政府信息公开制度的完善

第三节　政府信息公开制度的完善

一、政府信息公开的基本制度

(一)政府信息公开的基本原则

法律的稳定性决定了法律总是落后于现实，面对日新月异的社会发展，不可能事事都会找到相对应的法律条款以期加以调整。如此一来，根据法律的基本原则的精神处理法律条文所难以解决的问题就成为很好的选择，当然这也是现代法治国普遍遵循的做法。政府信息公开的基本原则就是在政府信息公开法的制定、执行、遵守以及解决政府信息公开争议过程中所必须遵循的基本准则，它贯穿于政府信息公开的立法、执法和监督救济的各个环节之中。

通过对世界上已建立的信息公开制度的考察，发现各国政府信息公开法律制度有一个共同的原则就是:“以公开为原则，不公开为例外”，即原则性地规定政府信息应当公开，并以列举的方式明确划定不予公开的例外信息。比如，芬兰《公文公开法》第一条规定:“除本法或者其他法律另有其他特别规定外，官方文件必须公开。”日本《资讯公开法》第五条第一款规定:“除请求公开之行政文书该当下列各款之不开示资讯，行政机关首长必须对公开请求者，开示该行政文书。”等等。

这一原则的基本含义是:“政府行为除依法保密的以外，应一律公开进行;行政法规、规章、行政决策以及行政机关作出影响行政管理相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制;有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。”^[119]该原则一般包含以下内容:1.所有的政府信息都应予公开，不公开的信息都必须以列举的方式进行规定，凡未被明确规定可以豁免公开的信息都必须公开;2.行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响社会公众权利义务的标准、条件、程序都应予公布，让社会公众查阅、复制;3.有关行政会议应允许社会公众旁听，特别是应允许新闻媒体进行采访和报道;4.有关行政决定、行政机关及其工作人员的活动情况，应让社会公众知悉，包括允许媒体知悉和报道。^[120]

该原则之所以是基本原则就在于它奠定了政府信息公开制度的基本思想、基本宗旨。由于在传统的政府管理模式下，当权者常常为了行政的便利，封闭一切政府信息，且还常常认为政府信息是政府的财产，想怎么处置就怎么处置，所以保密就成为政府管理社会的常规做法，公开就成为偶尔为之的例外。这种严重缺乏民主气氛和机制的政府管理模式，必然会产生大量的暗箱操作、权钱交易等腐败现象，是现代法治国家所丢弃的、鄙视的。而“以公开是原则，不公开为例外”作为一项基本原则被确立，就成为人类政治文明史上一大转折点。它的实施能够把政府及其工作人员的管理思维模式彻底地予以扭转，从而导致对政府的定位、对政府信息的财产性本质的认识都会有根本的再认识，这也就在源头上确定了政府信息公开制度的价值取向，这种价值取向本质就是政府的服务行政;它的实施不仅可以极大地调动公民的权利意识，促进公民参与政治的积极性，而且对公民的知情权起到了很好的保护作用。

因此，进入新世纪后党中央大力推进政务公开，观念发生了根本性的转变:强调政务公开要从程序和观念以及制度上处理好保密和公开的关系，通过完善保密制度，明确公开义务，在保证国家秘密得到有效恪守的前提下，尽可能地公开政府信息，保障公民的知情权。我国《政府信息公开条例》的颁布和实施基本体现了“以公开为原则，不公开为例外”的基本要求，在第一条、第五条、第六条和第二十七条^[121]中只规定了政府信息公开的具体原则，如权利原则、公开原则、平等原则、便民原则和免费原则，但遗憾的是“以公开为原则、不公开为例外”并没有在该条例中给予明确的规定。

(二)政府信息公开的主体

1.权利主体

对于政府信息公开而言，研究权利主体就是研究谁有权利请求政府信息公开。对此，很多学者认为，政府信息公开主体是指有权请求政府信息公开的任何人^[122]，即没有资格限制，一切机关、团体、组织和公民个人——任何人都有权请求负有公开义务的主体履行其公开职责。没有资格限制就是对申请人的自然属性、国籍、目的没有限制。当然，这是一种理想化的认识，实际上，由于各国不同的国情和法制传统，各国对该权利主体的规定并非整齐划一的都与此一致。不过，各国政府在制定政府信息公开法律制度时，都有一个追求就是尽可能地扩大权利主体的范围，满足全体人民的需求，与服务型政府的宗旨保持高度一致。

下面我们对该权利主体的无限性做一个扫描考察:

(1)对申请人的自然属性没有限制。换言之，申请政府信息公开的权利人既可以是自然人，也可以是法人或其他组织。世界各国对该权利主体的一般表述是“任何人均有权利请求……公开信息”^[123]。不过，在国际上虽然对自然人作为该权利主体是没有异议，但对于法人能否享受获得政府信息的权利却存有争议。有人认为信息公开法为那些想从政府机关获取竞争对手的商业信息的商业组织从事不正当竞争提供了途径。对于这种担心，有几种解决方式:第一，通过单行立法解决商业信息披露问题，即完全将商业信息排除在信息公开法的适用范围之外;第二，限制商业组织依据信息公开法提出信息公开申请的权利;第三，通过信息公开法的例外规定，对商业秘密给予足够的保护。^[124]我们以为，该问题的关键不在于能否赋予商业组织信息申请权，而在于能否对商业秘密和信息公开实施平衡保护，若能实现这种动态平衡，商业组织成为该权利的主体就毫无疑问。并且，很多国家通过例外规定保护商业秘密确实实现了法人、其他组织的平等信息公开。当然，不论是国外那些私人商业媒介还是我国国有新闻单位都是“法人”中的一类组织，所以，国内外信息公开立法对新闻媒体并不排除。

(2)对申请人的国籍没有限制。从世界各国的信息公开立法情况来看，对于国籍问题尽管大多数国家没有限制，但并非没有差异。主要表现在以下三个方面^[125]:第一，只允许本国公民或居民提出信息公开请求，外国人不能依据信息公开法提出公开申请，即权利主体的范围仅限于本国公民或居民。这以加拿大、澳大利亚和韩国的信息公开法为代表。^[126]第二，允许外国人和本国公民一样可以依据信息公开法提出信息公开申请并获得政府文件。这以日本和新西兰国家的信息公开法为代表。^[127]第三，规定任何人都可以得到本国政府的信息，但外国人不能像本国人一样享有同等权利，其获得信息受到了一定限制。如芬兰1951年的《公务文件公开法》第6条第1款规定了芬兰公民均可获得应当公开的公务文件;第3款规定外国获得上述文件需由文件的提供机关自由裁量决定。

(3)对申请信息的目的没有限制。各国信息公开立法中的资格争议，主要体现在“国籍”方面，而对于申请信息的目的鲜有约束，一般表述都是，只要在法律规定的申请的范围内，不管申请人获得政府信息的目的如何，义务主体都应该公开。

2.义务主体

政府信息公开的义务主体是指依照法律承担公开政府信息义务的机关。政府信息公开义务主体的范围不仅直接关系到公民可以向哪些机关或组织申请信息公开及公民知情权实现的程度问题，而且还直接影响到政府信息公开的范围。因为，作为义务主体的机关或组织越广泛，相应的被公开的信息总量就会越多，信息涉及面就会越广泛，公民知情权的实现程度就会越高。因此，义务主体的确定对于政府信息公开制度而言很是重要。

但是，由于各国行政主体理论的差异，造成了不同国家和地区对政府信息公开义务主体的认定也不尽相同。比如，法国将其行政主体主要分为三类:(1)国家;(2)地方团体;(3)公务法人。日本现代行政法中将行政主体分为两类:(1)国家;(2)公共团体，即由国家设立并规定其存在目的的公法人，可分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。我国台湾地区将行政主体归纳为两大类:(1)私人，包括自然人和私法人。私人成为行政主体，其权源来自公权力授权和委托。(2)公法人，包括公法财团、公共机构、公法社团，其中公法社团又分为地域团体和身份团体(农会、渔会等)。虽然上述各国和地区在认定义务主体时各具特色，但是，政府信息公开的义务主体非常广泛却是共识。

有学者在总结世界各国和地区对政府信息公开义务主体范围规定的基础上，通过两个标准划分的形式将义务主体的范围进行了界定^[128]:一是功能标准，分为三种情况:(1)只有执行行政管理职能的机关才是义务主体;(2)负有一定管理职能的公法人是义务主体;(3)负有一定管理职能的私法人是义务主体。二是经费标准，即对义务主体的界定通常考虑该机构是否是由国家财政支持，如果是由国家财政支持的，则为义务主体，否则不是。也有学者考察世界上其他国家或地区的立法情况，认为信息公开立法调整的义务主体范围从小到大依次可分为四个层次:“一是指适用于政府的行政机关(美国、日本);二是适用于立法、行政和司法等所有的国家机关(欧盟);三是除了所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力的其他组织(新西兰);四是除国家机关和行使公共权力的其他组织以外，还适用于一般的企业或者司法团体(南非)。”^[129]

从司法实践来看，国务院的《政府信息公开条例》第一条规定:本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这就说明，在中国，政府信息公开的义务主体仅限于行政机关，且第3条和第4条^[130]明确指出，作为承担政府信息公开义务的行政机关，是指各级人民政府及其指定的机构。对此，很多人认为，我国的义务主体的范围过于狭窄，没有把掌握涉及公民重大利益的信息的机关，如司法机关、权力机关等，包括进来，是行政立法的一大遗憾。但是我们以为，造成该遗憾的原因不是别的，而是由于该《条例》的位阶低，只是行政法规而非行政法，这一本身的局限性决定了政府信息公开的义务主体范围不可能包括司法机关或权力机关。因此，为了适应时代的发展，对比国外有关政府信息公开义务主体的规定，通过信息公开法典式立法从而扩大义务主体的范围是符合世界潮流的，也是大势所趋。

(三)政府信息公开的范围

政府信息公开的本质意义在于对公民知情权的保护。因此，不论英美法系还是大陆法系，世界各国基本上都采取了“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开的立法模式，即对需要公开的信息只作原则上的规定，而对不能公开的信息却做出明确、具体的规定。

1.不予公开的信息

不予公开信息的范围亦称为信息公开的例外。各国的信息公开立法对此均有规定，且基本上都是采取列举的方式具体限定不公开信息的范围。不过，尽管由于国情或法律传统的不同，各国信息公开立法对此并没有整齐划一的规定，但是，在一些核心理念方面各国还是具有共识的，主要有^[131]:(1)国家重大利益信息，包括涉及国家安全、国防、外交等国家重大利益的信息。(2)个人信息，包括个人隐私、能确定个人的特定信息、公开后能对个人利益造成损害的信息。(3)企业信息，包括企业的商业秘密、以保密为条件向政府提供的信息等。(4)决策信息，包括政府机构之间、政府机构内部、政府与企业或个人之间就有关工作业务问题进行研究、审议、讨论的有关信息，还包括政府机构为参加诉讼等程序所准备的材料等。(5)刑事执法信息，包括涉及正在进行刑事调查的信息。值得注意的是，政府信息以公开为原则、不公开为例外并不是绝对的，政府信息公开或不公开的具体内容可因公共利益发生变化。当保护个人隐私、商业秘密等信息与保护公众利益、国家利益相矛盾时，必须依利益衡量原则确定其是否公开，即“两利相权取其大，两害相权取其轻”。如我国《政府信息公开条例》第十四条第4款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

2.公开的信息

(1)政府信息公开义务主体本身的信息

首先，政府信息公开义务主体的职权范畴、工作程序和办事规则。

政府信息公开义务主体的职务范畴的公开主要是指公开政府机关的机构设置，明确政府机关及其内部机构的职能分工、具体职责，公开政府信息公开义务主体所拥有的指挥、命令和制裁的权力等。同时，公开政府机关工作人员的职权范围以及履行职责、执行公务过程中禁止做的事项等。工作程序、办事规则的公开是指公开办理有关事务的工作流程，都有哪些具体环节及其每一个流程环节所依据的法律法规，所要求的条件、标准，等等。

其次，政府信息义务公开主体的重大人事、国民经济、战略发展等方面的信息。

政府信息义务公开主体的重大人事、国民经济、战略发展等方面的信息是政府行政权力比较集中体现的区域，也是与广大民众的切身利益关系密切。因而，政府信息公开的重点应是重大人事、国民经济、战略发展等方面信息的公开。这方面的信息内容，具体而言，重大人事方面的主要有:领导干部履历、分工情况;干部人事管理情况;干部职工收入分配、福利待遇情况;公务员录用、评选先进的条件、程序及结果;政府机构改革人员分流情况等。战略发展的主要有:本行政区域的社会经济发展战略、发展计划、工作目标及工作情况;事关全局的重大决策;行政法规、规章、规范性文件及其政策措施;当地重大突发事件的处理情况;政府承诺办理的事项及完成情况。国民经济方面的主要有:政府财政预算及其执行情况;重要专项经费的分配使用情况;重大基本建设项目招投标情况;重要物资招标采购情况;政府投资建设的社会公益事业情况;接受社会捐助的资金、物资的分配、使用情况;机关内部财务收支情况等。^[132]

(2)政府信息公开义务主体的具体工作信息

首先，政府信息公开义务主体及其主要工作人员的基本情况，主要是指政府机关名称、地址，负责人及工作人员的姓名、负责事项、办公地点、工作时间、联系方式等。如保加利亚《公共信息获取法》第15条第(一)项规定，应定期出版的最新信息中包括:“D.被授权接受公共信息的各行政办公室的名称、地址、电话和工作时间。”

其次，政府信息公开义务主体的行政过程所涉及的信息。

政府信息公开义务主体的依法行政的过程应该公开。^[133]在行政过程中所涉及的信息很是庞杂，主要应公开以下几个方面:行政职能、行政内容(尤其是收费、处罚标准)、行政依据、行政条件、行政程序、行政时限、行政结果、行政纪律、服务承诺、投诉途径等等，都要向社会或行政相对人公开。另外，政府信息公开义务主体的议事信息必须公开，包括议事过程、参与的议事人员和议事决议。西方很多民主法治国家对此都进行了明确的规定，比如美国《阳光下的政府法》对合议制行政机关会议的召开及其相关程序作了具体规定，以保障公众充分了解联邦政府作出决定的过程。^[134]有的国家甚至将其提升到宪政层次来看待，如日本《宪法》规定:议会的会议都是公开会议，只有经出席议员2/3以上多数同意才可以举行秘密会议;两议院分别保存各自的会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表，公布于众。法国《宪法》也规定，全部议事记录在《政府公报》上发表。

(四)政府信息公开的方式

政府信息公开的方式是指什么呢?有人认为，政府信息公开的方式就是指通过什么方式公布政府信息，也就是说，政府信息以什么样的载体形式公布于社会或政府信息公开申请人。^[135]换言之，就是政府信息通过什么途径或手段来传播，比如通过公开栏、政府出版物、新闻媒体、网络等载体来公开政府信息。我们认为，上述表达并不全面，除了该意思外，政府信息公开的方式还应指政府信息从义务主体传达到社会公众的各种表现形式，比如是政府信息公开义务主体主动公开还是依当事人申请公开，是收费公开还是免费公开，等等。政府信息公开的方式在政府信息公开中占据着重要的地位和发挥着不可替代的作用，在一定程度上可以决定着政府信息的范围、效果和效率，可以影响公民知情权的实现程度。

1.主动的公开方式

政府信息应当公开的内容，不仅包括政府机关的职责以及行政管理程序和执法程序，还包括政府机关在履行职务过程中产生、收集、整理、使用、保存的涉及经济、科学以及社会各方面信息。面对如此浩瀚的信息海洋，公众有时也不知到底需要哪些具体信息，因此，政府信息公开义务主体依法主动公开相关政府信息的方式就在信息公开中居于非常重要的地位。尤其对于那些对全社会有重大影响、依法应当由公众知晓的政府信息，政府信息公开义务主体就应通过适当的方式、便于公众知悉的方式向全社会公开，以确保公众知情权的实现。根据我国《政府信息公开条例》第十五条规定:“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”我们可从以下几个方面分析主动的公开方式:

(1)政府出版物

政府出版物是指政府为了及时公开重大的政府信息而定期直接出版的专门刊物。由于该专门出版物是政府所办，因此，其公开的内容具有很强的严肃性和权威性，若有其他载体的信息内容相冲突，均以政府出版物上所载内容为准。在我国，就国家层面而言，除继续办好已正式出版的综合性的全国人大常委会公报、国务院公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报之外，还应考虑或着手出版更具有专门性质的国家立法公报、行政法规规章公报，特别是判例公报和监察公报。立法公报和行政法规规章公报不仅要刊载已完成了的立法原文，也要刊载有关立法事项及立法过程中有关法律实施状况的调查、听证、解释说明、辩论、质询等相关资料。^[136]对于上述政府出版物，我们以为目前免费提供虽有困难，但只能收取工本费不能走市场化的道路，特别是为了提高传播时效、扩大传播实效，我们建议政府应加强同大众传媒的合作与联系，充分发挥大众传媒的传播政府信息的优势，定期将新出版的刊物免费派送各大新闻媒体。

(2)新闻发布会

新闻发布会的公开方式是指政府机关通过举办新闻发布会、记者招待会、记者座谈会或通过新闻发言人发表谈话等形式，将意欲为社会所知的信息向报纸、期刊、电台、电视台和网络媒体等新闻媒体公布，并借助这些媒体的广阔的覆盖面向社会公众进行传播。^[137]新闻发布会是政府信息发布与新闻媒体传播最完美的结合，政府机关可以充分利用新闻媒体的迅速性、广泛性、聚焦性、解读性、评价性等本身属性，实现在最短的时间内让尽可能多的社会公众获得信息及相关评论。新闻发布会充分适应了信息社会的媒介化发展，极大地满足了公众通过大众传媒收集信息的习惯要求，是当今世界各国政府进行政府信息公开的非常重要的途径和方式。甚至可以说，新闻发布会是唯一一种能同大众传媒保持积极的、及时的、能动的互动关系的政府信息公开方式。

(3)办事指南

该类公开信息的方式包含了很多具体形式，常见的有办事指南(手册)、政务公开栏、明白栏、办事流程表、公示板、办事卡片的，等等。我国《政府信息公开条例》第十六条对此进行了规定:“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”同时，第19条还规定:“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。”

(4)政府网站

早在1996年，美国为了适应由于计算机的广泛运用而带来的信息电子化和电子政府的兴起，针对《情报自由法》进行了修改。该修正案在信息公开方式上着重强调了以下两个方面:一是规定行政机关要能动地进行情报公开，凡属必须提供给公众阅览和复制的记录，1996年11月1日以后做成的文书，该日以后一年内，必须使之可以通过internet等计算机网络形式获得;二是网络信息公开方式应成为主要的公开方式，在政府部门的网站上要设立电子阅览室，所有通过其他方式向社会公开的情报，公众都可以在电子阅览室中看到并可以自主下载复制。英国也不甘落后，于1994年进行“政府信息服务”的实验，1996年公布“直通政府”计划，并在绿皮书中提出以电子方式传送政府服务给社会公众。这些计划不但拉近了政府与民众的距离，且给予民众更多的与政府往来的管道。据统计，早在2001年之前在英国40%的政府服务是可以通过互联网提供给公众。^[138]

我国的政府门户网站从1999年实施政府上网工程以来，受到各级政府部门的高度重视，得到了快速发展。不过，目前我国的政府网站存在很多问题，既有政府网站所公开的信息“避重就轻”、量少、时效差等不足，也有政府网站宣传不够、民众大多不知道有什么样的政府网站的弊端。面对如此情况，我们以为，前者只有转变政府机关的行政理念，真正将“以公开为原则、不公开为例外”原则贯彻到实际工作中去，才能得以改观;后者可以通过加强政府网站与国内知名的门户网站战略合作或者在知名的门户网站上设置政府网站的超链接，最终使民众养成常上政府网站获取政府信息的好习惯，从而提高政府网站的利用率。

2.依申请的公开方式

根据我国《政府信息公开条例》第十三条之规定，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要有针对性地向政府信息公开义务主体申请取得某种信息，使信息公开申请人可以在浩如烟海的政府信息中迅速、全面地获得自己所希望的信息，这可以从根本上克服政府信息公开义务主体在主动公开政府信息时采取宣传方式所带来的“华而不实”的不良后果。因此，着重规范依申请公开信息行为就成为各国信息公开立法中普遍的做法。由于依申请公开主要是一对一的公开，在公开的方式上比政府机关主动公开相对要简单很多，其常见方式主要有提供阅读(或聆听、观看)、口头答复、提供复印件(抄本、副本)、在线提供电子文本(电子政府公开方式的表现形式之一)等。但是，当被申请的信息存有某种特殊情况时，依申请的公开方式就需要采取特殊处理，比如申请的信息中若有部分依法不应当公开的内容时，我们就要采取具体情况具体分析的方法，通过将能公开的信息和不能公开的信息区分开来，并把能公开的信息按照申请人的意思表示给予公开。再比如，申请的信息中涉及商业秘密、个人隐私时，公开后可能损害第三方合法权益的，政府就应该采取法定方式征求第三方的意见。对此，我国《政府信息公开法》第二十二条和第二十三条都有所规定。

(五)政府信息公开的程序

依各国的经验，信息公开的方式主要有两种，一是主动公开或强制公开，即政府机关主动公开某些信息而不需要申请。二是被动公开或申请公开，即只有在信息申请人申请时，公开义务主体才依程序决定是否公开。北欧国家多采用申请公开形式，奥地利、日本也采用申请公开的形式。兼采用两种形式的有美国、法国、荷兰、澳大利亚、加拿大和新西兰等国。^[139]我国《政府信息公开条例》的规定也是兼采用两种形式。

1.主动公开政府信息程序

政府信息主动公开程序在各国信息公开法中一般规定的都较为简单，主要包括信息公开的方式、时限和审查这三项。政府信息公开的方式前已讨论，因此，我们只对政府信息公开的期限进行说明。我国《政府信息公开条例》第十八条规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。换言之，在我国大陆地区，法规只给政府信息公开义务主体最长20天的时间来处理并公开新产生或变更的政府信息。我国台湾地区《行政资讯公开办法》第7条规定:“行政机关应就主动公开之行政资讯制作目录，记载资讯之种类、内容要旨、作成或取得时间及保管期间、场所”，“前项行政资讯，行政机关应于作出或取得之日起三个月内，制作目录，并将目录刊载于政府公报、其他出版品或公开于电脑网站。”不过需要强调的是，在这个法定期限内，政府机关除了要将信息整理、制作成易于公开的形式外，还要承担一份非常重要的工作就是审查。审查什么呢?审查所要公开的信息是否是国家秘密、商业秘密或个人隐私，只要符合其中之一，就不能公开了。如我国《政府信息公开条例》第十四条规定:“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

2.依申请公开政府信息程序

首先，申请。

我国《政府信息公开条例》第二十条规定:“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式(包括数据电文形式);采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容:(1)申请人的姓名或者名称、联系方式;(2)申请公开的政府信息的内容描述;(4)申请公开的政府信息的形式要求。”由此可知，在我国申请的形式只有一种即书面，只不过在申请人确有困难时，由受理机关代写一份书面申请罢了。通常情况下申请者提交的申请书应当载明申请人的身份、联系方式、请求公开信息的名称及必要的查找线索以及申请日期等基本情况。如果申请是由法定代理人或法人代表提出的，则也应该在申请书中注明代理人或代表人的上述基本情况。至于是否要在申请书中写明申请政府信息公开的目的，不同的国家有不同的要求。我国《政府信息公开条例》不限制信息使用的目的，所以申请书的内容一般不要求必须说明用途和目的。

其次，受理。

受理是政府机关对当事人的信息公开申请表示接受的一种具体行政行为。政府机关在接到申请后，应当在一个确定的法定期限内及时查验申请人提交的申请及有关证明文件。对符合规定的申请，应当依法受理，对不符合申请条件的应当不予受理或要求在规定的期限内予以补正。对于依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;对于申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。对于上述各种不予受理的情况，政府机关都应以书面形式说明不予受理的理由。在法定期限内，政府机关没有明确答复的视为不受理。

再次，审查。

审查是政府信息公开义务主体在明确表示受理申请人申请之后与在做出答复之前，对申请人的申请所指向的信息是否应当公开所做的一种审核调查。审查的标准就是看申请公开的信息是否是国家秘密、商业秘密和个人隐私。如前述所引我国《政府信息公开条例》第十四条所规定。

最后，答复。

政府机关对申请人的申请书和要求公开的信息进行审核后，就应该依法做出回应，即答复。我国《政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:(1)属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(2)属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由;(3)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(4)申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”

从公开的时限方面而言，国外立法的规定中主要有15日和30日两种时限，并都规定有特殊情形时可以将时限相应延长一倍，但只能延长一次。^[140]对此，我国《政府信息公开条例》第二十四条也作了相应的规定。

从第三方保护方面而言，政府机关在审查申请的过程中，若发现如果被申请的信息涉及第三方，公开该信息将损害第三方的利益，政府机关必须通知第三方提出意见。第三方不同意公开的，不得公开。“这是信息公开法权利平衡原则在具体程序设计中的表现。”^[141]但是，在第三方不同意公开的情况下，若行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，就应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。如我国《政府信息公开条例》第二十三条之规定。

二、中国信息公开制度的现状

(一)我国信息公开制度的建设情况

根据国外信息公开法律制度建设经验，建设政府信息公开法律制度的模式有三种^[142]:第一种是先由地方性法律规范建立地方的政府信息公开法律制度，在地方制度成熟后，再制定国家的信息公开法。日本是采用的这种模式;第二种是先有统一的政府信息公开的政策性规定，在时机成熟时制定信息公开法。英国是采用这一模式的国家;第三种模式是直接制定全国性的信息公开法律规范。我国没有采用上述任何模式，而是采取了将第一种模式和第二种模式相结合的模式，即先在各地方建立地方性法律规范，然后颁布《政府信息公开条例》，等时机成熟，还要制定《政府信息公开法》。

1.《政府信息公开条例》颁布前的信息公开制度建设

任何一部法律或法规都能在宪法中找到依据，因为法律或法规都是对作为母法的宪法所规定的法律关系的一种具体化。信息公开制度也不例外，也可以在宪法中寻找到它们的渊源。如《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这三条基本上把作为国家主人的人民享有知道作为仆人的政府机关及其工作人员的日常工作行为的权利规定的是很明确的。

尽管在我国《政府信息公开条例》出台以前没有一部全国性的有关信息公开方面的专门立法，但是，不能说没有有关信息公开方面的法律规定。如我国《统计法》、《档案法》、《保守国家秘密法》中都涉及了公开问题;《价格法》(1997年)的第23条、第24条^[143]的规定，同时该法第37条^[144]还规定了对价格的社会监督和新闻监督;《行政处罚法》(1996年)第4条和第31条^[145];《行政复议法》(1999年)第23条第2款^[146];《政府采购法》(2002年)第3条^[147];《行政许可法》第5条、第30条、第40条^[148];《公务员法》(2005年)第5条、第26条^[149];《城市规划法》(1989年)第28条^[150];《环境保护法》(1989年)第11条^[151];《气象法》(1999年)第22条第2款^[152];《传染病防治法》(2004年)第38条^[153];《防震减灾法》(2008年)第52条^[154]。

除了上述法律中有关信息公开方面的规定外，党的政策和国务院及各部委的法规、规章及其相关的规范性文件也是多有涉及，还有地方政府出台的信息公开方面的规定。

2.《政府信息公开条例》颁布的意义

首先，《政府信息公开条例》统一了内容，避免了混乱。

在我国，从中共中央、国务院到地方政府的规范性文件中，有关信息公开方面的规定相差很是悬殊。第一个方面就是概念的混用，即混用了“政务公开”和“政府信息公开”。这两个概念的内涵是有差别的，因为，政务一般指政府的事务性工作，泛指行政事务，所以，政务信息即是与行政事务相关的信息。而政府信息是指行政机关在行使权力过程中，产生、收集、整理、使用及其掌握的公共信息。“‘政府信息’的范围远远大于‘政务信息’，‘政务信息’是包含在‘政府信息’中的。”^[155]另外，即使是对政府信息公开持有相同理解的省市，其政务公开的内容也是相差甚远，比如有的将政务公开仅限定于县级以下的行政机关，而有的规定省内各级行政机关均要实施政务公开。因此，《政府信息公开条例》的出台从根本上确立了核心概念的统一，采纳了“政府信息”这个概念。第二个方面在于，各地政府信息公开的内容差别很大。有的省市规定的公开内容很小，仅限于政府机关职权行使方面的公开;而有的省市规定的很大，不仅包括人权、财权、事权等方面要全部公开，而且还包括党务、官员的收入、会议情况，等等。而《政府信息公开条例》的出台统一了认识，定义了“政府信息”，通过列举的方式将“例外”信息和重点需要公开的内容写明，基本上达到了统一指导全国各级政府信息公开的开展。当然，根据下位法服从上位法的原则，各地政府信息公开制度必须同该条例保持一致，否则地方法规的规定自动无效。

其次，《政府信息公开条例》转变了已有的理念。

《政府信息公开条例》在扭转各级政府已有的理念方面，比较突出地表现在以下两个方面:一方面，扭转了“重形式轻实质”的“面子理念”。很多地方虽然制定了政务或政府信息公开制度，但并没有很好地执行，只是将这种制定行为作为“应景”式的姿态而已，实际工作中的公开行为也是为了应付上级检查，建立“形象工程”，并没有将实质内容公开。即使做了一些公开行为，也是将其作为宣扬政绩的重要通道。而该条例宣扬的却是“既重形式更重实质”的理念，作为一部法规，明确规定除例外信息外都是可以公开的信息，并将多年来易发生腐败的领域的公开重点标出，各级政府必须严格遵守，没有任何商量的余地，因为，政府机关在信息公开行为中，不得“偷工减料”或“张冠李戴”，否则公民可以依据该条例的规定启动救济程序。另一方面，扭转了制度层面的理念。该条例颁布以前，各级政府基本上都是将信息公开作为办事制度的公开或树立政府形象的公开^[156]，并依靠单方面的“承诺”主动实施，至于公开什么、怎么公开、什么时候公开都是由政府根据“实际”情况来决定，有关监督检查还是由政府机关自身来完成。而《政府信息公开条例》颁布之后，我国的信息公开制度转变成权利型的公开制度，强调信息公开的实质在于满足公民知情权的需要，信息公开成为公民知情权、参与权的核心组成部分。公开的范围、途径、程序、形式、条件等等都得到了法规的明确规定，而且知情权的行政或司法救济也获得了明确规定。由此，在实践层面上我们强调，政府信息重点不在于办事层面的公开，有时为了公开政府信息，需要办事层面的公开，有时仅仅是对有关信息的公开，未必要求办事层面的必然公开，比如对信息的搜集过程，就不需要公开。因此，政府信息公开一般不包括办事程序的公开，而是信息本身的公开，办事程序的公开主要是行政程序法所调整的范围。

再次，《政府信息公开条例》转变“运动员”和“裁判员”合二为一的状况。

法治的要义在于治权，分权不失为一种治权方式。因此，将决策权与执行权分设于不同机构也就成为不言而喻的法治要求，即决策机构与执行机构必须合理分开，决策机构通常情况下是不能自行决定与其本身有利害关系的事项的。但是，现实情况中，在各个地方政府所进行的信息公开或政务公开制度的创设过程中，各地的人民政府既作信息公开制度的设计者，又当信息公开制度中的义务担当者，同时还是信息公开制度的执行者，典型的是“既当裁判员又当运动员”，无不是对上述法治理念的一种挑衅，一种背离。从所制定的制度本身而言，确实也体现出了某种程度上的“权力本位”倾向，并没有将公民的获知权作为制度的终极目标，只是将信息公开作为一种政府机关的工作方式或工作作风。但是，《政府信息公开条例》的出台，从某种程度上就改变了上述的不足，虽然不是从根本上解决了上述的问题，因为只有全国人民代表大会及其常务委员会出台信息公开法才能从根本上解决上述问题，但是，作为全国最高的行政机关——国务院制定的《政府信息公开条例》，在位阶上仅次于法律，享有很高的权威性，完全脱离了地方政府各行其是的弊端，某种程度上转变了“运动员”和“裁判员”合二为一的状况，增强了制度内的协调性。

(二)当前我国信息公开制度的缺陷

随着我国《政府信息公开条例》的颁布与实施，我国信息公开制度已达相当高的水准，各级政府的信息公开工作都在有条不紊地依法开展着。但是，这并不能说当前我国信息公开制度没有缺陷，实际上，当前我国的信息公开制度距法治文明的实质要求尚有一段差距。

1.《政府信息公开条例》的位阶是法规

立法都要涉及层级问题，即立法的位阶问题，具体而言，就是指何种立法主体在制定一国法律体系中处于何种地位的法律规范。根据《立法法》第7条之规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”我们可知，全国人民代表大会及其常务委员会是我国最高的立法机关，它们所颁布的规范性文件都是法律。而根据该法第56条之规定:“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”我们可知，《政府信息公开条例》是由国务院制定颁布的，是一部行政法规而不是法律。在位阶上仅次于法律。在《政府信息公开条例》颁布前，不少学者认为，为了防止基于部门利益的考虑，出现具有部门利益性的立法，我国进行政府信息公开立法，应该直接进入最高立法层级，即由全国人民代表大会或其常委会直接制定《政府信息公开法》。但是，在我国由于种种原因的存在，如配套法律规范的约束(如《档案法》、《保密法》等)、结构转型所产生的社会性制约因素^[157]、国际立法规律(即先低层级立法，然后向高层级转变，最后制定全国范围内统一的法律)的认识^[158]等等，国家最终还是出台了一部信息公开方面的行政法规。该条例的出台虽填补了我国在这方面行政法规的空白，使得政府信息公开有法可依，但是，我们不得不承认，无论从立法技术、立法层级，还是从立法内容、法规适用，都与先进的法治理念存有很大的差距，制定更加完备、层级更高的法律无疑就成为健全我国信息公开法律体系的根本之策。

2.信息公开制度体系的不健全

政府信息公开法律制度是一个相互协调、有机统一的整体，从国外的立法来看，通常包括政府信息公开法、阳光下的政府法、隐私权法、保密法、新闻自由法、档案法、行政程序法、财产申报法等等，它们共同构成政府信息公开法律制度体系。各国正是根据本国整体法制建设的状况以及其政府信息公开制度建设的社会环境等诸因素，分别构建符合本国国情的政府信息公开法律制度体系，并按本国的构架，推进整体政府信息公开法制建设的发展。从世界范围来看，美国的政府信息公开立法的架构是被公认最为完善的，它主要有三个法律构成:一是1966年制定的《情报自由法》;二是1976年制定的《阳光下的政府法》;三是1974年制定的《隐私权法》。这三个法律奠定了政府信息公开的法律基础，三个法律的有机结合，使美国的政府信息公开法律制度最为完善。比如，《情报自由法》是关于政府文件的公开，实际上是关于决策结果的公开;而《阳光下的政府法》适用于合议制行政机关的会议的公开，实际上是对决策过程的公开。^[159]

而我国政府信息公开之所以会出现这样或那样的问题，一个非常重要的原因就是相关法律体系内的内容缺失。内容缺失方面主要体现在与政府信息公开制度紧密相关的“隐私权法”、“行政会议公开法”、“财产申报法”、“行政程序法”等等，尚未在法律体系中出现。政府机关在行政工作中不仅掌握了大量的公共信息，而且也掌握了大量的个人信息，其在开展信息公开工作的时候，极有可能将个人的信息泄露，给公民带来不必要的伤害，那么制定相配套的“隐私权法”或在民法典中将隐私权加以详细规定就成为必要。况且已生效的《政府信息公开条例》第十四条第4款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”但什么是隐私?什么是隐私权?在我国法律中却没有明确。另外，在我国行政系统中，虽然推行的是首长负责制，但根据有关法律的规定，“仍然需要通过‘两会’即全体会议和常务会议决策重要的行政事项，具体行政部门决策本部门的重要事项也要通过会议形式，如办公会议、扩大会议、专题会议等，因此，建立行政机关各类会议公开制度，制定《行政会议公开法》是对政府信息公开法的重要补充”^[160]。同时，公职人员财产申报制度在西方也是一个非常普遍的制度，都是为了确保公职人员的清正廉洁，如此看来，《财产申报法》必然也是政府信息公开制度体系的组成部分。最后需要强调的是，行政公开原则在很多国家都是被行政程序法所规定，可以说，行政公开贯穿于整个行政程序法，作为政府信息自由法的行政法上的依据，《行政程序法》的制定在我国早已是“箭在弦上”。

3.知情权制度的缺失

2007年4月5日，国务院颁布了《政府信息公开条例》，但它并没有“知情权”的表述。因《政府信息公开条例》的立法资料尚未公开，“立法草案说明”也未见诸于报刊，所以论证为什么没有“知情权”的表述现在尚无确切的材料可资。但是，对比《政府信息公开条例》第一条之规定^[161]与《政府信息公开条例草案(专家建议稿)》的第一条之规定^[162]，我们发现，在《政府信息公开条例》中不仅缺少“知情权”的表述，而且在“制定本条例”之前缺少“根据宪法”四个字。由此我们是否可以做以下推断:基于中国现行宪法对知情权并无明确规定，所以，在《政府信息公开条例》中既不可能直接使用知情权，更不可能同时出现“知情权”和“根据宪法”，否则将在该条例与宪法之间造成一种规范体系上的逻辑紧张关系，不可避免会出现合宪之争。对于这种迫不得已而“删除”之的做法，我们表示理解，毕竟由行政法规确认一项宪法中没有的“知情权”是行不通的。

三、中国信息公开制度的完善与实践的发展

(一)“政府信息公开法”的制定

“政府信息公开法”，是指由全国人民代表大会以宪法为依据制定的调整政府信息公开法律关系的法律。面对上述我国目前政府信息公开制度和信息公开实践所存在的种种不足，立足于最高层级制定信息公开法就成为众多学者的共识。

政府信息公开法的最终价值追求在于公民知情权获得保护，而这种保护的获得却是通过该基本法规范政府机构公共信息的公开目的、范围和程序及其信息公开义务主体的具体行政行为来实现的。因此，政府信息公开法的制定将会成为我国法治文明史上最值得标榜的丰碑。同时，以政府信息公开法为核心的政府信息公开制度体系也会获得前所未有的补充和完善，保密制度、档案制度、会议制度等法律制度都会得到重新修订，使之与信息公开法所倡导的“以公开为原则，不公开为例外”保持高度一致;隐私权制度、行政会议公开制度、财产申报制度、行政程序制度、新闻法等与之配套的法律制度也会得到前所未有的发展和突破。

制定政府信息公开法迫切需要解决的主要是以下几个方面:

1.立法目的的确立

世界各国在制定政府信息公开制度时首先要回答的问题就是立法目的为何的问题。我国制定政府信息公开制度也不例外，《政府信息公开条例》第一条就规定了，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。但是，纵观世界各国的政府信息公开制度^[163]，虽然它们的名称、制定时间、过程存有很多不同，然而它们在立法目的追求方面却是高度一致，即实现公民知情权。由此可以发现，我国条例在立法目的方面的不足，主要表现在以下几点:首先，保障获取政府信息与保障知情权是有区别的，因为，知情权的范畴要远远大于获取政府信息所体现的权益，所以，实现知情权要比获取政府信息在信息公开范围方面要求大得多，况且，知情权所强调的是对于国家权力的控制，其针对的主要对象是防止国家权力的滥用，而获取政府信息的目的在于发挥这些信息在“生产、生活、经济活动”方面的“服务作用”;其次，“提高政府工作的透明度”应该作为政府信息公开的途径，而非作为“目的”被提出，某种程度上是本末倒置;再次，在“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”中只强调了对“生产、生活和经济活动”的“服务作用”，而将最为重要的“保障公民参与管理国家事务的权利”加以回避，这不能不说是一个非常重大的“导向错误”。当然，上述几个不足的根源都在于“保障公民知情权”的缺失。

其实，我国该条例出台前，有专家确实提出了立法目的的保护知情权问题，但随后就有人指出，由于我国法律体系中从来没有确立过知情权的概念，所以，作为行政法规的《政府信息公开条例》依法^[164]是不能对上位法中不存在的一种权利进行规范。

2.“以公开为原则，不公开为例外”原则的确立

中国社会科学院法学研究所于2000年初设立“信息社会和中国政府信息公开制度研究”课题组，以周汉华教授为主，他们提交了《政府信息公开条例草案(专家建议稿)》。在该草案中明确规定了该项法规是以“公开为原则，不公开为例外”作为信息公开的基本原则，但是令人意外的是在正式颁布的《政府信息公开条例》中却未能保留该项原则。这就预示着我国政府在某种程度上对政府信息公开持有保留态度，没有打算让我国的政府信息公开制度一步跨入世界先进行列。这也就说明，我国的政府信息公开制度建设仍任重而道远。

制定信息公开法，首先要解决的就是基本原则问题，如果对此还是采取回避态度，我们可以很肯定地预测，新法仅仅可能在形式上或程序上对条例进行突破，在本质内容方面不会有什么大的突破或发展。因为，“以公开为原则，不公开为例外”决定了其他具体原则，如合法、及时、便民原则，权利原则，平等、救济原则等等，能否彻底落实。它还强调，凡是政府所掌握的信息都应该公开，且公开与否的决定权不在于政府，只有法律明确规定不公开的信息政府机关才能不公开。信息公开不仅包括政府及其所属部门所掌握的信息公开，而且那些依法授权的非行政单位所拥有的信息也需要公开;不仅要公开政府机关以及依法授权的非行政组织的职权、职责以及行政管理和执法程序，而且公开它们在履行职务过程中产生、收集、整理、使用、保存的所涉及政治、经济、文化、科学等社会各方面的信息。

3.扩大信息公开义务主体的范围

国际上政府信息公开法发展的趋势就是逐渐扩大信息公开的范围。由于信息公开法所强调的信息都是由信息公开义务主体所掌握，所以，信息公开义务主体范围的扩大也就意味着公民所能获得政府信息范围的扩大。由此可知，信息公开范围的扩大不仅限于“例外”信息的明确和缩小或减少这一条途径，通过扩大义务主体的范围也不失为另一条扩大信息公开范围的重要途径。政府信息公开范围的扩大在于更好地满足公民的知情权，而公民知情权的充分实现带来的是对权力机关及其工作人员的更好的监督，在社会良好的监督下，权力机关也必然会成为清洁廉明的权力机关。由于权力机关不仅限于各级政府，其还包括立法机关、司法机关等，所以，信息公开法律制度的完善离不开立法、司法机关的公开制度的建立。如此一来，将立法机关、司法机关及其他依法行使职权的公共机关纳入到信息公开义务主体范畴之内，就成为信息公开立法时适当扩大信息公开义务主体范围的应有之意。

4.完善救济制度

我国《政府信息公开条例》第三十三第2款条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”由此可知，我国目前在信息公开领域中，公民知情权的救济制度有两个:行政复议和行政诉讼。

行政复议制度普遍存在于世界各国的法律体系之中。作为行政机关内部监督和纠错机制、行政救济机制的重要环节，行政复议制度是一种行之有效的制度。行政复议机关借用法院审理案件的某些方式，作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决，因而是具有一定司法性的行政行为。与诉讼程序相比，行政诉讼的制度价值不仅在于对行政行为合法性的审查，还在于对其合目的性(合理性)的审查^[165]，另外，这一制度期限短，程序简单，便于尽快确定申请人的权利状况，及时解决争议。不过，我们需要强调的是，由于它是行政机关内部的程序操作，“官官相护”的嫌疑无从消除，很难从根本上克服部门利益的影响。况且，信息公开争议所涉及的信息都是国家秘密、商业秘密、个人隐私等之外的信息，这类信息的内容具有极强的技术性和专业性，需要由颇具专业知识、经验和技术才能的人才能很好地裁决该类纠纷。同时，我们还要强调，在政府信息公开领域，虽然行政诉讼是对获得政府信息权利的最后的由法院实施的司法救济手段，权威性强，但是，由于诉讼程序繁琐、复杂，所耗费的时间长，也许诉讼程序结束时，所申请的信息对于申请人来说可能已经没有价值了，因为，信息公开申请人对某信息的需要往往存有很强的时效性。

基于上述行政复议和行政诉讼在实践中所出现的不足，我们以为，完善信息公开救济制度就成为我们面临的重要课题。目前国际上除了上述最为常见的救济制度外，还有专门信息委员会制度^[166]、独立的信息专员制度^[167]、信息裁判所制度^[168]，等等。这三种制度各有千秋，且存在于不同的国家，我国应通过研究取之精华、剔除糟粕，大胆地引入先进的救济程序，以期弥补上述我国目前救济程序之不足。不过，需要注意的是，我国《行政复议法》第十九条规定，“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”一般情况下，在这15日内不可能加入任何其他救济程序。且政府信息公开条例也不可能突破行政复议法的规定，这就造成，缺失信息公开法是无法引入其他救济程序的。如此一来，通过信息公开法引进其他救济程序，对于政府信息公开法律制度的发展而言，具有非同一般的意义。

(二)知情权的宪法确认

本部分内容，在本章第一节“促进政府信息公开，提升政治文明的战略措施”标题下进行了分析，在此不再赘述。

(三)完善信息发布制度

对于信息发布，我国《政府信息公开条例》在实践层面为确保公民知情权的实现规定了以下四个方面的途径:其一，行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公开(该条例第十五条之规定);其二，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备(该条例第十六条第一款之规定);其三，行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开政府信息(该条例第十六条第二款之规定);其四，行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录并及时更新(该条例第十九条之规定)，对属于主动公开范围的政府信息原则上应当在其形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

信息发布方式或途径的确立虽然很重要，但是，若不从制度层面加以完善的话，信息发布的质量也只能是事倍功半。因此，我们以为，当前在信息发布方面迫切需要加强建设的是以下两个制度。

1.建立首席信息官(Chief Information Officer，简称CIO)制度

政府CIO制度萌芽于20世纪80年代的美国。进入20世纪90年代中期后，《信息技术管理改革法》^[169](1995年)及其修订案^[170](1996年)、《克林格——科恩法案》^[171](1996年)的陆续出台标志着政府CIO职位得到了法律的认可。政府CIO职位的确立，使信息资源管理有了明确的部门，有效提升了政府部门的信息资源管理水平。进入21世纪后，政府CIO制度被正式写入法律条文中并明确颁布^[172]。特别是“9·11”之后，美国政府意识到了信息沟通的重要性和联邦政府与州政府合作的必要性，制定了政府CIO定期交流制度。

除美国外，英国、加拿大、新加坡等国也纷纷设立该项制度，可以说，在政府内部设立高层次的、专业化的、权威性的专门信息管理机构，将在未来成为世界各国普遍的做法。

“首席信息官”概念是在20世纪90年代初出现于中国，与美国情况相似，也是首先出现在企业界，随后才被政府注意到，如“信息化领导小组”、“信息化办公室主任”、“信息中心主任”等词组的出现，说明了在某种程度上首席信息官制度在政治领域的实践中被具体化了。当然，我国的这种具体化是低层次的，缺乏规范化、缺乏制度支撑的“泛化现象”^[173]。正像2007年国家信息中心组织编纂的电子政务蓝皮书《中国电子政务发展报告》所指出的:与发达国家相比，我国政府首席信息官权威性不足，严重阻碍了中国政府信息化建设的进程，成为推动我国电子政务建设向纵深发展的瓶颈问题之一。

不过，我们也不能不正视一些发达区域的地方政府和信息公开方面的专家在这方面所做的努力，如上海、江苏、北京、广东等地，就早已先后开始在企业和政府机关实行CIO制度，特别是北京市宣武区在行政机关设置CIO，而且是位居决策层面的CIO; 2003年由周汉华等专家起草的《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》第25条规定:各政府机关应任命本机关的首席信息官，并保证其行使职权的工作条件和任职保障。尽管早已生效的《政府信息公开条例》由于种种原因没有对其进行规范，但是，随着在此方面实践的欣欣向荣和理论研究的不断深入，我国政府首席信息官制度的建立正呼之欲出。

2.完善新闻发言人制度

新闻发言人，一般是由国家、政党、社会团体任命或指定专职(比较小的部门为兼职)的新闻发布人员，其职责是在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问，从而达到通过媒体迅速传播政府信息的目的^[174]。将新闻发言人的资质、产生及其职责进行规范所形成的制度就是新闻发言人制度。

对于各级政府而言，新闻发言人制度是行政管理的一种重要手段，它一方面是政府控制新闻传播的工具，另一方面也是政府通过新闻界和公众进行沟通的方式。实施新闻发言人制度决不仅仅是用来表现行政管理机制的一种完善，而更多的是将其作为政府信息公开的一条重要渠道，被广泛誉为中国政府迈向信息公开的第一步。可以说，正是在上至中央下至地方轰轰烈烈的新闻发言人制度构建的基础上，我国第一部信息公开行政法规:《政府信息公开条例》出台了。而用该条例的颁布来关照新闻发言人制度，意义也非同凡响。

但是，由于种种原因，我国新闻发言人制度在制度设计和实践操作等方面仍存在着很多问题，主要表现在以下几个方面:首先，在法律法规方面缺乏具体规范和保障。新闻发言人制度从根本上关照的是公众知情权和社会民主政治建设，所以，对于哪些消息可以披露，哪些消息不能披露，信息披露的程序是怎样的，如何落实责任人和追究失职责任，都是必须回答的问题;还有，新闻发言人该在什么情况下发言，发什么言，怎么发言，对谁发言，发言或不发言的后果如何承担，对于这些细节问题，都是必须予以考虑的。然而现实中，对于上述问题的要求各政府部门大多停留在口头上，如果具体到实施的过程中，就存在无法可依的情况。另外，监督机制不健全，直接结果是导致新闻发言人制度的不完善。其次，信息发布部门侵害记者权利。政府新闻发言人制度的主要任务是向新闻媒体公开发布新闻或信息并通过各媒体的报道来满足受众的需要，缺少新闻媒体的参与，新闻发言人也就没有存在的必要了。因此，新闻发布会在本质上是离不开大众传媒的参与，它的社会功能和作用只有通过与传媒的互动才能实现，而且互动越积极越深入越能满足公众知情权。但是，目前一些地方政府尤其是有问题的地方政府为了自身的利益，对问题和缺点不是文过饰非，就是避而不谈;不仅不积极配合记者的工作，而且有的部门还以政府文件的形式“剥夺”记者的采访报道权^[175]。此外，政府和新闻发言人在邀请记者或回答记者问题时常常进行选择，往往根据自己的喜好将自己不喜欢的媒体记者排除在新闻发布会之外或即使邀请了也不给其提问的机会。这样，就失去了政府新闻发言人存在的价值。再次，各级政府过分强调新闻发布会的社会舆论引导功能，而漠视公众知情权的实现和公开信息的义务承担。

面对上述新闻发言人制度所存在的不足，我们应该如何完善呢?

第一，出台新闻发言人具体法律规范。我国《政府信息公开条例》虽没有提“新闻发言人”，但该条例第十五条却将“新闻发布会”规定为行政机关主动公开政府信息的方式或途径之一。新闻发布会必然要有新闻发言人，如此一来，该条款也算是间接地对新闻发言人进行了规范。既然新闻发布会是行政机关主动发布信息的主渠道之一，那么新闻发言人就应遵守该条例所规定的信息发布的范围、例外以及时效。同时，我们还以为，新闻发言人在召开新闻发布会时面对记者的提问所做的回答，其实也是该条例所规定的政府信息被动公开方式之一，只不过由于这种面对面相互交流信息方式的特殊性，所以被动公开所要求的“书面申请”和“书面答复”就只能省去了。尽管从理论上我们可以作上述的引申，但是，由于该条例规定的很是宽泛，并没有对新闻发言人进行具体规范，所以对新闻发言人任职资格、信息披露范围、程序、责任及其追究机制就成为政府信息公开立法的规范对象了。

第二，建立新闻发言人与媒体间的良性互动机制。政府设立新闻发言人的主要目的就是为了公开新闻或发布信息，但新闻发言人并不是新闻载体、信息载体。他的传播对象一般来说是大众传媒的代表，即新闻媒体的记者;其传播途径是通过各媒体各自的报道。因此，新闻发言人制度在操作上是为传媒服务的机制，它的社会功能和作用只有通过新闻发言人和传媒的互动才能显示出来。可以说，新闻发言人和传媒的相互关系是一种相辅相成的辩证关系。新闻发言人为传媒提供必不可少的新闻素材，提供用于新闻深度加工的原材料，传媒取得这些政府信息“原材料”后，加工成能够满足公民知情权的新闻报道。而政府通过新闻发言人发布的信息所具有的权威性、公信力、导向性等特点，也使传媒对此求之不得、趋之若鹜。基于此，完善新闻发言人制度就要强调新闻发言人发布信息必须坚持真实原则、准确原则、及时原则和依法原则，还要强调新闻媒体必须避免夸大其词、断章取义、捕风捉影等违背新闻规律的一些做法。

第三，拓宽新闻发言人制度的实施途径。新闻发言人制度的实施主要是采用新闻发布会的形式，目的就是通过大众传媒将政府信息传递给民众，这样一来，政府信息传递的效果就很难由政府一家决定了，因为，大众传媒的积极能动性发挥得如何，也是很重要的。那么如何突破这种现状呢?新闻发言人制度实施方式的多样化就成为不得不考虑的选择。在以网络为信息传播与交流工具的当今，注重新闻发言人的网络化建设更具有特别重要的意义。尤其是，现在大多数网络媒体都开通了在线视频，既通过网络将新闻发布会的实况进行直播，又通过网络留言或音频将网民的提问呈现在新闻发言人的面前，吸引广大网民的积极参与，直接实现了政府与民众的现场沟通。因此，我们以为，充分利用计算机网络，增强新闻发言人的信息发布互动性，扩大发布范围，是今后完善新闻发布制度的一个非常重要的一个方面。

【注释】

[1]朱春霞:《论信息公开》，复旦大学2005年博士学位论文。

[2]诸松燕:《我国政府信息公开的现状分析与思考》，《新视野》2003年3月。

[3]吴红宇:《知情权、WTO与政府信息公开》，《当代法学》2003年第8期。

[4]刘恒等:《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。

[5]纪新青:《政府信息公开与大众传媒的角色定位》，《中国行政管理》2004年第11期。

[6]朱春霞:《论信息公开》，复旦大学2005年博士学位论文。

[7]转引自阎锋:《网络环境下我国政府信息公开建设探析》，暨南大学2006年硕士学位论文。

[8]包兴荣:《关于信息公开与我国政治文明建设的思考》，《理论研究》2004年11月。

[9]潘荣华:《社会主义政治文明视野中的政府信息公开》，《前沿》2004年第3期。

[10]应松年:《论依法行政的基本条件》，《国家行政学院学报》2008年第4期。

[11]魏淑艳、王颖:《代议制的理论预设与实践困境》，《社会科学战线》2005年第6期。

[12]［美］科恩:《论民主》，商务印书馆1988年版，第10页。

[13]参见梁军峰:《中国参与式民主发展研究》，中央党校2006年博士学位论文。

[14]转引自向佐群:《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社2007年版，第19页。

[15]政府信息公开的范畴要大于政务公开的范畴，虽然两者都要求政府增强其行为的透明度、公开办事，但政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事行为及其制度层面的公开。而政府信息公开不仅包括行政事务公开，而且还包括对于政府行使职权过程中获得的信息的公开。

[16]参见王勇:《政府信息公开论》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[17]罗自刚:《行政公开与反腐败》，《行政与法》1998年第3期，第61页。

[18]参见张杰等:《政府信息公开制度论》，吉林大学出版社2008年版，第51页。

[19]颜海:《政府信息公开理论与实践》，武汉大学出版社2008年版，第20页。

[20]皮纯协、刘飞宇:《论我国行政公开制度的现状及其走向》，《法学杂志》，2002年第1期。

[21]石路:《当代中国行政权力中的公民参与问题研究》，华东师范大学2007年博士学位论文。

[22]朱炜:《论政府信息公开法律制度的构建》，《浙江工商大学学报》，2004年第4期。

[23]张龙:《行政知情权的法理学研究》，吉林大学2005年博士学位论文。

[24]如果说，政府信息公开制度建立初期，其目的是保障公民的知情权，那么，在当今的信息时代，政府信息公开制度的目的则变得具有多重性了。公民知情权的保障制度措施，政府服务宗旨的实现，政府信息社会生产力的转化等等，这些都基于政府信息公开制度的建立。并且，正是建立其目的的内涵的不断丰富，政府信息公开制度才得以不断发展。参见王勇:《政府信息公开论》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[25]［美］科恩:《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第159页。

[26]高波:《政府传播论》，中国传媒大学出版社2008年版，第199页。

[27]贵州瓮安2008年“6·28”事件所出现的民众与政府关系扭曲的情形，在我国基层治理层面上，具有一定的普遍性。因此，反思瓮安事件，不仅需要跳出偶然事件的表象，还需要跳出个别化事件的细节之争，去反思为什么会出现那种政府与民众关系不应有的扭曲和变异。政府与民众关系的问题，就根本意义上看，就是民众在政府治理和公共生活中的角色与地位问题。民众的角色和地位，与我们一直强调的民生、民权、民主等建设和谐社会理念息息相关。要消除出现在瓮安的那种必然性，必须真正将民生、民权、民主作为政府经济和社会管理活动的核心目标。参见:《法制日报:反思瓮安事件，民生的背后是民权》，http://newsifeng.com/mainland/special/wengan628/comments/200807/0711_3933_646668.shtml。2008年除了瓮安事件外还发生了多起严重的群体和个人事件，“杨佳袭警事件”、“和交警抢夺遗体事件”、“引爆煤气罐事件”，等等。这些事件都巧合地凑在一起，我们不得不思考这些事情问题本身。而这些事件都牵扯到基层执法部门，交警、公安、城管。基层执法者是统治者的窗口，他们的一举一动、一言一行代表着一个政府，一旦这些部门的执法手段蛮横、粗暴、不公正、专横、跋扈为少数集团谋取非法利益，就会出现干群、党群关系的断裂，直接影响社会的稳定。

[28]参阅渠涛:《日本的公民知情权》，载李步云主编:《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第344～349页。

[29]张龙:《行政知情权的法理学研究》，吉林大学2005年博士学位论文。

[30]参见冯军:《瑞典新闻出版自由与信息公开制度论要》，《环球法律评论》2003年第4期;傅光明:《论瑞典三位一体的政务公开制度》，http://bbs1.people.com.cn/postDetail.do?id=1883983;林爱君:《论知情权的法律保障》，复旦大学2007年博士学位论文。

[31]秦珊、邱一江:《美国新闻界与知情权运动》，《学术论坛》2008年第6期。

[32]Robert J Tayloretaled Papers of John Adams，Vol.1，Cambridge，Mass. Belknap Press of Harvard University，1977.p108．

[33]Foerstel，Herbert N.Freedom of Information＆the Right to Know:The origins＆ Applieations of the Freedom of Information Act，Greenwood Publishing Group，Incorporated，1999.p1-4．

[34]［日］芦部信喜:《现代人权论——违宪判断的基准》，有斐阁1983年版，第397页。

[35]Michael Emery，Edwin Emery，The Press and America an Interpretive History of the Mass Media［M］.by Allyn＆Bacon A Simon＆Schuster Company Needham Heights，MA02194 1996。

[36]［美］托马斯·杰斐逊:《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第544页。

[37]秦珊、邱一江:《美国新闻界与知情权运动》，《学术论坛》2008年第6期。

[38]Near v.Minnesota，283 U.S.697(1931)．

[39]张龙:《行政知情权的法理学研究》，吉林大学2005年博士学位论文。

[40]徐耀魁:《西方新闻理论评析》，新华出版社1998年版，第187～189页。

[41]1946年联合国大会通过的第五十九号决议中，知情权被宣布为基本人权之一，该决议宣布:获得情报自由为基本人权之一，是属联合国所致力维护之一切自由之关键。其后，知情权又在1948年的《世界人权宣言》中得到确认。该宣言第19条规定:人人有权享有主张而不受干涉的自由和通过任何媒介和不同国界寻求、接受和传递消息和思考的自由。《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款规定:人人有发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的，采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。

[42]《加快政府信息公开步伐，促进中国社会信息化进程:国民经济信息化与政府信息公开研讨会纪实》，《法制日报》，2000-08-20。

[43]于海涛:《论知情权的宪法保障》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》，2008年第2期。

[44]李龙、周叶中:《宪法学基本范畴简论》，《中国法学》1996年第9期。

[45]参见张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第99～101页。

[46]蔡秀卿:《现代国家与行政法》，台湾学林文化事业有限公司2003年版，第337页。

[47]参见汤德宗:《政府信息公开请求权人之研究》，载汤德宗、廖福特:《宪法解释之理论与实务》(第五辑)，台湾“中央研究院”法律学研究所筹备处2007年版，第272页。

[48]李震山:《多元、宽容与人权保障》，台湾元照出版公司2005年版，第187～189页。

[49]章剑生:《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4期，第149页。

[50]参见《传媒经济再腾飞的历史契机:中国传媒经济三十年学术峰会综述》，http://media.people.com.cn/GB/22114/45733/142915/8639952.html。

[51]四川省农调队:《四川农民对中央“一号文件”的知晓度调查》，http://wwwsannong.gov.en/fxye/nejjfx/200405270854.htm。

[52]河南省农调队:《河南农民对实现增收的看法和希望》，http://wwwsannong.gov.en/fxye/nmsz/200405270832.htm。

[53]董天策、陈映:《信息公开与传媒变局——2008年我国新闻实践的突破与启示》，《西南民族大学学报》(人文社科版)，2009年第1期。

[54]转引自周亮等:《2008年中国政府网站绩效评估工作及结果说明》，《电子政务》2009年第1期。

[55]参见http://www.ccidjianli.com/jixiaopinggu/wenjian/2bufen/zongjie.htm。

[56]窦楠:《网上政府信息公开不得设置网页浏览障碍》，http://newsccw.com.cn/news/htm2004/20040423_10ACI.htm。

[57]参见周晓英:《政府网站的政府信息公开:内涵、经验、问题和对策》，《电子政务》2009年第5期。

[58]不过有一些地方政府制订了政府网站建设地方标准，比如北京市2004年发布的《政府网站建设与管理规范》;常德市2004年发布《中国常德政府门户网站建设管理暂行规定》;石家庄市2006年7月发布的《石家庄市政府网站群建设和管理规定》等等。

[59]中国互联网络信息中心:《2008—2009中国互联网研究报告系列之“中国农村互联网发展状况调查报告”》，第6、7、30页。

[60]参见《吉林长春:政府发短信告诉农民价格信息》，http://www.agri.gov.cn/ztzl/xxgzjyjl/gdjyjl/t20071102_914844.htm;《政府急发短信阻击停水谣传》，http://www.foshaninfo.com/news/2008/0220/article_5749.htm l;《市政府应急办昨发短信提醒市民加强防范暴雨袭击》，http://www.jzcool.com/news/jingzhouqu/62887.htm;《四川地震陕西各市震感明显，政府发短信安抚市民》，http://xian.qq.com/a/20080513/000057.htm，等等。

[61]转引自秦珊、邱一江:《美国新闻界与知情权运动》，《学术论坛》2008年第6期，第43页。

[62]1945年，库珀致信杜鲁门总统，建议将新闻自由这一新形式写入战后的所有和平条约中。在没有采纳之后，他又请求联合国把新闻自由宣言中的“新闻自由”改为“知情权”，同样没被采纳。

[63]转引自秦珊、邱一江:《美国新闻界与知情权运动》，《学术论坛》2008年第6期，第43页。

[64]Dennis D.Riley，Controlling the Federal Bureaucracy，Temple University Press，1987，p.152～159．

[65]堀部政男编:《各国情报公开——个人隐私法比较》，日本评论社1996年版，第41页。

[66]参见秦珊、邱一江:《美国新闻界与知情权运动》，《学术论坛》2008年第6期，第44～45页。

[67]Proceedings of the Annual Convention of the American Society of Newspaper Editors in Problems of Journalism 1948，P.150～51，168～69.“our responsibility lies in the domestic field aswell as in the international field……”Basil Walters，Bulletin of the ASNE Oct，1，1948．

[68]Problems in Journalism，Proceedings of the 1951 Convention of the American Society of Newspaper Editors 1951.p.170．

[69]Cross，Harold L.The People's Right to Know.Columbia University Press，1953.p.132。

[70]Cross，Harold L.The People's Right to Know.Columbia University Press，1953.p.132。

[71]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第956页。

[72]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第962页。

[73]D.C.Rowat编著:《情报公开与行政秘密:发达国家的动向》，日文版，堤口康博译，早稻田大学出版部1982年版，第341页。

[74]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第957页。

[75]黄德林:《略论美国“情报自由法”之形成与发展》，《法学评论》2000年第1期，第149～151页。

[76]D.C.Rowat编著:《情报公开与行政秘密:发达国家的动向》，日文版，堤口康博译，早稻田大学出版部1982年版，第342页。

[77]周汉华:《美国政府信息公开制度》，《环球法律评论》2002年秋季号。

[78]徐耀魁:《西方新闻理论评述》，新华出版社1998年版，第245页。

[79]李良荣、张春华:《论知情权与表达权——兼论中国新一轮新闻改革》，《现代传播》2008年第4期。

[80]肖燕雄:《西方大众传媒与信息公开》，《当代传播》2004年第2期。

[81]袁峰:《政府信息公开与行政权力监督》，《中共天津市委党校学报》2008年第1期。

[82]韩大元，杨示林:《论行政信息的主动公开制度》，《河南省政法管理干部学院学报》2004年第2期。

[83]袁峰:《政府信息公开与行政权力监督》，《中共天津市委党校学报》2008年第1期。

[84]高一飞:《论我国新闻立法的使命》(上)，《新闻知识》2008年第9期。

[85]展江:《以新闻立法促进社会进步——第八个记者节感言》，《青年记者》2007年第21期。

[86]高一飞:《论我国新闻立法的使命》(上)，《新闻知识》2008年第9期。

[87]在瑞典《新闻自由法》(1766年)中，申请人请求公开公文书的权利，是被包括在出版自由的权利框架内，而不是被作为一项完全独立的权利单独存在，即当事人申请公开公文书的“正当”目的只是基于自由出版的需要，向申请人公开也只是通过媒体向社会公开的一个中间环节。因此，从法律规定的层面上考察，最初的政府信息公开方式只是一种，即通过纸质的媒介形式——报纸来公开政府文件。

[88]刘迪:《现代西方新闻法制概述》，中国法制出版社2008年版，第4页。

[89]埃伦·休姆:《新闻自由的作用》，《美国参考》2007(4)。

[90]宋小卫:《美国〈信息自由法〉的立法历程》，http://wwwchinaelectionsorg/。

[91]陈欣新:《表达自由的法律保障》，中国社会科学出版社2003年版，第21页。

[92]参见苏国勋:《理性化及其限制——韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第272～273页。

[93]《上海记者状告市规划局信息不公开后撤回起诉》，http://news.163.com/06/0612/11/2JDQEG1J0001124J.htm l。

[94]如江西省检察院检察官杨涛6月3日在“西祠胡同”上发帖说，作为记者的马骋起诉上海市城市规划管理局，具有积极的双重破冰意义:一方面，他的诉讼是在争取记者的采访权利;另一方面，他的诉讼也是在争取公民的知情权利。参见《记者起诉规划部门的破冰意义》，http://www.xici.net;司法部研究室副研究员、《中国司法》杂志副总编刘武俊认为，该案彰显了公民政务知情意识的觉醒和政务知情权的诉求。参见《司法个案督促政府信息公开》，《法制日报》2006-06-12。

[95]《中华人民共和国政府信息公开条例》第1条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。

[96]陈建云:《采访权与政府信息公开——从我国首例记者起诉政府部门信息不公开案件谈起》，《新闻记者》2006年第10期。

[97]T.Barton Carter.Mass Communication Law.Beijing:Law press，2004．p.256。

[98]联合国教科文组织国际交流委员会:《多种声音，一个世界》，中国对外翻译出版公司1981年版，第322页。

[99]第四条:各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是:(一)具体承办本行政机关的政府信息公开事宜;(二)维护和更新本行政机关公开的政府信息;(三)组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告;(四)对拟公开的政府信息进行保密审查;(五)本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。

[100]第十三条:除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

[101]第九条:行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

[102]H.W.R.Wade:Administrative Law，Clarendon Press，Oxford，Fifth edition，p.513．

[103]S.J.Stoljor，An Analysis of Rights，the Macmillan press，Ltd.，1984，p.4.转引自夏勇:《人权概念起源》，中国政法大学出版社2001年版，第50页。

[104]Henry Campbell Black:Black’s Law Dictionary，fifth edition，p.1162．

[105]刘俊祥:《行政公开的权利保障功能》，《现代法学》2001年第5期。

[106]Stein，Mitehel，Mezines:Administrative law，1991，V.2，ch.7，p.100．

[107]王名扬:《美国行政法》，中国行政出版社1995年版，第959～960页。

[108]日本《信息公开法》第三条规定，任何人可以向行政机关长官提出信息开示的要求。根据《信息公开法纲要的思考》对此问题的解释，不仅限于本国国民，在日本的外国人也可以成为开示请求人，在国内没有居住地的限制，也没有是否与本人有利害关系的限制和将该信息作何使用的限制。

[109]［日］右崎正博等:《情报公开法》，日本:三省堂1997年版，第22～35页。转引自林爱珺:《论知情权的法律保障》，复旦大学2007年博士学位论文。

[110]参见刘飞宇:《转型中国的行政信息公开》，中国人民大学出版社2006年版，第132页。

[111]《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第316页。

[112]［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1998年版，第314页。

[113]袁峰:《让权力在阳光下运行》，《学习与实践》2008年第3期。

[114]Thomas Blanton.The world's right to know，Foreign Policy;Washington; Jul/Aug 2002:50。

[115]Henmann Meyn，“Meesenmrdien in der Bundesrepublik Deutschland”，转引自刘光兴:《德国的知情权制度》，《岳麓法学评论》第二卷，湖南大学出版社2001年版。

[116]李秀云:《梁启超的新闻舆论监督思想》，《南开大学学报》(哲学社会科学版)2003年第5期。

[117]卡特等:《大众传播法概要》，中国社会科学出版社1997年版，第158页。

[118]黄炎培:《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第49页。

[119]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第51页。

[120]林爱珺:《论知情权的法律保障》，复旦大学2007年博士学位论文。

[121]第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。第五条规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。第六条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。第二十七条规定，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。

[122]张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律研究》，中国政法大学出版社2003年版，第123页;刘恒等:《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第21页;王勇:《政府信息公开论》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[123]英国2000年《信息公开法》第1条。

[124]参见周汉华:《美国政府信息公开制度》，《环球法律评论》2002年秋季号。

[125]参见汪全胜:《政府信息公开法律关系简论》，《电子政务》2006年第2期。

[126]加拿大《信息公开法》第4条规定，只有加拿大公民或加拿大移民法所指的永久居民可以提出公开请求并获得政府文件;对于其他人员的信息公开申请，则由枢密院主席制定公开的条件并以行政命令来决定是否对外国人公开。澳大利亚《信息公开法》第1条规定:“本法的目的在于赋予本国公民调阅、查阅联邦政府及其机关所掌握官方文件的权利。”韩国《信息公开法》第6条规定，全体国民有权请求公开情报，外国人的情报公开请求由总统特定。这说明韩国信息公开法中信息公开请求权人只能是韩国国民，外国人的情报公开不适用该法。

[127]日本《行政机关拥有信息公开法》第3条规定:“任何人都可以依据本法的规定，向行政机关首长请求公开该行政机关拥有的行政文件。”这里关于“任何人”的含义，日本行政改革委员会在其提出的《信息公开法纲要案的思路》中指出:“国民构成行使公开请求权主体的中心。但是其并不是将主体仅仅限定在国民的范围中，在排除外国人方面不具有积极意义。”新西兰《信息公开法》第12条明确规定了五种权利主体:新西兰公民;新西兰永久居民;现在新西兰之人;在新西兰登记设立的公司;未在新西兰登记设立，但在新西兰设有营业所的公司。这种规定可以看出，它所规定的权利主体并未限制外国人，但只是在新西兰境内的外国人才可以提出申请。

[128]参见张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第129～131页。

[129]周汉华:《起草〈政府信息公开条例〉(专家意见稿)的基本考虑》，《法学研究》2002年第6期。

[130]第3条规定，各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。第4条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。

[131]参见林爱珺:《论知情权的法律保障》，复旦大学2007年博士学位论文。

[132]参见刘恒等:《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第40～41页。

[133]美国的政府信息公开法律制度是由《情报自由法》、《阳光下的政府法》以及《行政程序法》等所组成的有关信息公开方面的法律体系。我国尚无《行政程序法》，在出台此法之前，行政程序的公开就成了目前的权宜之计。

[134]该法规定合议制行政机构的会议除了十种例外情况外，都应当公开举行，该十种例外情况中，有七种与信息自由法规定的免除公开的事由相同，只有三种是《信息自由法》没有规定的:(1)讨论控诉一个人的刑事犯罪，或者正式控诉某人的会议;(2)讨论行政机关参加诉讼、仲裁、进行正式裁决等事项的会议;(3)会议讨论事项过早公开会引起经济上的投机、危害金融机构的安全或严重妨碍行政机关执行预定的计划。参见林爱珺:《论知情权的法律保障》，复旦大学2007年博士学位论文。

[135]王勇:《政府信息公开论》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[136]参见孙琬钟:《当代中国民主政治中政府信息公开的法制化》，《中国信息界》2004年第8期。

[137]参见刘恒:《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第80页。

[138]参见王艳红:《英国电子政府建设成效显著》，新华网。

[139]参见法治斌:《迎接行政资讯公开时代的来临》，载杨解君:《行政契约与政府信息公开》，东南大学出版社2002年版，第191页。转引自张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律研究》，中国政法大学出版社2003年版，第168页。

[140]颜海:《政府信息公开理论与实践》，武汉大学出版社2008年版，第166页。

[141]张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律研究》，中国政法大学出版社2003年版，第179页。

[142]张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律研究》，中国政法大学出版社2003年版，第214～215页。

[143]第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”第24条规定:“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。”

[144]第37条:“消费者组织、职工价格监督组织、居民委员会、村民委员会等组织以及消费者，有权对价格行为进行社会监督。政府价格主管部门应当充分发挥群众的价格监督作用。新闻单位有权进行价格舆论监督。”

[145]第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。”第31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

[146]第23条第2款规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”

[147]第3条规定:“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”

[148]第5条规定:“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”;第30条规定:“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”第40条规定:“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”

[149]第5条规定:“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”第26条规定:“录用公务员，应当发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。”

[150]第28条规定:“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”

[151]第11条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”

[152]第22条第2款规定:“各级气象主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报，并根据天气变化情况及时补充或者订正。”

[153]第38条规定:“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。”

[154]第52条规定:“地震灾区的县级以上地方人民政府应当及时将地震震情和灾情等信息向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，不得迟报、谎报、瞒报。地震震情、灾情和抗震救灾等信息按照国务院有关规定实行归口管理，统一、准确、及时发布。”

[155]杨诚、高阳:《我国政府信息公开若干问题辨析》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2005年第3期。

[156]如厦门市人民政府(2000)综113号《关于全面推行和规范政务公开工作的通知》就提出:“逐步实现政务公开的制度化、规范化，使这项工作深入持久地开展下去，使之成为政府履行公务的基本制度和基本工作方式。”

[157]朱春霞:《论信息公开》，复旦大学出版社2005年版，第65页。

[158]王勇:《政府信息公开论》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[159]王勇:《政府信息公开论》，中国政法大学2005年博士学位论文。

[160]向佐群:《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社2007年版，第180页。

[161]该条例第一条之规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”

[162]《专家意见稿》的第一条之规定:“为保障公众行使知情权，参与管理国家和社会事务，促进政府信息流动，监督政府机关依法行使职权，依据宪法制定本条例。”

[163]韩国《信息公开法》第1条明确规定:“本法目的，在于规定拥有、管理信息的公共机关的公开义务以及国民要求公开信息的有关事项，以保障国民的知情权，保障国民参与国家事务的权利和国家政策执行的透明性。”瑞典的《出版自由法》第1条规定:“为了促进自由进行意见交换和启发公众，所有瑞典公民可以自由获取公文档案。”日本的《行政机关拥有信息公开法》第1条规定:“本法的目的是，根据国民主权理论，就行政文书开示的请求权作出规定，依此规定谋求行政机关保有的信息更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”美国《电子信息自由法》(1996年)明确指出了信息自由法的四点目的:“①确保公众对行政机关的记录及信息的获得，促进民主;②改善公众对行政机关的记录及信息的获得;③确保行政机关遵守法定期限;④使行政机关记录及信息应用最大化。”

[164]《立法法》第6条规定:“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”第7条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”

[165]参见马怀德主编:《中华人民共和国行政复议法释解》，中国法制出版社1999年版，第5页。

[166]专门信息委员会制度是指在政府内部设立由专家和部分信息官员组成的委员会，处理信息公开申请人不服政府信息公开机关不予公开信息决定的行政争议申诉问题，或为信息公开申请人提供有关信息申请相关问题的咨询活动的一种制度。

[167]独立的信息专员是独立于政府机关之外的，主要通过决定通知书、提供信息通知书和执行通知书等三种形式处理政府信息公开申诉案件。最为典型的独立信息专员制度是在英国，其价值在于最大限度地通过非司法性的程序解决争议，使很多政府信息公开案件在进入裁判所或司法程序之前得以解决，极大地提高了效率，减少司法成本。

[168]行政裁判制度是20世纪以来“福利国”的产物，英国在这方面非常健全并拥有独特的历史。信息裁判所就其性质和特点而言，对行政的独立性较强，但也不同于法院，其程序严格性、地位的独立性不及法院，然而，其职能确实是整个司法的一部分。具体说:信息裁判所的组织独立于行政机关，由议会创立;信息裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预。

[169]该法明确授权在管理和预算处(OBM)下设立一个美国政府CIO办公室，由总统任命的CIO出任办公室主任。

[170]该修订案明确规定每个联邦机构都要设立CIO。该修订案还要求建立一个CIO委员会，以便定期地指导和协调执行机构中与信息技术和信息资源管理有关的活动。

[171]该法案规定了政府CIO的管理任务和政府CIO应当具备的核心能力，并制定了培养相关能力的知识体系等内容。

[172]美国《2002年电子政务法》明确要求联邦政府各部门、各州的每个部门都设立相应级别的首席信息官即(CIO)，定期向上一级首席信息官汇报工作，并听从上一级首席信息官的指挥与协调，从而在全国范围内形成了非常严密的组织结构和专人管理体制。同时该法还正式设立了“首席信息官理事会”，该理事会由各政府部门的CIO组成，其主要职责是负责定期指挥和协调执行机构中与信息技术和信息资源管理有关的活动。

[173]《中国首席信息官成长模式与现状调查报告》的调查显示，在这253个有效样本中，公共管理与社会组织(主要为政府部门)，大多设立了CIO。这说明“电子政务”、“政府信息化”的政策，得到了各级政府、事业部门的积极响应，政府CIO的设置(至少在类似名义上)已经成为一种不可抗拒的趋势。参见:《见证CIO群体成长历程(1)》，http://industry.ccidnet.com/art/70/20051229/404223_1.html。

[174]刘建明:《宣传舆论学大辞典》，经济日报出版社1992年版，第357～358页。

[175]如2002年7月，兰州市公安局向《兰州晨报》、《西部商报》、《甘肃青年报》、《兰州晚报》等新闻媒体发出了《关于个别记者涉警曝光失实的函》，称有16位记者的报道“经调查完全失实”，故以后公安机关各分、县局和市局机关部门将不予接待上述记者的采访。