行政公开制度

5.3　行政公开制度

5.3.1　行政公开的概念

行政公开制度，是指行政主体依法主动或依申请将除国家秘密、个人隐私和商业秘密以外的行政信息和行政活动过程对行政相对人或利害关系人公开的制度。这一定义可以从如下几个层面来理解:

(1)行政公开的义务主体是国家行政机关和法律、法规授权和委托的组织，即享有国家行政权，能够以自己的名义行使行政权，并能够独立承担因此而产生的一切法律责任的组织。

(2)行政公开的权利主体是行政相对人和社会公众。

(3)行政公开的内容是行政权运行的依据、过程、结果和任何除法律免除公开之外的行政资讯。

(4)行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约，具有程序法律意义。一方面，通过行政公开，行政相对人可以有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益;另一方面，公民及社会组织通过行政公开，监督行政主体依法行使行政权力。因此，行政公开既是行政主体的法定职责，同时也是行政相对人的权利。

作为现代民主行政现象，行政公开最早是从政府情报公开发端。1776年，瑞典制定《出版自由法》，是世界上第一部从宪法层面确认公民出版自由和政府信息公开(公民信息自由)的法律。后来世界各国法治发展的实践使得公开的内容突破了新闻报道的范围，发展为行政领域普遍性的行政行为的公开，并进而成为一项重要的法律原则。特别是“二战”后，行政公开已成为西方国家行政法治的最重要的特点和发展趋势。从美国1946年《联邦行政程序法》及其作为补充的《阳光下的政府法》、《情报自由法》，到1990年意大利《行政程序法》，再到1993年日本《行政程序法》，都把行政公开原则置于突出地位并贯彻始终。如日本政府把“建立对国民开放的和值得信赖的行政”作为自己的目标，美国制定了《情报自由法》(1966)、《阳光下的政府法》(1976)、《隐私权法》(1974)，从而确定了行政公开原则行政法基本原则的地位。

5.3.2　行政公开的意义

在行政程序法中确立行政公开制度或原则，具有如下法律意义:

1.满足公民的参政议政意愿，促进民主政治发展

自从资本主义社会诞生以来，政治民主就成为一种世界潮流，公民作为国家权力的主体要求更多地参与国家的各项管理活动，直接表达自己的意愿。行政公开原则在行政程序法上的确立，为行政相对人参与行政权行使过程提供了一个正当理由。行政相对人可以在个人利益或者群体利益的支配下，介入行政权的行使过程，从而实现其参政议政的目的。列宁早就指出，“‘广泛的民主原则’要包含两个必要条件:第一，完全的公开性;第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主制是可笑的……”^[8]

2.有效保护公民及社会组织的合法权益

行政主体凭借行政权力和严密、高效的组织系统，独占了大量的信息资料，公民要实现自己的合法权益，如申请许可证或执照，领取抚恤金、补贴、救济等，都必须首先了解有关的文件依据和信息资料，否则极有可能导致其相应权利无法实现。行政公开使信息资源得以重新分配，改变了公民与行政主体在信息占用和使用上的不平等地位，赋予了公民与行政主体相同的信息权利，公民随时可以通过法定途径获知有关文件、资讯，知悉行政主体活动情况，从而保护自己的合法权益。

3.预防和控制行政权力的滥用

从内在特性看，行政权力实际上是行政主体控制或支配行政相对人及社会公共资源的能力，“权力自身存在着自然腐化的倾向”^[9]。“阳光是最好的防腐剂”，违法之事大多是在秘密的角落里实施的。如果将政府运作行政权的依据、过程、结果及有关的信息向社会公开，让公众进行监督，则可以有效地防止专断和腐败。

4.有利于行政效率的提高

行政效率是现代行政追求的主要目标，但现代行政的发展规律告诉我们，行政效率更多的是取决于行政相对人对行政管理行为的接受和社会的认可程度，而不是行政强制力。国家强制力固然可以强制行政相对人和社会接受行政权的实施状态，但解决法律关系冲突的实效远不如行政相对人和社会在心服口服的情况下接受行政权。行政公开通过加强行政主体与公民之间的沟通和了解，促进公民参与行政过程，有助于改善公民和行政主体的关系，增强公民对行政主体的信任感，从而减少行政争讼，降低行政成本，提高行政效率。

5.3.3　行政公开的基本制度

关于行政公开的基本制度，各国在理论和实践上并无统一的认识或标准，但大体包括如下4种制度。

1.情报公开制度

所谓情报公开是指行政主体应主动地或依相对人的申请公开或使其知晓有关行政活动的情况和资料，否则将承担相应的法律责任。其基本内容包括:行政主体应公开其办公地点及各个机构的职权范围、活动程序和办法。行政主体应公开其所制定的行政法规、规章、基本政策说明及普遍适用的解释。任何人无需说明任何理由均有权申请查阅政府的记录和资料(法定的免除公开事项除外)，行政主体必须及时提供材料并为其查阅提供方便。行政主体无正当理由拒绝提供情报资料的，要承担相应的法律责任。相对人可以就拒绝公开提起行政诉讼，行政主体必须服从法院的判决。

2.表明身份制度

指行政主体和行政人员在正式行使行政权作出具体行政行为之始，应向相对人(利害关系人)出示必要的证件、展示必要的公务标志，以证明其享有某种职权并正在或即将开始行使该权力的程序规则。表明身份，一方面通过行政相对人对行政主体身份的明确从而免受不法侵害;另一方面它也能遏制行政主体进行越权行政或滥权行政。

表明身份制度也有例外，其例外发生在法定秘密行政的领域，如工商行政主管部门秘密查访违法经营户的情形，就不应该事先表明身份。

3.告知制度

指行政主体及其行政人员在行使行政权的过程中，将应该让相对人知晓的事项通过一定的途径和方式告诉相对人的程序制度。告知的内容通常是相对人必须了解和应该了解的行政行为的决定或某种权利。如告知行政处罚决定的内容、告知相对人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼的权利等。

4.说明理由制度

指行政主体在作出对行政相对人的合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定之外，必须说明作出该行政行为的事实根据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。行政行为说明理由就其内容而言，可以分为合法性理由和合理性理由，前者是用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范;后者则是用于说明行政主体正当行使自由裁量权的依据，如政策形势、公共利益、惯例公理等。我国《行政处罚法》第39条规定，行政处罚决定书中应当载明“违反法律法规或规章的事实和依据”。