公民财产权行政法保障制度之不足

二、公民财产权行政法保障制度之不足

中华人民共和国成立以后的很长一段时期内，由于对国情不客观的认识，我国对公民财产权的保护不仅存在偏见，而且可以说是持否定态度的。直至改革开放以后才因为经济体制的发展变化，公民财富的日益增长，法制的不断完备，对公民财产权的认识进而保护才逐步步入正轨。但直到1978年的宪法中所保护的还只是“生活资料的所有权”。1982年宪法将原来仅仅保护“生活资料的所有权”的规定，改变为保护“公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，并增加了“保护公民的私有财产的继承权”的规定。随着我国经济体制由计划经济向有计划的商品经济，进而向社会主义市场经济的转变，公民个人财产急剧增加。人们希望通过法律保护自身财产的愿望也日益增强。随着我国法制建设的日益完备，及至2004年的宪法修正案将保护公民财产权的规定提高到一个全新的水准。该修正案将原第13条的“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”的规定，进一步修改为以下三个层面的规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。2004年的宪法修正案不仅在我国宪法中首次明确提出私有财产权之概念，而且还进一步规定为不受侵犯、积极保护到依法补偿三个层面。可以看出，2004年的宪法修正案通过对公民财产权的三个层面的保护性规定，为我国公民财产权的保护提供了更加全面、更加明确，也更加有力的宪法性规定。

与宪法存在最为密切关系的行政法，负有全面贯彻实施宪法的重要职责。现行宪法对公民财产权保障的规定，就我国现行宪法的地位及其实施途径而言，其主要还是宣誓性效能。为了确保宪法原则的有效实施，行政法承载着举足轻重的作用。

就涉及各领域的有关行政法律制度而言，已经出台并正在实施中的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政复议法》，已经提上修改之议事日程的《行政诉讼法》和《国家赔偿法》以及正在制定中的《行政强制法》、《行政程序法》等，对规范行政权力、监督行政权力，保障公民财产权都具有十分重要的意义。⁽⁹⁾但是从总体上来讲，我国现行行政法律制度对公民财产权的保障仍然存在诸多缺陷。

第一，现有行政法律制度对公民财产权的保护范围偏小，同时还缺乏应有的积极性的制度性保障。在我们的一些法律中，财产权“通常被理解为所有权、地上权、地役权、抵押权、质权、留置权、典权等物权，以及债权、继承权、经营自主权、专利权、著作权、商标使用权等具有直接经济利益的经典财产权利，而公民对公务员任职的公平录用权、劳动就业权、参加经济活动的公平竞争权等，都排除在财产权范围之外。事实上这些权利在一定意义上是公民对私有财产正当取得的权利，甚至要成为行政相对人赖以生存、生活的经济基础，应当归于财产权的范围”。⁽¹⁰⁾显然，对财产权的狭隘理解与扩大和增强保护公民财产权的发展趋势是不一致的。

此外，虽然宪法修正案明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，但是从行政法角度讲，这一规定主要是防范行政权对合法私有财产的侵犯。从某种意义上来讲，该规定还只是消极性的规定。要让该规定真正发挥其应有的功能，还必须有健全的行政法律制度对行政权侵害公民财产权的行为予以明确的禁止。如《行政处罚法》禁止行政机关对行政相对人滥处罚、滥摊派。再如《行政许可法》禁止行政机关在许可行为中不听取申请人和利害关系人的意见等。但是，目前对侵害公民财产权的最为普遍也最为经常的行政行为——行政收费和行政征收与行政征用还没有完善的法律制度。在行政收费的主体、标准、程序等涉及公民财产权的重要问题上，由于没有行政收费法的明确规定，使得这一现象屡禁不止，甚至愈演愈烈。而对公民财产征收、征用缺乏正当程序，以及征收、征用后的补偿范围、补偿标准、补偿程序的阙如，使得近几年来的征收、征用成为政府和公民双方的一个似乎无法解决的难题。

第二，有些法律对行政权的约束性规定过于宽泛，缺乏操作性，对公民财产权的保护乏力。对行政权而言，法律保留原则是其遵守的首要原则。⁽¹¹⁾因此，法律规定应当尽可能周到甚至细密。但是，就目前的有关法律来讲有些条文显得过于宽泛，失去了应有的约束功能。例如，《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”本来该规定的目的是规范政府的价格行为，从而更好地保护消费者的合法权益。但是，由于其规定得过于抽象，使得该条规定在较长时期内事实上成为“立法期待条款”。这才使得诸如春运期间铁路涨价可以无视听证制度的规定而自行涨价，即使诉讼也会以《价格法》未明确规定铁路运输涨价要听证而导致原告败诉。直至国家计委公布价格听证目录后，才有了铁路涨价举行听证的迟到之举。政府价格行为该听证而未听证不仅侵害了公民的程序全权利，也会侵害公民的财产权。再如目前各地关于补偿标准的规定，一般均规定合理补偿标准。但是何为合理补偿?是原价位的合理补偿，还是现价位的合理补偿?抑或还包括合理预期在内的合理补偿?很难界定。实践中很多地方政府往往是以牺牲公民财产权为代价的。⁽¹²⁾

第三，行政救济制度中对公民财产权的救济不适应现代法治的要求。救济制度是公民财产权保障制度中不可缺少的重要内容。总的来讲，现行救济制度对公民财产权的救济范围很小。这种狭小表现在救济对象的狭小和救济事项的狭小两个方面。在救济对象方面有时注重公共利益、国家利益而忽视私人利益。例如，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第58条规定:“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”该条中只是考虑到国家利益和公共利益，但是如果撤销该具体行政行为将会给个人造成重大损失，是撤销还是不撤销?⁽¹³⁾在救济事项方面，即使《行政复议法》在原有《行政复议条例》的基础上扩大了受案范围，但是，由于现行《行政诉讼制度》与《行政复议制度》的严重脱节，致使行政复议制度对公民财产权的保护不能彻底。至于《国家赔偿法》中对公民财产权赔偿范围方面存在的不足，诸如，只赔偿直接损失，不赔偿间接损失等，则是近年来一直受到批评的。

造成上述对公民财产权行政法律保护制度不足的原因是多方面的。我国现行《宪法》仍然没有将财产权当作公民的基本权利加以认识进而予以保护。我国《宪法》第13条关于公民财产权的规定是一直处于第一章总纲之中的，而且是作为基本经济制度的内容予以规定的。在西方发达国家的宪法中一般将有关财产权保障的条款置于公民的基本权利部分加以规定。“这表明我国现行宪法是把公民私有财产权作为‘经济制度’的一项内容来规定的，保护公民私有财产只是一种基本经济政策，私有财产权不属于我国公民的基本权利的范畴，不是公民的一项宪法权利。”⁽¹⁴⁾正如有的学者所指出的，宪法的这种体系安排存在以下两个方面的问题:首先，这样的体例安排是实行计划经济的社会主义国家通常采用的做法，并且是与这些国家公有制经济占绝对支配地位的现实相适应的。随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变以及非公有制经济的发展，这样的体例安排显然已经不适应现实的需要了。其次，宪法上对财产权作这样的规定不利于保护私有财产权，使得私人拥有的生产资料得不到宪法的有力保护，从而可能会影响公民个人将私人财产用于积累扩大生产规模的积极性，对社会的经济发展造成了不利的影响。⁽¹⁵⁾

第四，理论和实践中存在着两个认识上的误区。一是公共利益绝对优于个人利益的观念。由于受传统文化的影响，再加上中华人民共和国成立后左倾思潮的长期灌输，人们将公共利益和个人利益之间的关系绝对化。这种状况对包括行政法学在内的各部门法学产生了不可忽视的影响。在传统的行政法学理论那里，行政主体是公共利益的代表，因而其所作出的行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，行政相对人必须服从。个人、集体和国家之间存在绝对的服从关系。为了公共利益可以无条件地牺牲个人利益。这种观念对我国行政法律制度也产生了很大的影响。“公共利益绝对优于个人利益”观念在行政法领域的普遍存在，使得行政法领域从立法到执法再到司法都存在大量重公共利益而轻行政相对人合法私人利益的规定。二是混同公民私有财产在行政法与民法中的不同地位。由于作为私法的民法与作为公法的行政法之间的显著差异，使得因民法调整而产生的民事法律关系和因行政法调整而产生的行政法律关系之间不可避免地具有各自的特色。其重要表现就是民事法律关系主体之间是平等主体之间的等价有偿关系，而行政法律关系主体之间是不平等的，且行政主体对行政相对人的财产权负有无偿服务的义务。例如，宪法规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等就是对行政主体提出的要求。当行政主体不能为相对人的财产权提供应尽的义务时，则要承担相应的法律责任。但是实践中，行政主体有时不仅不能正确认识自己所承担的这种特定的行政法义务，因而时时发生消极和怠于履行这种法定职责的现象，更有甚者有时还会把本来应无偿履行的行政法上的义务变成民事上的等价有偿活动，从而使公民财产权或者因行政主体的不履行义务而遭受不应有的损害，或者因行政主体的错位行为而支付不必要的费用。⁽¹⁶⁾