第三节度假区综合执法

中央全面推进依法治国，深化行政执法体制改革，把推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类作为重要抓手。上海迪士尼项目是中外合作的首个大型主题乐园类旅游项目，是改革开放以来国内引进的最大的现代服务业项目，代表着我国对外开放的新高度。2016年6月开园后，每年将带来千万级客流。同时，作为本市重要旅游功能区，奕欧来购物村、生态园、香草园等其他功能性项目进一步增大区域管理和执法难度。因此，对标国际国内领先的同类型区域综合管理和执法模式，在浦东新区行政监管和综合执法体制改革基础上推进度假区综合执法改革创新、优化服务、提高效能是大势所趋、项目所需。

一、需求分析

度假区运营存在大客流常态化、运营周期长、管理主体多元、执法要求高等特点，对区域的治安、交通、市容秩序、市场文化等管理和执法带来很大挑战。

1. 治安乱象有可能增加。扒窃拎包、“黄牛”倒票、黑车宰客、兜售假冒伪劣商品等可能多发，特别是考虑到高峰日限售限流等措施，会加剧乐园门票的稀缺性，预计滋生黄牛逐利市场的风险度很高，街面治安秩序管控难度增大。

2. 交通秩序管理难度大。乐园游客以家庭为主，私家车入园占比较高，加上工作人员通勤车、公共交通车辆以及旅游巴士等叠加因素，交通秩序管理成为难点。特别是车流集中抵离，形成核心区各地面出入道口因瞬时高峰，引发堵塞交通、乱停车等问题，将加大交通疏导和交通违法执法的难度。

3. 城市综合管理面临挑战。由于利益驱使，预计度假区无证经营小商小贩将是一大顽疾，各种售卖迪士尼商品、旅游纪念品和流动食品的摊贩将严重扰乱社会秩序和市场秩序，将是核心区的执法重点。同时，核心区将对周边区域形成“挤出”效应，周边地块违章搭建、无证经营餐饮住宿、无证停车场、群租、制假贩假窝点等违法现象有可能突显，对度假区和周边四镇联动做好城市综合管理提出很大挑战。

4. 市场文化领域不容乐观。迪士尼商品涉及知识产权保护，预计侵犯知识产权的市场行为将会增多；度假区每年千万级游客的食品安全保障不容忽视；旅游景区常见的黑摄影、黑导游等也有多发的可能。客观上对知识产权保护、食品安全监管、文化执法提出了更高要求。

5. 对热情服务要求较高。迪士尼公司高度重视游客服务，旨在营造欢乐祥和氛围，把一流的迪士尼服务享受带给广大游客，这给综合执法工作提出更高要求，在执法理念上，在严格执法的同时注重热情服务。针对度假区特色，通过服务化解矛盾，展示良好形象，提升执法效果。

二、总体思路

针对迪士尼高度注重游客体验、旨在营造欢乐氛围的特点，坚持“前伸管理、严格执法、热情服务”的综合执法理念，在新区综合执法体系整体框架下领先一步、拓开一步，通过整合各支执法队伍“联勤联动”巡查执法和施行“前台共管、后台分流”处置模式，建立与区域特点需求相适应、管委会综合统筹、执法队伍整合规范、执法方式刚柔相济的度假区综合执法体制。

三、主要目标

坚持以区域安全有序运营和游客愉悦体验为核心，建立一个协同高效、反应迅速、严谨规范的综合执法体系；形成一种街面秩序良好、环境整洁有序、人人守法有礼的社会氛围；打造一支执法水平高、综合能力强，执法严格、服务热情、纪律严明的综合执法队伍；总结一套可复制、可推广的度假区综合执法经验，努力发挥示范效应。

四、重点任务

（一）搭建综合执法组织架构

自上而下搭建度假区综合执法联席会议、度假区综合执法办公室、度假区综合执法大队、度假区综合执法联勤分队的组织架构，赋予各层级相应机制和职能。联席会议主要履行“四个统筹”职能；综合执法办公室主要履行统筹协调、检查指导、服务保障等职能；综合执法大队主要履行执法队伍建设管理、日常执法管理组织实施、绩效考核评估等职能；联勤分队主要履行四个巡区执勤巡逻，按照“管理前伸、执法规范、服务热情”理念，发现、解决、反馈管理执法问题等职能；联动单位按各自业务条线要求履行发现或受理、解决、反馈等职能。

（二）构建综合执法指挥体系

设立综合执法指挥中心，搭建综合执法指挥平台，具备联勤指挥、联动协调、网格管理、应急管理支持、汇总研判等五个功能。形成综合执法指挥中心“对上以平台对平台接受应急联动中心指挥、对下以平台对巡区指挥联勤单位、对外以平台对平台或平台对联络员协调联动单位”的指挥体系流程，实施应急响应和联勤联动。

（三）统一综合执法勤务模式

科学划分巡区、合理配置力量，按照作息班次安排、巡查监管模式等确定联勤联动工作模式，形成“前台共管、后台分流”的综合执法处置机制。

（四）开展城市管理和综合执法

通过突出重点开展综合执法、建章立制抓好门责管理、整合资源加强网格管理、稳步开展社会综合治理等，规范街面治安秩序、市容环境秩序和交通运行秩序。

（五）开展迎开园度假区周边环境综合整治

依托新区层面的度假区周边环境整治工作机制，在迪士尼开园前，集中力量对度假区周边开展“地毯式”执法整治，打击各类城市管理违法行为，有效解决市容环境问题，把度假区打造成为“八无”示范区；以南六公路、周祝公路、申江路、S1公路合围区域以及地铁11号线沿线、度假区高架路两侧“可视可达”范围为重点整治区域，重点开展“五违”（违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等）、产业结构调整、各类设施完善、环境脏乱差等四类整治。

图9-3-1 度假区综合执法组织架构图

图9-3-2 度假区综合执法案事件发现和处置流程图

五、保障措施

重点建立四个机制：

（一）综合执法与专业执法支持配合

度假区综合执法队伍主要负责城市综合管理和街面治安秩序管控，公安其他执法事权专业性强，仍由公安专业执法力量实施。市场监管、消防、知识产权、文化等执法事权也仍由各专业队伍实施。综合执法队伍在日常管理执法中涉及其他条线执法事权时，应进行现场先期处置避免影响社会秩序，然后再依职权进行分流移交。在专业执法需综合执法保障时做好支撑。综合执法与专业执法建立相互支持、紧密配合的工作机制。

（二）综合执法与应急管理转换支持

度假区综合执法力量是度假区应急管理的常态力量，当度假区出现应急状态和实施大事件现场管理时，部分综合执法力量迅速转换成应急管理力量，按照不同的响应级别和预案，听从应急联动中心统筹指挥，密切协同开展公共安全、秩序维护等工作。

（三）周边区域与度假区综合执法协同

由度假区综合执法办牵头，与度假区相邻区域的川沙、周浦、康桥、张江四镇公安、城管、市场监管等条线执法队伍建立紧密的执法工作协同机制，加强周边镇与度假区毗连区域的日常执法工作力度，在管辖边界区域建立衔接机制甚至“双重管辖”机制，避免执法盲点和此消彼长现象。根据度假区综合执法联席会议决策，度假区综合执法队伍与周边区域执法队伍联合开展集中和专项整治行动。

（四）条线部门对度假区综合执法支撑

在度假区综合执法联席会议机制下，充分发挥公安、城管、市场监管、消防、文化、知识产权等条线部门对度假区执法工作的重要支撑作用，实现区域管理与行业管理有机结合。各条线部门加强对度假区执法队伍的业务指导、培训和监督，在重要节点、重大活动、事件、超大客流及专项整治行动时给予力量增援。各条线部门仍是度假区综合执法的法律主体，度假区综合执法办积极协助、密切配合条线部门做好相关法律保障工作。

度假区坚持“前伸管理、严格执法、热情服务”的综合执法理念，在新区综合执法体系整体框架下领先一步、拓开一步，以区域安全有序和游客愉悦体验为总体目标，创新监管模式，整合执法资源，建立统筹协调、扁平高效、规范统一的综合执法体系。形成可复制、可推广的综合执法经验，为类似功能区域提供示范借鉴。