现代行政学的建立

一、 行政学研究的必要性

在威尔逊之前, “谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”[2]这是因为, 以前在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题, 而且行政管理问题被看作是 “实际工作中的细节问题”, 在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理就可以了。 作为学科创始人, 威尔逊必须告诉人们进行行政学研究的必要性。 而行政学研究的必要性隐藏在现实中。在威尔逊所处的年代, 经济和社会的发展使得 “政府的职能在逐日变得更加复杂和艰难, 它们并且在数量上也同样在大大增加。 行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。”[3]这导致了 “我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样, 其机能已经得到增长, 其身体已经长大, 但同时却在动作上变得笨拙了。 它的精力和它的年龄的增长, 跟它所具有的生活技能相比较, 已经彻底不相适应。 它得到了力量, 但却没有学会举止的方法。 因此虽然从机构发展的顺利和健康状况方面着眼, 跟欧洲诸国相比, 我们的优越性是很大的, 但现在我们却已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”[4], “这就是为什么应该要有一门行政科学, 这就是为什么会有这样一门科学的理由之一。”[5]可见, 行政学研究之所以被提上日程, 主要原因在于时代生活的要求, 具体而言, 是政府行政管理工作日益繁重和复杂, 迫切需要科学理论的指导。

二、 行政学研究的目标

威尔逊明确指出: “行政学研究的目标, 在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务, 其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱和人力上的消耗来完成这些专门的任务。”[6]任何一个政府在开展工作之前, 都应该明确其职责范围, 要能判断眼前的事务自己该不该管。 政府既不能对本该由自己管理的事务置之不理, 也不能越俎代庖地包办不属于自己职责范围之内的事务。 否则, 政府管理工作就会陷入混乱无序, 无法满足社会的要求。 于是, 对政府行政职能加以研究, 确定政府的工作任务, 就成为行政学研究的首要目标。 威尔逊强调, 行政学应以行政职能为其研究起点。

然而, 只研究行政职能的内容和范围显然是不够的, 因为如果没有正确的开展工作的方法方式, 政府部门就无法实现工作效率, 政府管理工作依然会陷入混乱无序。 因此, 威尔逊同样重视对行政工作方法的研究, 强调行政工作效率的提高。 他认为, 作为一门科学, 行政学的研究不能仅限于 “纯粹技术细节的那种单调内容”, 而应对行政管理的各个方面开展理论研究, 使行政学的理论既有深度又有广度, 形成 “行政管理比较高深的理论”, 实现 “把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来, 并使它们深深植根于稳定的原理之上。”[7]

三、 行政学研究的主要方法

掌握正确的研究方法是进行科学研究必不可少的前提, 行政学研究也不例外。 因此, 在确定行政学研究的目标之后, 威尔逊指出还要 “准确地断定什么是发展这一研究工作的最佳方法”, 引导人们思考行政学研究的方法问题。 他认为,人们应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。

(一) 历史研究法着重对以往的行政思想及其时代背景加以研究, 并希望从中总结发现对当前行政学研究或行政工作有意义的理论观点。 威尔逊认为, 任何行政总是在一定的历史条件下发生的, 不探讨其历史渊源、 来龙去脉, 就不可能有效的说明行政活动和行政规律。 行政学用历史研究法, 研究行政活动以往的发展和变迁, 追寻其规律, 最终有利于人们解决政府行政管理的现实问题和预测行政的发展趋向。 因此, “我们在使用历史研究法时, 似乎没有任何领域要比行政学这一领域更为安全的了。”[8]威尔逊通过对当代世界上一些主要国家的制度史的分析判断, 认为在现存最充分发展的政治体制中, 政府经历过三个发展时期,其他所有政治体制也是如此。 其中, 第一个时期是绝对统治者时期, 是行政系统与绝对统治相适应的时期; 第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期。 在这一时期中, 由于对这些高级目标的关切, 因而对行政管理有所忽视; 第三个时期是拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下, 着手发展行政管理工作的时期。 有一些现在行政实践方面成为表率的政府, 在现代政治的曙光照临之时, 它们的统治者依然享有绝对权力却同时又很开明。 当时的美国已经到达了三个时期中的第三个时期——即这样一个时期: 人民经过前一时期与专制权力的斗争, 为自己赢得了宪法, 必须发展行政管理以与这种宪法相适应。 可是, 美国对于这种新时期的工作却毫无准备。

(二) 比较研究法侧重对各国政府的行政制度、 行政思想和行政文化等加以横向比较, 区分不同类型和特征, 鉴别优劣, 从而开阔眼界, 拓展研究思路和方法, 找到最适合于本国的行政理论。 威尔逊认为比较研究的方法对美国的行政学研究特别重要。 法国和德国因为自身历史的缘故, 在处理政府事务的方式和手段等问题上已经有了较为全面的研究成果, 这些成果对美国的行政学研究有着巨大意义。 威尔逊为美国行政学研究指出一条既借鉴法、 德等国在行政管理方面的先进经验, 又须坚持美国本土政治文化特点的研究原则。

首先, 他说服人们大胆学习他国经验。 “如果有以某种方式存在着我们可以利用的外国的发明创造, 那我们为什么不加以利用呢? 我们以一种外来的方式应用它们是不会有危险的。”[9]威尔逊认为, 有很多的国家在行政组织和行政艺术方面都走在美国前面, 是值得美国学习的。 “我们将会以更快的速度了解我们自己管理方法中的特点。 而如果采取拿我们自己跟自己比较的方法, 我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点。”[10]

接着, 他提出比较时要注意的若干问题。 一个问题是需要在不同的制度和环境之间进行比较, “最好是选择与我们自己完全不同的环境气氛, 极其认真地考察例如法国和德国的那些制度。 通过这种 ‘媒介物’ 去观察我们自己的制度,我们就将会像那些在观察我们时不带成见的外国人所能看到的那样去观察我们自己。”[11]这样观察和比较才会客观而有收获。 第二点是, 比较学习时要坚持自己的立场, 只学习技术性的方面。 当研究法国和德国的行政制度时, 要切记自己并不是在探求 “政治” 准则, 而只是把研究行政学作为使我们的政治易于付诸实践的一种手段, 作为使针对所有人的民主政治在行政管理方面实施到每一个人的一种手段——那么行政学比较研究就会立足于完全安全的基础之上。 他举例子道: “如果我见到一个彻底的君主主义者很好地管理着某一个机关, 我可以学习他的办事方法, 而无须丝毫改变我身上作为共和主义者的一个细胞。 他可以为他的国王效劳, 而我却将继续为民众服务。”[12]

四、 行政学研究的基本内容

威尔逊以一篇万字论文 《行政学研究》 论证了建立行政学的必要性, 明确了行政学研究的目标与任务, 探讨了学科研究的方法, 从而构建起学科基本框架。 但他做的还不止这些, 他还对诸如人事管理、 行政监督等行政学的具体内容进行了阐述。

(一) 行政的性质

行政的概念曾经一直包含在政治的概念之中。 威尔逊借鉴了德国学者的思想, 把行政的概念从政治中分离出来, 赋予它独立的内涵, 说明它的特征, 为行政学成为一门独立的学科奠定了坚实的基础。

在威尔逊看来, 行政与政治是密切联系的。 行政管理是政治生活的一个组成部分, 但行政与政治又有着明显的区别。 威尔逊通过比较行政与政治和宪政制度等概念对行政的本质抑或特征加以阐述。 “政治是 ‘在重大而且带有普遍性的事项’ 方面的活动, 而在另一方面, ‘行政管理’ 则是 ‘国家在个别和细微事项方面的活动。 因此, 政治是政治家的特殊活动范围, 而行政管理则是技术性职员的事情’。 ‘政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成’, 但行政管理并不因此就是政治。”[13]从行政管理与宪政的关系来看, 尽管 “从政治哲学的角度着眼, 行政学的研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的。” 但是 “公共行政就是公法的明细而且系统的执行活动……然而指导这些应予进行的工作的一般性法律, 却显然是在行政管理之外和之上的。 有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。”[14]可见, 他认为, 宪政是意志表达活动, 而行政是执行活动。

(二) 改革文官制度

19世纪末, 美国通过 “彭德尔顿” 法案对文官制度进行改革。 威尔逊十分关注当时的文官制度改革, 并提出不少有见地的思想。 美国旧式的文官制度是典型的政党分肥制, 执政党把官职当作战利品分配给本党成员, 形成任人唯党、 任人唯派、 任人唯亲的选官制度, 带来政府工作上的一系列问题。 威尔逊认为美国文官制度的改革势在必行, 而且目标应该是: “我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度, 它完全能够有理智有力量地展开活动, 同时与公众的思想保持着密切的联系。”[15]为实现此目标, 他提出以下改革建议:

1. 公务人员要通过公开的考试选拔产生。 政党分肥制忽略了被任用者的文化修养、 专业技能等条件, 使不少无能者进入公务员队伍, 致使政府的行政管理工作政绩低劣、 效率低下、 官吏腐败。 更为重要的是, 在这一制度下, 政府官员随着选举结果的变动而不断更动, 使政府工作无法保持连续性和稳定性。 威尔逊强烈要求对选官制度进行改革, 强调公务员选拔过程要公开, 要考察竞争者的专业能力。 他说: “我们的理想模式, 是通过选举和经常性的公开商议, 以彻底排除武断与阶级成见” “必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员, 这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试, 也接受技术知识方面的考试。 我们有必要用这种方法来建立民主制度。”[16]

2. 提高政府官员的素质。 建立一支专业过硬、 品德纯洁的公务员队伍, 对于政府行政管理的稳定性和高效率十分关键。 在威尔逊看来, 为了使政府有效运转, “我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的 ‘工具’, 无论哪里要补充动力或需要进行调整, 我们就必须安上新的运转部件。” 在具体谈到政府官员的素质时, 威尔逊强调官员要具有良好的态度,[17]“在任何情况下, 我们都必须有一支受过充分训练的官员队伍以良好的态度为我们服务” “所谓良好的态度就是对于他们为之服务的政府的政策, 具有坚定而强烈的忠诚。 这种态度在各个方面都绝没有官僚作风的污点。”[18]

3. 克服官僚主义。 官僚主义不仅使政府工作效率低下, 而且极大地阻碍了民主制度的发展。 因此他认为, 政府官员, 特别是行政领导要带头克服官僚主义。 领导的作用是巨大的, “一个具有真正大公无私精神的政治家, 其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”, 他要求: “我们规定所有的部长都必须是真正为人民服务的, 因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员, 要想指出他们无耻的独断专横的任何实例, 看来是很困难的。”[19]

4. 提高政府官员的工作质量。 政府官员的工作质量是行政管理效率的决定性因素, 威尔逊就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法。 最重要的是要使政府工作成为官员们的兴趣, 为了达到这样的目的, 要 “通过给与政府官员大量的生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣; 通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣; 通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。”[20]其次是要端正官员的思想认识, 让他们认识到, 他们不仅仅是替上级效劳, 同时是在为人民服务, 因此, 他们要用他们的才能和良心作最认真的服务。 在这里, 威尔逊提出对政府工作人员的人力资源管理问题, 并认识到这个问题和提高政府工作效率之间的联系。

(三) 行政监督思想

随着资本主义经济的深入发展, 政府部门的行政集权趋势日益增强。 威尔逊是认可这种趋势的。 他认为, 如果行政权力被分解, 使许多人各享一份, 那它就会变得模糊不清, 导致不负责任的权力运用。 相反, 如果行政权力集中在各部门的首脑和部门所属机关的首脑身上, 那它就容易受到监督和接受咨询。 威尔逊还认为, 就个人而言, 当他感觉到自己已被授予巨大权力时, 他的权力越大, 他就越不可能滥用这种权力, 越会被这种权力所激励, 头脑愈加清醒; 而他的权力越小, 他就越会感到他的职位是既模糊又不引人注意的, 他就越容易堕落到不负责任的状态中去。 为保证这种行政集权能发挥它在行政管理领域的正面效应, 威尔逊提出公共舆论监督理论。

1. 公共舆论的监督对行政而言是必要和权威的。 在美国的政治架构中, 政府受到来自立法、 司法、 政党、 社会团体和公共舆论等各方面的监督。 威尔逊认为公共舆论可能会降低行政活动的效率, 但公共舆论的监督确是必要的甚至是权威的。 因为公共舆论是实现民主的必然要求。 他更强调公共舆论监督的权威性,“在行政管理活动中, 群众舆论将起什么作用? 准确的答案似乎是: 公共舆论将起权威性评判家的作用。”[21]威尔逊强调官员们的行政行为应该被置于人民大众面前, 由公共舆论监督, “行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”[22], 以保证行政权力的正常发挥。

2. 公共舆论的监督应有适当性。 公共舆论对行政的监督应该秉持适度原则,否则会给正常的行政工作带来不必要的干扰。 “当公众评论直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时, 它当然会像是一个笨拙讨厌的家伙, 像是一个乡下人在操纵一部难以驾驭的机器。 但是无论是在政治还是在行政方面, 为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督, 公众的批判则是完全安全而且有益的, 是完全不可缺少的。” 因此, “应该让行政学研究去发现一些最佳方法,这些方法能够给予公众舆论以上这种控制监督的权力, 但却使它与一切其他的干扰活动分家。”[23]