改革完善减刑

三、改革完善减刑、假释制度的建议

针对减刑、假释实践运行及制度设计中存在的问题和不足，课题组认为，应当从以下几个方面对我国减刑、假释制度进行改革完善。

（一）转变观念以适应减刑、假释工作需要

1.减刑、假释工作应充分体现宽严相济的刑事政策

宽严相济是我国一项重大的刑事司法政策。针对构建和谐社会，顺应世界刑事审判发展潮流，体现刑罚理性主义观念的要求，以及解决当前监狱爆满的问题，司法机关应更加注重对宽严相济刑事司法政策的正确理解和运用，在起诉和审判阶段重视扩大不起诉、免予刑事处罚和非监禁刑的适用，从源头上减轻监狱机关的关押和改造压力。减刑、假释制度本身就是宽严相济政策在立法上的体现，在行刑阶段要更加注重通过加大减刑、假释力度，特别是假释的适用，使那些执行了一定刑罚，犯罪思想得到改造，行为恶习得到矫正的罪犯能够早日回归社会。

2.借鉴国外理念，减少减刑适用，扩大假释适用范围

从前述国外减刑、假释制度的历史沿革及发展趋势可以看出，世界上一些主要的发达国家普遍实行的是以假释为主、减刑为辅或者单一假释的行刑制度，而我国则是实行以减刑为主、假释为辅的行刑制度的少数国家之一，减刑率普遍占到在押人犯的30%以上，而假释率则仅在1%～2%之间，远远低于各国水平。而据有关资料显示，我国的减刑刑满释放人员比假释人员的重新违法、犯罪率要高，累犯、再犯的绝大多数均曾经减过刑。这一方面说明我国假释人员比减刑刑满释放人员的整体矫正质量高，假释制度比减刑制度犯罪的特殊预防作用更强，同时也说明我国对减刑、假释行刑制度的功能和客观规律的认识及其运用还有待于进一步提高和扩展，对这两个制度的矫治效果和功能需要进行反思和重构。因此，要转变固有的报应主义刑罚观念，纠正对假释制度的不当认识，通过加大对犯罪人附条件地提前释放的假释制度的运用，使罪犯在正式回归社会之前有一个缓冲和过渡，为将来刑满释放后适应较为复杂的社会生活做好准备，减少再犯罪的概率，从而实现刑罚矫正的最终目的。尤其是对于昆明市和云南省减刑适用率处于全国较高水平，而假释适用率却相对较低，转变思想观念更具有现实意义。

（二）完善相关法律关于减刑制度的规定

我国减刑制度最大的问题是现行法律对减刑制度的规定过于原则、笼统，可操作性不强。综观我国1996年新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》，对于立案、侦查、提起公诉以及审判程序方面规定得比较完备，共有124条，占整个刑诉法225条的55%。但涉及执行程序的却只有17条，仅占总条文数的7.6%，其中涉及监狱中服刑的已决犯的只有8条，占总条文数的3.35%。这8条规定远远不能涵盖监狱刑罚执行中的诸多问题，包括减刑、假释在内。制度层面的法律规定缺失，带来司法实践中的无章可循，因此，必须对我国《刑法》、《刑诉法》关于减刑的规定进行修改完善，使之更加明确、具体，具有可操作性。具体包括以下方面：

1.统一完善减刑适用标准及幅度

一是对现行《刑法》规定的“确有悔改表现”、“悔改表现突出”、“认罪服法”进一步细化为多个指标，量化考核标准，确立全国统一的减刑标准，改变目前司法实践中减刑标准不统一的状况，尽量避免减刑适用上的主观随意性。二是对现行《刑法》中的减刑幅度予以适当调整，减少每次减刑的量，缩短减刑的间隔期，实行“少量多次”的减刑模式。

2.设立减刑撤销制度对已减刑罪犯进行规制

针对实践中存在的对减刑后的罪犯缺乏制约机制的问题，课题组认为可以借鉴美国、法国、意大利等国家的做法，设立减刑撤销制度。根据罪犯表现，对于实施了严重违纪行为或犯罪行为的罪犯，可以依法全部或部分撤销其先前获得的减刑。这不仅有利于确保减刑的严肃性、准确性和权威性，而且有利于罪犯在争取减刑和被减刑后能够真诚地、积极地接受教育和改造，使减刑制度的功能得以最大限度发挥，体现刑罚的目的。具体操作中可分两种情况：①对于犯新罪和发现漏罪的，由审判新罪或者漏罪的法院作出撤销减刑的裁定；②对于故意违反监规或抗拒改造，经教育仍不悔改的，由执行机关提出撤销减刑建议报作出减刑裁定的法院审查后，作出撤销减刑裁定。

3.适当延长可以减刑的最低服刑期

对于最高法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》关于“被判处五年以上有期徒刑的罪犯，一般在执行一年半以上方可减刑”，“无期徒刑罪犯在执行期间，如果确有悔改表现的，或者有立功表现的，服刑二年以后，可以减刑”的规定，监狱部门普遍反映执行时间短，不足以反映罪犯服刑改造的真实情况，且记分考核的项目与法定悔改表现和立功表现不能完全等同。为此，建议适当延长罪犯可以减刑的最低服刑期限。课题组认为，对于被判5年以上有期徒刑的罪犯，应执行3年后，并且在这期间只有每年考核都符合条件才能给予减刑，不符合条件则要往后顺延1年；对于被判处无期徒刑的，应执行5年后才能减刑；对于被判处死刑缓期执行减为无期徒刑或有期徒刑的罪犯，须在服满5年刑后才能再次减刑。

4.积极履行财产刑和民事赔偿作为可以减刑、假释或适当提高减刑幅度的条件之一

现行司法实践中普遍形成了对于罪犯在诉讼中积极履行民事赔偿责任的，作为具有悔罪表现的酌定从轻情节来考虑的做法。从鼓励罪犯积极履行财产刑和民事赔偿责任，以及实行区别化处理的角度考虑，应将这一做法延伸到刑罚的执行阶段，对于罪犯在服刑期间积极履行财产刑和民事赔偿的，应当作为可以减刑或适当提高减刑幅度的一个情节；而对于确有证据证明具有履行能力而拒不履行的，则应作为没有悔罪表现，不予减刑。这从另一方面也可以缓解财产刑和附带民事赔偿的执行难问题，使刑事和民事判决的执行相衔接。据统计，昆明辖区14家监狱的在押人犯中，被判处罚金和没收财产的占72.25%，被判处附带民事赔偿的占10.33%，两项合计占在押人犯的82.58%，但几乎没有罪犯主动履行这些义务。2009年3月，昆明中院经深入调研并征求相关部门意见，制定了《关于将财产刑的执行情况作为罪犯减刑条件之一的实施意见（试行）》，明确将罪犯财产刑的履行情况纳入减刑条件中予以考虑。

（三）修改完善相关法律关于假释的规定

1.借鉴国外法定假释制度的理念，修改《刑法》第八十一条关于“可以假释”的规定

目前，世界各国对假释制度普遍达成了共识：假释是罪犯通过自身改造而获得的一种权利，并非执法部门作为奖励动用的权力。这种“假释权利”是指：在监服刑人员只要符合假释的法律条件，他就有权利请求假释，假释决定机关就有义务对其请求进行审理并决定是否可以假释。服刑人员对于不当的决定还可以提起上诉。从“假释权利说”的角度出发，犯罪人只要符合法律的相关规定就有权利要求获得假释。在一些设有法定假释制度的国家，如加拿大就规定：“监狱服刑人员在服完刑期2/3后，如果没有明显的社会危险性问题，一律假释”。而按照我国传统的假释理论，假释是一种特殊的“恩赦”，既可以赋予服刑人员，也可以不赋予服刑人员；即使已经赋予服刑人员，也可以任意收回或因服刑人员违反条件而经一定的程序收回，但排除服刑人员的主动参与，即在收回时与被假释者的权利无关。这种“假释奖励说”的思想实质是基于国家刑罚权力绝对至上的观念，其在我国的统治地位直接影响了假释适用率和假释工作的开展。课题组认为，在当前推行社区矫正制度已成为罪犯改造的一个重要组成部分的背景下，从教育、改造罪犯的角度出发，必须有一定的措施刺激犯罪人积极改造，而假释制度则赋予了罪犯通过积极改造缩短自己刑期的权利。因此，建议将《刑法》第八十一条第一款规定的“可以假释”改为“应当假释”，从而限制和减少对符合假释条件的服刑人员在假释决定上的任意性。与扩大假释适用相配套，必须建立一套严格规范的“社区监管流程体系”，以保证假释罪犯出狱后能置于社区矫正体系的监管之中。

2.完善有关未成年犯假释的法律规定

当今世界很多国家都有专门适用于未成年犯罪人的法规和专门审理未成年人案件的法庭，我国只是近几年才在一些地区开始试行少年法庭的审判模式，但并没有专门适用于未成年人犯罪的法律。《刑法》关于假释的规定也没有体现出未成年人与成年人的区别，不利于未成年罪犯的改造和自身发展。课题组认为，由于未成年人与成年人有很大的不同，他们本身并未脱离家庭，其社会危害性和人身危险性相对较小，对未成年犯罪人适用假释时应该将其监禁刑期相应缩短。比如，对判处有期徒刑的未成年罪犯可要求其服满原判刑期的1/3，判处无期徒刑的可规定不少于7年的监禁期。

3.对老、残（因自伤致残的除外）犯的假释作出特别规定

虽然最高法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》中对老、残犯有“应当注重悔罪的实际表现，除《刑法》第八十一条第二款规定之情形^[16]外，有悔罪表现、丧失作案能力或者生活不能自理且假释后确有生活着落的老残犯，可以依法予以假释”的规定，但仍要求符合第八十一条第一款的规定^[17]才能获得假释。课题组认为，老年犯和残疾犯的犯罪能力几乎已经降到最低限度，关押执行对老、残犯的改造也不完全有利，还可能造成国家刑罚资源的巨大浪费。因此，对这类服刑人员应该在第八十一条规定的基础上适当放宽标准，不应强求执行原判期“二分之一”或“10年”以上的规定。对此，可借鉴上海市高级人民法院、人民检察院、司法局2003年制定的《关于办理减刑、假释案件实施细则（试行）》第十八条第二款第一项的规定：“被判处5年以下（不包括5年）有期徒刑，男满60周岁，女满55周岁或身体有残疾，生活不能自理，获得表扬一次以上的；或者虽被判处5年以上有期徒刑、无期徒刑的上列服刑人员，但丧失作案能力的，可以获得假释。”

（四）改进完善假释的制度设计

现代刑罚理论认为，刑罚除了体现对犯罪人的惩罚，实现司法威慑，满足民众的报应心理之外，更重要的功能是实现特殊预防的目的，对犯罪人“紊乱”的社会关系进行治理、修复，建立犯罪人再社会化的桥梁。假释是附条件地提前释放，犯罪人在假释考验期内要接受考察监督，并非一经假释即可无拘无束，仍然保留收监执行的可能，其在本质上仍具有惩罚性质。假释制度要运用得好，除了建立一种科学、高效的审理运作机制，还有赖于事先精密的审查和事后适当的管束。^[18]事先精密的审查是为了确定罪犯有无人身危险性和再犯可能性，对社会是否具有危害性，这是适用假释的关键因素。事后适当的管束，是为了确保罪犯回归社会后能够遵纪守法，自食其力重过正常的社会生活，这是适用假释的社会保障。这两方面的结合对于假释制度重构及功能发挥具有重要的指导意义。

1.建立科学的释前再犯预测机制

目前世界发达国家和地区在监狱中都建立了比较健全的对服刑人员假释前进行评估的方法和措施，通过一些量化的项目对罪犯进行打分，然后根据总分将服刑人员的社会危险性划分为不同的档次，从而来决定是否予以假释。这种标准虽然不可能百分之百的准确，但量化的过程比较注重事实，注重客观的评价而尽可能减少主观评价和感情色彩。在对服刑人员能否假释标准的把握上，不仅要看服刑人员在监狱中的表现，还要考虑服刑人员个人及家庭的背景情况，以及社区对该人的接纳程度。对此，可以进行适当借鉴，建立假释前的调查制度和假释人员风险评估制度，重视对犯人的人格调查，建立科学的指标体系对再犯进行预测，为假释的适用提供客观、科学的依据，从而减少执法机关的顾虑，提高假释的适用率，并尽量减少或避免假释适用上的随意性。

2.建立完备的监督保护制度或释后保护管束机制

假释后的监督保护是假释制度的重要组成部分，假释的效果很大程度上取决于释后监督保护的执行上。因此，一方面要加强对假释犯在考验期内的监督管束。针对实践中存在的对假释人员监管不力，交付执行脱节的问题，建议在司法部门内设立专门的监外行刑机关，负责假释、缓刑、监外执行等非监禁刑的执行。监外行刑机关隶属于司法部，分为中央、省（自治区、直辖市）两级，规格与监狱管理局平级。监外行刑机关下设假释观护局，负责假释犯考验期间的监督与撤销假释的提请。对现有交付执行的规定作进一步细化，提高实践中的操作性，保证假释罪犯从监狱或看守所到执行地派出所（监外行刑机关）之间的交接到位，避免交接过程中的脱管、虚管、漏管等失控现象的发生。同时，进一步完善监管责任，检察机关应加强对执行程序的监督，确保有关部门严格按每一个法定程序执行，加强对假释执行中违法行为的处罚，尤其是涉及的职务犯罪，确保严格执行相关刑罚执行程序；执行地派出所要统筹安排，把监管任务分解到片区民警，专人负责；完善奖惩制度，把这项工作列入考评内容，对于成绩突出的，予以表彰奖励，对于不能履行职责，造成假释罪犯漏管、脱管、失控或重新犯罪的，应追究相关法律责任。此外，要依靠基层组织、单位保卫部门、治保会，动员假释罪犯家属进行帮教。另一方面，还要注意对假释出狱人的“保护”。据研究统计，假释出狱人的生活问题主要是“心理适应”、“就业适应”和“人际适应”，假释监督机构在对假释者进行监督考察的同时，应当重视为其提供心理咨询、就业及人际关系方面的辅导和帮助。

（五）改革完善减刑、假释案件审理的运作机制

近年来，有观点建议把减刑、假释的决定权交给刑罚执行机关，但争议较大。在向昆明地区3所监狱的61名干警发出的61份问卷中，有33人认为减刑、假释的决定权应由法院行使，有21人认为应当成立减刑、假释委员会，仅有8人认为应当由监狱机关行使。基于目前减刑、假释制度运行中存在的问题，课题组认为，可以采取两种模式：

1.模式一

在法院设立专门审判机构，改进审判程序，提高专业化程度。即在法院成立专门的减刑、假释案件审判庭负责审理减刑、假释案件。目前，全国各地法院的减刑、假释审判工作大多划归负责审理再审案件的审判监督庭或刑事审判庭，且人员配备基本就是一个合议庭，处于比较边缘的地位。因而，不论是从提高重视程度还是专业化程度的角度考虑，都应当设立专门的审判庭，这对于提高减刑、假释案件的审判质量、效率以及专业化程度都是有利的。同时，改进和完善审理程序，将类似于诉讼的形式引入减刑、假释案件的审理程序中，即执行机关在向人民法院呈报减刑、假释建议的同时应同时将建议书副本送达检察机关；检察机关应通过讯问罪犯和调查罪犯周围环境等形式对罪犯的改造情况进行实质考察；人民法院在审理时要依法组成合议庭开庭审理，检察机关要到场就执行机关提出的减刑、假释建议提出自己的意见，由人民法院作出裁定。具体审理的程序可按照普通程序简易审的方式进行。

2.模式二

在司法行政部门建立减刑、假释委员会，具体负责减刑、假释的审查批准和假释后的监督考察工作。实行这一模式可先行试点，待时机成熟后再推广，同时必须配套实施听证会制度。目前，我国法院的减刑、假释案件主要通过书面方式进行审理，只有个别情况及特殊案件，如对重大立功的认定存有争议或者性质特殊、对服刑人员的改造情况需要进行专门考察的案件才进行听证或者提讯服刑人员，核实其悔改表现。因此，服刑人员在减刑、假释决定的过程中基本上没有表达的权利，不能为自己的利益诉求进行辩解和陈述。而发达国家在减刑、假释（主要是假释）决定时一般都要举行听证会。参加听证会的人员包括决定假释的工作人员、假释申请者、律师和法律代理人以及证人和被害人，在听证会上，服刑人员有权提供材料证明自己确已符合假释的条件，并作辩解和陈述。假释委员会在做出决定后，对于被驳回的提请，服刑人员有权知道不得假释的理由，如果不服该决定，还有权向上一级机关提起上诉或申诉。如果服刑人员本人没有能力行使假释提请权，则可由其法定代理人或者委托代理人代理其行使该项权利，以保证假释作为服刑人员的一项权利落到实处。因此，如果我国的减刑、假释运作机制采取设立减刑、假释委员会的方式就必须配套实行听证会制度，这与法院审理减刑、假释案件引入诉讼模式的目的是一样的，都是为了实现减刑、假释案件审理的公开、公正，强化相关部门的监督、制约，确保服刑人员的权利得到落实。

（六）建立并完善社区矫正制度和体系

如前所述，我国假释适用率较低的状况既有观念、认识和法律规定上的制约，也与目前存在的交付执行后的监管、矫正机制和体系不健全有关，特别是在加大假释适用的前提下，建立健全社区矫正体系显得更为重要和紧迫。全国从2003年开始的社区矫正试点工作从首批的6个省市已扩大到目前的24个，取得了很大成效，也积累了很多经验。云南省虽未列入全国试点，但在党委、政府的支持下，也在省内积极开展了试点工作，昆明市2005年就被确定为云南省社区矫正的试点。因此，在目前我国社区矫正还未立法的情况下，应加快推进试点工作，建立完善社区矫正体系，以为假释、缓刑、监外执行等非监禁刑的执行，特别是假释的加大适用构建坚实的保障机制。从当前整个社区矫正体系的建立和完善看，课题组认为，以下几个问题急需解决：

1.加强地方性立法工作，尽快出台《社区矫正法》

应该说，尽快制定出台《社区矫正法》，使社区矫正工作有法可依是近年来比较强烈的呼声。课题组认为，在国家立法的时机和条件尚不成熟，社区矫正工作尚处于试点阶段的情况下，可以通过加强地方性立法工作，解决社区矫正工作无法可依、无章可循的状态。社区矫正立法在本质上属于刑罚执行的立法，是根据现行《刑法》、《刑事诉讼法》和有关法律的规定而作出的在执行方面的具体规定，并不涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的扩大。因此，根据《立法法》规定，可以以行政法规和地方性法规、条例、规章的形式加以制定，其获得法律依据的最佳选择应该是由全国人大授权试点省市的地方人大制定。通过制定地方性法规，逐步探索建立和完善社区矫正的管理机制，在积累实践经验的基础上进一步研究总结，对《刑法》、《刑事诉讼法》的部分条款作必要修改，为制定全国性的社区矫正法奠定坚实的基础。

2.明确赋予基层司法所社区矫正职能

根据司法部公布的资料，我国乡镇与街道一级的基层司法行政工作经过多年的发展，目前已经形成了较为健全的组织体系。到2000年年底，全国已建司法所4万余个，司法所队伍发展到9.4万人，专职司法助理员5.5万人。另外还建立了3万多个基层法律服务所，基层法律服务工作者总数达12万人。基层司法所和基层法律服务所具有贴近社区、面向群众的优势，对预防犯罪、维护社会治安起到了积极作用。但因缺乏法律规定、职责定位不清等原因，其潜在功能并没有完全得到发挥。因此，在现行体制和机构设置之下，可以整合基层司法行政体系资源，赋予基层乡镇（街道）司法所社区矫正工作职能，对其工作人员进行专业化培训，并与特定的缓刑、假释监督机构协作，而无需另起炉灶。区（县）、市级司法局内部设立社区矫正机构负责此项工作，以实现资源的合理配置，构建社区矫正高效运行机制。

3.设立“社区服务刑”作为主刑的替代刑

建议在修改《刑法》时，明确将“社区服务刑”规定为一个独立的刑种，将社区服务刑纳入刑罚体系。具体可规定为主刑，对被判处6个月以下有期徒刑、管制、拘役，犯罪情节轻微、人身危险性较小的犯罪人，尤其是对未成年人罪犯、初犯、偶犯，可以以社区服务刑替代。对于罚金刑的执行，可区分罚金数额和执行条件，比照“社区服务刑”来执行。

4.培养一批专业的专职社区矫正人员和志愿者队伍

专职社区矫正人员的素质是社区矫正能否达到目的的关键，但这类专业人员我国目前还比较缺乏。对此，可将专职的社区矫正人员视为国家公务员，提高这一职业的吸引力。除了现行的司法助理员、司法社工以及监狱、劳教警察外，从专业的角度讲，还应有专业的心理学、教育学、行为学、法学、犯罪学、管理学方面的各类人才参加到专职的社区矫正人员队伍当中。此外，建立社区矫正制度要强调树立“大社会”理念。矫正、帮助、辅助罪犯并不仅仅是国家的责任，作为社会的一分子，公民也有义务维护社会的和谐，尽自己的一份努力帮助犯罪人转化、回归社会，重新在社会上找到自己的位置。因此，要充分调动社会力量培养一批兼职志愿者队伍。志愿者应是具有较高素质、较高专业水平、丰富社会经验、热心公益事业的人，可以是教育工作者、心理医生、律师或其他专业人士，也可以是在校的热心公益事业的大学生、研究生等。

（课题组组长：董林；副组长：姚磊；组员：郁云、李跃明、冯丽萍、陈超、张红；执笔：冯丽萍、郁云）

参考文献

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［9］陈敏.减刑制度比较研究.北京：方正出版社，2001.

［10］李贵方.自由刑比较研究.长春：吉林人民出版社，1992.

［11］刘家琛.当代刑罚价值研究.北京：法律出版社，2003.

【注释】

[1]是封建社会允许官吏以官职爵位折抵徒刑的一种特权制度，正式出现在《北魏律》和《陈律》中。

[2]魏明帝在制定《魏律》时，正式规定了“八议”制度，即对封建特权人物犯罪后实行减免处罚，包括议亲（皇帝亲戚）、议故（皇帝故旧）、议贤（有封建德行与影响的人）、议能（有大才能）、议功（有大功勋）、议贵（贵族官僚）、议勤（为封建国家勤劳服务）、议宾（前代皇室亲戚）。

[3]即：1.一贯遵守纪律，努力学习，对所犯罪过确有悔改表现的；2.劝告其他犯人的不法行为或者检举监内、外反革命组织和活动，经查明属实的；3.积极劳动，能完成或者超额完成生产任务的；4.节约原料，爱护公共财物有特殊成绩的；5.精研技术，有发明创造或者把自己技术教会别人有特殊表现的；6.消灭灾害或者重大事故避免损失的；7.有其他有利于国家人民的行为的。

[4]李贵方著.自由刑比较研究.长春：吉林人民出版社，1992：337～388。

[5]陈敏.减刑制度比较研究.北京：中国方正出版社，2001：3。

[6]李贵方.自由刑比较研究.长春：吉林人民出版社，1992：307～308。

[7]吴宗宪等.非监禁刑研究.北京：中国人民公安大学出版社，2003：401。

[8]郭理蓉.刑罚政策研究.北京：中国人民公安大学出版社，2008：224。

[9]吴宗宪等.非监禁刑研究.北京：中国人民公安大学出版社，2003：402。

[10]数据引自李豫黔：《关于当前我国减刑制度司法实践的反思和探讨》，载《中国监狱学刊》2003年第3期。

[11]陈敏.减刑制度比较研究.北京：方正出版社，2001：71。

[12]郭理蓉.刑罚政策研究.北京：中国人民公安大学出版社，2008：225。

[13]朱玉光，牛传勇.立足国情，转变观念，依法加大假释使用力度.人民司法，2003，（7）。

[14]郭理蓉.刑罚政策研究.北京：中国人民公安大学出版社，2008：227。

[15]即：认罪服法；认真遵守监规，接受教育改造；积极参加政治、文化、技术学习；积极参加劳动，完成生产任务。

[16]即：对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。

[17]即：被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期1/2以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，可以假释。如果有特殊情况，经最高人民法院核准，可以不受上述执行刑期的限制。

[18]林纪东.监狱学.台北：台湾三民书局，1978：87。