患者选择医疗服务制；实行患者和养老保险机构评价医疗服务和参与监督制；促进区域卫生建设，医疗机构社会化；统一公费医疗和劳保医疗制度；行政与医疗服务分开管理，医疗服务实行属地管理；医、药分开管理；解决企业医疗机构社会化问题。

三、失业保险的法制建设现状与完善

1950年，政务院颁布了《救济失业工人办法》，在当时实行中央高度集中的经济体制下，实行“统包统配”的政策，暂时消除了失业，致使建立失业保险制度的重要性长期被忽略。1986年7月，国务院制定并发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这是中国失业保险法律制度的开端。1993年国务院又颁布了《国营企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险法的适用范围，改变了失业保险金的计算方法，增加了救济内容，突出了失业保险与再就业服务的结合。1999年1月20日，国务院颁布了《失业保险条例》，对失业保险的适用范围、基金筹集、缴费比例、享受条件、失业保险金给付、管理监督等方面进行了重大改革。它的意义在于，为保护失业人员的合法权益提供了法律基础；为完善中国失业保险制度奠定了法律基础；为建立中国保险立法实现了一次突破；为推动国有企业的深化改革奠定了基础。

我国失业保险法律制度面临的挑战：

1.向规范的经济裁员和失业保险法律制度的过渡

中国国有企业改革中实行的“减员增效、下岗分流”，是国企改革的一项重要措施。因此，下岗与再就业服务中心，一个是特殊经济调整时期的现象，一个是此时期的政策产物。随着经济体制改革的深化和社会保险法律制度的不断健全，中国需要将下岗进一步规范为经济裁员，使再就业服务中心的政策向失业保险法律制度过渡。

（1）下岗需要法律依据。市场经济国家的经济裁员立法，使大批辞退工人的企业行为在实体和程序两个方面有了法律约束。下岗同样需要这样的法律保障。缺乏法律保障的下岗可能掺杂很多企业领导人的主观因素，他们的经济补偿和再就业培训与服务缺乏法律保障。

（2）再就业服务中心需要经济功能分析。再就业服务中心作为一个权宜之计，在当前“减员增效、下岗分流”的国企改革中发挥了重要作用。但是，它毕竟是一个临时的“桥”。建立时，国家、社会和企业为其投入的财力、人力和物力也是昂贵的，然而这些投入只能在很短的时期内发挥临时的作用，总有一天要“拆”掉“这座桥”，而且“拆桥”也需要成本，所以从一定时期来看，尽快健全失业保险制度是更讲究经济实效的。中国应当借《失业保险法》和《劳动合同法》出台后的宣传和教育时期，尽快结束这一过渡。

2.失业保险基金管理

解决失业保险基金承受力问题的出路在于失业保险基金的保值与增值和强化对失业保险基金合理使用的监督。

（1）失业保险基金的保值与增值。失业保险基金具有资金的一般性和特殊性，作为资金的一般属性，失业保险基金可以在运行中保值和增值，如同养老保险基金一样，失业保险基金也应大胆探索投资领域，以发现更多可行的投资方法。但是，失业保险基金要保障失业者的基本生活需要，在资本市场尚不健全的中国，不能用失业保险基金做实验，去承受很大的投资风险，应从安全性较强的投资项目做起，购买利率较高的国债和企业债券。

（2）强化失业保险基金管理和监督：①强化失业保险费的征缴工作，对拖缴、欠缴行为给予有力的制裁。②建立基金监管制度，使失业保险基金专款专用，杜绝挪用和贪污失业保险基金的事件发生。③严格支付条件，保障失业保险基金的合理发放。

四、工伤保险的法制建设现状与完善

1996年8月，原劳动部颁布《企业职工工伤保险试行办法》，是规范性文件，由十一章、六十三条款组成，从当年10月开始实施。为了更加准确地对被保险人在工伤医疗期间或医疗期满仍不能从事工作进行劳动能力的再鉴定，评定伤残等级并定期复查伤残状况，我国政府于1996年颁发了《工伤与职业病致残程度鉴定标准》，并责令各地成立劳动鉴定委员会负责按照《鉴定标准》对因公负伤或患职业病的被保险人丧失劳动能力的程度进行等级鉴定，作为给付工伤津贴的依据。这两个文件的颁布，使中国工伤保险立法工作进入了一个新的阶段。2003年4月16日，国务院第5次常务会议又通过《工伤保险条例》，自2004年1月1日起施行。

《工伤保险条例》对完善工伤保险立法工作提出了新的要求：

（1）继续扩大工伤保险实施的覆盖面。新条例将工伤保险社会统筹的覆盖范围涵盖了所有企业，特别是将乡镇企业纳入了统筹范围。同时，第一次将有雇工的个体工商户纳入了工伤保险的范围，最大限度地保护了劳动者的合法权益。但是乡村经济的覆盖还不够充分。

（2）工伤保险基金只能在企业工资总额以内筹集，我国企业社会保险缴费已经很高，任何一项社会保险制度都不可能靠提高缴费率来增强基金的承受能力。因此，工伤保险基金的承受能力只能从减少事故发生率、加强收缴和基金安全管理两方面入手。如果可能，基金投资渠道应当适当放宽，争取安全性强、有较高回报的投资项目，是增强基金承受能力的积极措施。

（3）工伤保险缴费、支付和基金管理，应当抓紧时机，与其他社会保险制度做好衔接和统一工作。这样可以减少管理成本，加强执行力度。

（4）随《工伤保险条例》的制定使中国工伤保险立法进入正规的行政立法阶段，可以提高中国工伤保险实施与执行的力度，从根本上加强工伤保险的法制建设。

五、生育保险的法制建设现状与完善

中国进行经济体制改革以来，生育保险工作也进入了一个新的发展时期。1982年，为配合落实计划生育政策，规定领取疾病救济费的女职工，只要符合计划生育政策，都可以在产假期内领取产假工资；不符合计划生育政策的，产假期间只能领取疾病救济费，不能享受产假工资。1988年，在总结三十多年经验的基础上，国家颁发了《女职工劳动保护规定》，扩大了生育保险的实施范围，并再次提高了保险待遇。劳动部为贯彻这一规定，下发了《关于女职工生育待遇若干问题的通知》，进一步对流产产假工资等问题做出了明确规定。《中华人民共和国劳动法》于1994年颁布实施，使生育保险法制建设上了一个新的台阶。同年，劳动部颁布了《企业女职工生育保险暂行办法》，它共包括十六个条款，适用于城镇各类企业和职工，中国生育保险根据以收定支、收支平衡的原则，由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立社会统筹生育保险基金。职工个人不缴纳生育保险费。生育保险基金由劳动部门所属社会保险机构负责收缴、支付和管理。

在改革实践中，人们越来越清楚地认识到，一方面，中国需要一部统一的《生育保险条例》，同时，国有企业的改革需要规范的生育法律制度，在保护女工利益的同时，减轻女工密集企业的劳动力成本负担。另一方面，国家制定一部统一的《生育保险条例》的条件已经成熟。国际生育保险立法和国内劳动立法，以及我国多年在生育保险领域的实践，已经为生育保险立法奠定了基础。制定《中国生育保险条例》需要解决下列问题：①建立社会统筹的生育保险模式。②按属地原则进行管理，逐步扩大生育保险的覆盖面。③逐步提高孕育假期和生育医疗待遇水平，中国孕育假期是90天，仅仅达到国际劳工组织公约的最低水平，生育医疗待遇应与医疗保险和计划生育补偿立法衔接，使之得以改善。④生育保险缴费比例不得超过企业工资总额的1%，世界上多数国家的经验是不建立独立的生育保险缴费，而是从医疗保险基金或综合社会保险基金中提取，中国的社会保险缴费已达到很高的比例，再提高缴费率必将造成劳动力成本增长快于劳动生产率增长的被动局面，使中国在国际市场的竞争中无立足之地。⑤生育津贴的计发方式应当随工资结构和指数调整制度的不断健全而改善，目前按基本工资一定比例计发生育津贴的办法，已经使实际待遇水平降低，不再适用了。

对于出台《社会保险法》，社会各界盼望已久，我国处于经济体制转轨的特殊时期，社会经济环境各方面的变化非常快，社会保险领域的各项规定也随之处在不断调整的过程中。经过多年的改革实践，各项社会保障制度的模式已基本确立，为《社会保险法》的出台奠定了坚实的基础。

有关我国社会保险法律体系的大框架可以设计如下：在综合的社会保险大法之下，建立与之配套的具体实施操作的单项条例，这些条例包括基本养老保险条例、基本医疗保险条例、失业保险条例、工伤保险条例、生育保险条例、社会保险费的征缴条例、社会保险争议处理条例、补充保险条例、社会保险基金管理条例。其中失业保险条例和社会保险费征缴条例已经颁布，基本养老保险条例也将在近期出台。围绕这些法我们将建立和完善社会保险制度的实施机制，包括：社会保险的登记制度、社会保险费的申报缴费制度、社会保险的社会化管理制度、社会保险争议处理制度和社会保险基金的收支运营监管制度。另外，在立法权限上，实行集中和分散相结合的原则，例如，养老保险需要国家统一立法，失业保险、生育保险、医疗保险和工伤保险在国家基本立法的基础上可以给地方留更多的余地，比如，费率、待遇水平的调整方面等。但是地方立法不得与国家立法相冲突。社会保险是社会保障的核心内容，在完成社会保险法制建设以后，下一步任务就是制定社会保障法。