从社会学角度反思中国的城市规划

从社会学角度反思中国的城市规划_城市社会学研究前沿

一、社会关怀：当代中国城市规划的缺失

1 . 中国城市规划的市场导向

从20世纪90年代前后开始，伴随着中国城市化进程加速和大规模城市建设的高潮，城市规划开始作为城市建设的龙头登上历史的舞台。在发展是硬道理，以经济建设为中心成为压倒一切的政治口号下，城市规划作为一种推动经济发展的工具或手段，成为政府对城市规划的基本要求，也成为城市规划部门或从业者的自觉追求。在中国规划学界也出现所谓市场导向的城市规划理论1。

当然，我们不能简单地指责城市规划服务于经济发展。这是因为虽然现代城市规划自诞生之日起，从未被赋予推动城市经济发展的责任。而且城市规划本质上不具备推动经济发展的机制。但应该承认，城市的存在和发展主要是因为城市经济的发展，城市问题在本质上是因为经济落后造成的，根本解决在于发展经济。环境良好，社会公正，经济实力低下的状况不见得就符合广大百姓的利益2。一个城市在经济发展的起步阶段，必须依靠扩大增量经济来积累资金，需要动用各种政策工具和手段，包括利用城市规划和城市建设项目来拉动经济增长，这具有合理性3。而且如果不把经济问题作为规划的基础和基本问题，不从市场理性出发来进行思考，城市规划本身就会如同空中楼阁一样缺少根基，最终也不可能取得成功。但正如许多学者所指出的，随着这种制度的全面运作和长期积累，很明显地强化了市场发展的不确定性并带来了更为深刻的“结构性问题”。

长期以来，中国城市规划以物质空间规划为核心，过分强调经济效益的做法，在为地方政府招商引资和提高城市经济效率做出贡献的同时，对城市发展也产生了明显的不良影响。（1）城市规划忙于界定城市人口和用地规模，划分功能分区，美化城市形象，忽略了城市社会需求的满足和城市日常生活空间的营造。（2）城市规划服务于房地产商在土地开发过程中的利润增长，服务于政府GDP增长和形象工程，忽视了城市空间资源分配的公平公正，尤其是社会弱势群体的利益以及自然生态的长远平衡。因此，虽然我们不能将大量的城市社会问题完全归咎于城市规划，但城市规划的杰出贡献却是无庸置疑的。这从众多反对规划项目的抗议事件中就可以充分反映出来。（图表2-1）

图表2-1 不同类型的规划任务

资料来源：张庭伟《转型时期中国的规划理论和规划改革》，《城市规划》，2008（3），19

2 . 精英规划

在过去几十年中，中国城市规划更多的是一种行政精英领导下的技术理性展示过程。决策以政府官僚为主导，规划师以工具理性为决策提供技术支持。因此，城市规划从编制、审批到实施，呈现出强烈的封闭性特征，而很少和社会发生广泛的联系。虽然强势决策可以实现高效率，但由于所反映的仅仅是权力的意志以及规划师的“精心设计”“新颖构思”，难以体现普通市民的愿望和想法，其结局是中国城市化进程中取得的成就很大程度上是以社会发展的不公平为代价的。

从20世纪90年代初开始，中国规划界一些学者积极倡导把公众参与引入到城市规划中来。但由于公众规划参与意识比较淡薄，公众参与缺乏制度性渠道，已有的公众参与往往流于形式，缺乏实质性参与。实际上，城市规划过程中，公众基本上是被排除在外的。提交公众讨论的方案多数已到最后评审阶段，有的甚至在批准后才公示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中去，也很难影响规划决策，公众参与成了一种宣传方式4。（图表2-2）

3 . 规划师的迷茫

翻开一本规划史，无论什么学派，真正有影响的规划家们都是一些思想家。他们的理想都一样，通过规划城市，建设一个比今天更美好、更公正的社会5。在各种制度还不完善，还不足以充分保证公共利益时，尤其需要规划师以其内在的情感、意志和信念所构成的道德品质来发挥自律的作用，保持人格的完整性，成就规划师的相对独立地位和伦理自主性，以弥补制度的不足和欠缺6。但在中国，由于城市规划脱胎于建筑学和工程技术学，长期以来城市规划教育有着很深的建筑学和工程技术学科的烙印，致使所培养的不少规划师崇尚技术理性，过于专注建筑或设计的技术性的细节，而不愿去思考他们所从事的工作立足于其上的社会、经济与政治的基础，或者有意无意回避社会、经济、政治层面的宏观理性，普遍忽视社会理论，更不愿意思考这些理论的内涵7。城市规划专家金经元曾就一些规划师丧失公共利益的价值取向，淡化为人民服务的社会责任，沉醉于一成不变得技术规划模式进行严格批判。

图表2-2 阿恩斯坦提出的“市民参与的阶梯”

资料来源：吴晓、魏羽力《城市规划社会学》，东南大学出版社，2010，168

当前，有些城市规划方案，也表现出这种病态：不重视现场调查，不认真分析资料，不研究城市区位和历史传统，不考虑环境容量，不注意城乡关系，不关心人民利益，甚至不尊重地形图上已经标明的地形、地貌现状，最为重要的依据，莫过于谁出钱，按谁的意图作画。贫乏的内容，在计算机、绘图仪、摄像机、数码相机、复印机等高科技手段的辅助下，形成了装潢精致的文本和声光电综合表演的汇报；花花绿绿的图案，随意抄袭的文字，再加上各种光辉的头衔和有来头的落款，就迎合了业主的需要。甲方得到了政绩，乙方得到了奶酪，至于指导建设，完全由业主说了算。什么环境保护、政府行为、人民利益一概抛在脑后8。

二、城市规划转向的迫切性与机遇

1 . 城市发展所面临的社会挑战

自20世纪90年代以来，中国经历了高速的城市化和经济增长，用二十余年的时间，几乎走完了相当于西方国家百余年的历史进程。但是如此高速的城市化和经济增长，在给社会带来大量财富，极大地提升了国家实力和改善了人民生活的同时，也带来了大量的社会、环境、经济方面的问题。尤其是社会问题日渐突出，有些问题已经到了十分严重的程度。诸如人口老龄化、家庭小型化、大量农村人口涌入城市带来的人口结构改变；经济转型，产业调整引发的失业、社会保障、城市贫困问题；大规模旧城改造和拆迁带来传统城市社区网络的崩溃、地域特色的消失、拆迁安置过程中的不平等以及原居民的社会排斥问题；基于不同利益、社会特征、文化背景的多元群体的形成，“使得有限的城市公共资源面临社会竞争和空间再分配的压力”问题；随着物质生活水平普遍提高，人们对生活品质更多关注，而社会公共服务设施建设滞后和布局不合理问题；一个具有相对自主性的公民社会的逐渐兴起而制度化参与渠道不足的问题；物质生活的丰裕、人们的归属感、幸福感缺失问题等。

总而言之，多重社会过程的交织，使今天的城市，“不仅是社会发展之极，也成为社会矛盾汇集的焦点”9，已开始影响到社会稳定及社会安全。尤其是随着城市开发背后的利益格局的逐渐彰显，市民的权力意识越来越清晰，随之而来的被剥夺感也越来越强烈。在这种情况下，政府如不及时调整利益结构，重新制定利益博弈的相应规则，那社会矛盾的加剧是可以预见的10。

2 . 和谐社会与城市规划的再定位

进入21世纪后，基于现实社会问题的压力及对原有发展路径的反思，党中央提出了科学发展，建设和谐社会的执政理念。国家政策的价值取向、社会氛围与城市规划工作“传统的准则”非常美妙地耦合在一起。2006年新修订的《城市规划编制办法》提出“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一；坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”。从法律层面对城市规划的社会角色进行了重新定位。

随着信息时代和公民社会发展，公众越来越难以接受将其拒之门外的封闭式公共决策，当决策涉及其自身利益时尤其如此。而城市规划作为一种与公众生产生活越来越密切相关的公共决策，亦难逃这一趋势。因此，在城市规划中保障民众的知情权、参与权和受益权，不仅是城市规划自身发展的要求，更是对时代发展的回应。2008年的《城乡规划法》确立了城乡规划公开的原则，明确了公众的知情权，强调了城乡规划制定、实施全过程的公众参与，制定了“一个相对完整的城市规划公众参与的基本框架”11。（表2-4）

表2-4 《城乡规划法》确定的公众参与框架

资料来源：孙施文《基于《城乡规划法》的公众参与制度》，《规划师》，2008（5），12

3 . 来自中国城市规划界的反思

在国内，近年来对城市规划的社会学研究逐渐增多。根据对1995－2005年国内三份较有影响的主流规划期刊（城市规划、城市规划学刊、规划师）的统计，2000－2005年城市规划中的社会研究论文数量比例比1995－1999年间有较大增长，成为仅次于空间发展的第二大研究方向，表明城市规划对城市社会结构演化趋势及根源的关注和认识，希望通过对物质环境条件的控制与引导过程，实现对社会问题的关切与补救12。但需要指出的是，这种研究更多的是来自规划学界，而非社会学界。而且即使为数不多的来自社会学者对城市规划的研究，似乎也总是习惯于站在城市规划外部，仅从本学科的理论和概念出发，对城市规划评头论足，其研究成果往往过于理想化甚至有偏激的倾向，缺乏和城市规划的内在联接及实践意义，也不能对城市规划的改变产生有力的影响。（表2-5）

4 . 公民社会的崛起

改革开放以来，随着中国由农业社会向工业和城市社会的转变，由计划经济向市场经济的转变，由高度集权的政治体系向社会主义民主政治体系的转变，以及由这种转变所带来的社会生活的多方面变化，尤其是中产阶级的出现和成长，作为公民社会核心的非营利组织数量明显增加，规模逐渐增大，能力不断提升，在促进市场和经济的发展、提供公共服务、引领和推动社会创新方面正在发挥越来越大的作用。

在中国内地，“社区”一词的历史甚短，正如卢汉龙教授指出的，1986年之前，中国民政部在官方和法律文件上没有使用“社区”一词，在1989年之前没有使用“社区服务”一词，直到2000年12月，“社区”一词才有官方定义，即由人民组成的社会共同体，就目前的情况而言，它通常是指由居民委员会管辖的地区。近年来，中国大力推行社区建设，强调在处理与居民生活相关的日常事务时的合作，共享和参与，适应了经济社会发展的需要，得到了城市社会的广泛响应，迅速形成了蓬勃发展的局面。（表2-6）

表2-5 城市规划的社会学研究

资料来源：李京生《城市规划中的社会课题》，《城市规划学刊》，2006（2），50

表2-6 1997－2010年在民政部门登记注册的社会组织数量

资料来源：康晓光《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社，2011

公民社会的崛起为城市规划突破现有体制方面的制约，摆脱精英式路径的束缚，反映公众的意愿，满足人民的需要，实现公正的城市提供了良好的社会基础。

四、社会学转向的内涵及路径

1 . 回归城市规划的本原

在经过近三十年以经济增长为导向的城市发展和规划模式之后，面对社会转型过程中出现的多元需求甚至相互冲突的社会利益分化，贫富差距、社会不公等诸多复杂的社会问题，以及日渐高涨的民众呼声，单纯诉求经济利益，以物质空间为核心的城市规划，确已无法解决中国城市化过程中所面临的城市问题，真正到了终结和改变的时候了。城市规划应反思过去，把握未来，回应社会变化的需求、变革和挑战，在对社会多元化与不平等加剧发展趋势充分认知的基础上，对城市规划的内容、规划的程序和方式作出相应调整，将对社会需求与社会公正的关注纳入传统空间规划，实现城市规划由偏重物质性规划向注重社会性规划的转变，并赋予城市规划更为广泛的社会意义和政策内涵，即城市规划的“社会学转向”。要充分认识到，高质量的基础设施和空间扩展固然能够提高经济发展的效率，然而在财政资源短缺的情况下，政府如果将公共投资用在前者，而不去解决日益恶化的城市环境和社会平等问题，城市经济发展也会被拖累13。换句话说，经济发展的低成本最终会被环境和社会的高成本所抵消。

2 . 在学科建设上融入社会学

从城市规划的历史演进来看，并非历史上所有的城市规划思想都来自于规划师的脑海，甚至大多数不来自于职业规划师的创造14。弗里德曼曾指出，规划理论的主要任务之一是“把其他领域的知识和能力转化为规划师语言”15。社会学的研究目的是仔细考察塑造人类生活的各项因素，作为政策制定与评估的依据，以科学的视角来回答社会为什么会是这样以及大家为什么会这样行动。社会学可视为在现代思想文化中扮演着核心角色以及在社会科学中占据着中心位置的学科16，可为城市规划提供强大的理论支撑与价值源泉，当然也包括技术方法的借鉴。因此在理论上和实践上加强社会学与城市规划的联系和互动非常重要。（表2-7）

3 . 探索技术调控措施和实践行动路径

所谓基于社会发展目标的城市规划技术性调控，主要是在合理的价值取向下，通过恰当的规划手段、方法和措施，来合理引导城市土地开发、功能重组及物理环境营造等空间活动，以促进社会融合，减少社会排斥，增强城市社会可持续发展的能力17。在美国一套基于规划师职业特点的为社会服务的机制已经产生并正在完善18。在进行用地规划时，规划师们不再不经分析便把高、低标准的住宅区划定在分开的地块内，而是力求把之融合起来，提倡“mixedincome”的社区，以防止出现人口分离（segregation）的社会后果。编制交通规划时，规划师不再只见交通量而不见发生交通量的“人”，所以交通规划已和社会福利改革（welfare reform）结合起来，以求用便捷的交通组织帮助把高失业率地区的人口输送到远处就业岗位就业。居住区的设计也不再局限于建筑形式，而进一步考虑到有利于居民社区自治的形式，有利于引发和积聚社会资本（social capital）。中国城市规划要成为社会发展及社会公平的一项积极促进因素，必须在辩析城市各种空间环境的社会促进或社会损害作用的基础上，要更加关注于空间规划技术的革新19。

表2-7 社会学与城市规划的结合

随着中国特色的公民社会的逐步建立，规划师面对的不再只是强势的政府和开发公司，还有大量的非营利组织、社区组织以及广大的民众，因此需要搭建一个多方交流、联络与协作的平台，尤其需要走向群众，走入社会，重构建规划与公众的核心关系，把规划项目建立在专业设计人员、城市居民以及公众系统的不断的互相协作、配合的基础之上，实现由以政府和规划师为主导的精英规划向以不同利益主体沟通为主的社会参与型转变。在这方面可以借鉴台湾的经验。在台湾，社区规划师的角色介于政府和公众之间，具有自主性和专业价值观，以处理公共空间改善规划的议题为主；同时兼有地方化特点，对其工作的社区环境具有相当深度的认知，可以协助社区居民就日常生活领域涉及的建筑、城市规划、公共环境等问题提供咨询、也可以协同社区向都市发展局提出地区环境发展建议、地区环境改造规划设想20。

4 . 重塑中国规划师的职业责任和能力

在中国城市规划中，规划师出自专业本能及受自身专业局限，他们主要关注的是城市物质空间形态的创造，而缺乏对深层的社会、经济背景的宏观把握。缺乏对城市社会结构和动力机制的深切了解。规划师也通常并不具备进行深入的社会研究的能力，进而缺乏对城市社会学社会研究成果的理解，及与城市空间规划融合的意识及策略。一些规划师甚至丧失了公共利益的价值取向，淡化了为人民服务的社会责任。

我们大多数的住房和城市规划已经被一些不理解城市的社会功能的人所绑架。他们指望通过对当代城市的活动和兴趣进行一些简单的调查就能了解这些功能，显然他们不明白自己的做法可能存在巨大的失误，事倍功半，或者吃力不讨好21。

规划师要担当起把物质环境的改变和更深层更广义的社会进步问题结合起来的重任，首要的任务就是要重塑职业道德，提升人文关怀，增强社会责任感。目前，对于规划师职业专业知识领域存在分歧，一种意见是扩大城市规划师的知识领域，提高自身的修养，比如霍尔（1975）就提出“理想的城市和区域规划师应该是一位好的经济学家、社会学家、地理学家和社会心理学家，而且要有若干其他必要的科学技术技能，如熟悉土木工程和控制论等。为了判断他所取得的信息的质量，他必须成为一位高超的统计学家和系统分析家，以便建立计算机控制系统和所要分析的有关事物之间的联系”22。另一种意见认为，城市是复杂的，城市规划师增加专业知识的领域和修养也是必要的，但是，规划师更重要的知识是交流和沟通，在与专业人员、政府官员、公众的沟通过程中，整合各方意见，规划师的职责在于“执行市民意见，办理规划事务”，而不是由规划师由上而下做规划23。虽然有分歧，但两种意见都肯定了在城市空间布局方面需要综合决策和执行的功能，差别在这种职能主要通过城市规划从业者自身素质的提高，还是通过公众参与来实现。因此规划师必须适应已经发生变化的条件，对本身所具有的知识基础和工作技能进行调整和完善，提高自觉维护城市公共利益和长远利益的意识和能力。

注释

1 张庭伟《后新自由主义时代中国规划理论的范式转变》，《城市规划学刊》，2009（5），5

2 朱介鸣《中国城市规划面临的两大挑战》，《城市规划学刊》，2006（6），3

3 张庭伟《转型时期中国的规划理论和规划改革》，《城市规划》，2008（3），24

4 黄亚平《城市规划与城市社会发展》，中国建筑工业出版社，2009，164

5 张庭伟《中美城市建设和规划比较研究》，中国建筑工业出版社，2007，323

6 秦红岭《城市规划：一种伦理学批判》，中国建筑工业出版社，2010，262

7 魏立华《中国城市规划理论应立足国情》，《城市规划学刊》，2005（6），55

8 金经元《规划师的奶酪与伦理》，《规划师》，2002（7），5

9 刘佳燕《走向融合：规划与社会》，《北京规划建设》，2008（1），82

10 陈映芳《城市与市民生活》，《长江日报》，2007年3月30日

11 吴晓、魏羽力《城市规划社会学》，东南大学出版社，2010，178

12 李京生《城市规划中的社会课题》，《城市规划学刊》，2006（2），50

13 朱介鸣《中国城市规划面临的两大挑战》，《城市规划学刊》，2006（6），3

14 吴志强、于弘《城市规划学科的发展方向》，《城市规划学刊》，2005（6），5

15 张庭伟《后新自由主义时代中国规划理论的范式转变》，《城市规划学刊》，2009（5），10

16 安东尼·吉登斯《社会学》，北京大学出版社，2003，4

17 黄亚平《城市规划与城市社会发展》，中国建筑工业出版社，2009，169

18 张庭伟《中美城市建设和规划比较研究》，中国建筑工业出版社，2007，153

19 黄亚平《城市规划与城市社会发展》，中国建筑工业出版社，2009，169

20 吴晓、魏羽力《城市规划社会学》，东南大学出版社，2010，190

21 张庭伟、田莉《城市读本》，中国建筑工业出版社，2014，95

22 孙施文《城市规划哲学》，中国建筑工业出版社，1997，111

23 张庭伟《中美城市建设和规划比较研究》，中国建筑工业出版社，2007，138