论建立现代企业制度

论建立现代企业制度^[1]

对中国各种所有制的较大规模企业来说，都有一个建立现代企业制度的问题。但旨在建立现代企业制度的国有企业改革，是整个经济体制改革的中心环节。这个问题显得十分重要，任务也极为艰巨，故在此专门论述国有企业建立现代企业制度的问题。当然，从一般意义上说，这里讲的道理，在某种程度上对其他所有制企业也是适用的。

一、建立现代企业制度的客观依据及其在建立社会主义市场经济中的作用

建立现代企业制度，是适应社会生产力发展、推进中国社会主义现代化建设的要求的。

为了说明这一点，有必要简要地分析一下，由以自然人产权为特权的传统的企业制度向以法人产权为特征的现代企业制度转变的过程。

在自由竞争的资本主义时代，传统私人企业主制度是占主要地位的企业组织形式。与这种企业组织形式相适应，自然人产权制度也成为这一时代主要的产权制度。这种产权制度的基本特征有二：一是产权占有主体是唯一的，产权边界十分明确；二是产权主体拥有完整的产权，即享有对其财产的占有、使用、处置和收益权。

自然人产权制度是在欧洲封建制度解体的过程中形成和发展起来的。自然人产权制度适应了当时社会生产力发展状况，其积极意义在于它首次塑造了近代私人企业产权主体，明确划分了不同主体之间的产权边界，为发展包括产品和各类生产要素在内的市场、发挥市场机制在配置社会生产资源和提高生产要素营运效益的作用奠定了基础。因而，成为推动当时社会生产力发展的最积极的因素。但像任何制度一样，这种制度在发展社会生产力方面自始就有它的局限性。但在资本主义自由竞争时代，这种矛盾并不尖锐。随着生产社会化的进一步发展，这种矛盾也就激化起来。因为生产社会化的发展，要求资本大规模地、迅速地集中和通晓现代企业管理的经理阶层的产生，以及加大防御经营风险的能力。而传统私人企业主与自然人产权制度同这三个要求是相矛盾的。

适应生产社会化发展的这种要求，作为现代企业组织的公司（其典型形态是股份有限公司）和法人产权制度也就产生了。在法人产权制度下，产权结构具有新的特点。

（1）出资者所有权和公司法人财产权的分离。由出资人组成的股东大会，是公司的最高权力机关，但股东只是以其出资额为限对公司承担债务责任。公司是独立的法人实体和市场主体，并以全部资产对公司债务承担责任。

（2）所有权和经营权在公司法人形态上的统一。公司法人是一个既具有所有权，又具有经营权的完整的产权统一体。这种所有权和经营权的统一性，表现在董事会的职能上。从法律意义上讲，股东大会是公司的最高权力机构，董事会是股东大会闭会期间的最高权力机构。事实上，董事会有权决定公司的一切重大经营管理活动，以及任免包括经理在内的公司高级管理人员。因此，董事会就是公司产权整体性的人格化代表。

（3）所有权和经营权在公司法人内部的分离。作为公司产权的代表机构的董事会把经营权授予职业化的经理，经理便拥有了公司的经营管理权。于是，统一的公司法人便分解为两部分：董事会掌握所有权，经理掌握经营权。

这样，公司在产权结构方面的创新，不仅较好地解决了上述的自然人产权下不能解决的三个矛盾，而且在出资者所有权和法人财产权之间以及公司内部的所有权与经营权之间形成了一个精巧的激励机制、制约机制和制衡机制，为提高生产要素营运效益提供了有效的微观基础。公司制度的建立，没有也不可能从根本上解决生产社会化与私人资本主义占有制度之间的矛盾。但它却在资本主义私有制的范围内大大扩展了这种经济制度对于社会生产力发展的容量，从而成为缓和资本主义社会基本矛盾的一个极重要的因素。这就能从一个重要方面说明：为什么资本主义世界在第二次世界大战以后仍然赢得了社会生产的巨大发展。当然，促进这种发展的因素是很多的，诸如新的科学技术革命，旨在缓和劳资之间矛盾的各项办法的实施（如提高工资、增加福利和吸引职工参与管理等），对第三世界廉价能源和原料掠夺，以及经济全球化的大发展等。但作为资本主义经济微观基础的公司制度的发展，显然是一个主要因素。它像市场经济一样，是资本主义制度文明几百年发展的最重要的积极成果。

需要进一步指出：现代资本主义市场经济的发展，为巩固和完善作为现代企业制度的公司制又创造了一系列的条件。重要的有：产品市场竞争的充分展开，资本市场的发展，经理市场的形成，法制的加强，独立董事的建立，作为中介组织的会计事务所和法律事务所的发展。当然，公司制也不是完美无缺的，仍需要伴随社会经济的发展而不断完善。

从一般意义上讲，上述内容对中国社会主义市场经济也都是适用的。结合中国实际情况，吸收这些文明成果，是适应社会生产力发展的要求、推动社会主义现代化建设的重要因素。

不仅如此，建立现代企业制度还是适应市场取向改革的要求，为建立社会主义市场经济体制奠定最主要的微观基础。问题在于：建立社会主义市场经济，本质上就是实现社会主义公有制与市场经济的结合。实现结合的关键是要构建社会主义市场经济的微观基础，主要就是将原来作为政府附属物的国有企业改造成为市场主体。实现这种改造的最有效途径就是进行作为现代企业组织形式公司化的改造，特别是股份制的改造。这样，旨在建立现代企业制度的国有企业改革就成为市场取向改革的中心环节和最主要的基础性工程。

二、现代企业制度的主要特征

现代企业制度的特征主要有以下四方面：

（1）产权清晰。这是现代企业制度首要特征，是指以法律的形式明确企业的出资者与企业的基本财产关系，尤其是明确企业国有资产的直接投资主体，以彻底改变原来企业的国有资产理论上出资者明确、实践上出资者含糊、没有人格化的投资主体，哪个政府部门都可以代表国有资产出资者来行使国有资产所有者权力而又谁都可以不为国有资产负责的状况。实现产权清晰，就是要建立一套符合社会主义市场经济要求的经营性国有资产的管理、监督和运营体系，明确企业国有资产的投资主体，使所有者代表到位，进入企业行使所有者权力，从而落实国有资产保值增值的责任；并以公司制度作为企业的组织形式，形成企业法人制度和有限责任制度。

（2）责权明确。这是指出资人与企业法人之间的权力、责任关系要明确。国家作为国有资产投资主体对企业的国有资产行使所有者权力，承担所有者义务，即按投入企业的资本额，享有资产收益、重大决策和选择管理者等权力。企业破产时，国有资产投资主体只以投资企业的资本额为限对企业的债务承担有限责任。企业则拥有包括国有投资主体在内的各类投资者投资形成的企业法人财产权，并作为独立的利益主体进行各种经营活动，同时以独立的民事主体身份承担法律责任。

（3）政企分开。这是指在理顺企业国有资产产权关系、明确产权承担主体的基础上，实行政府与企业的职能分开，建立新的政府与企业的关系。一是政府的社会经济管理和国有资产所有权职能分开，同时构筑国有资产出资人与企业法人间规范的财产关系，强化国有资产的产权约束。二是政府的行政管理职能和企业的经营管理职能分开。政府主要通过经济、法律等措施，调控市场，引导企业，把企业的经营权交给企业，并取消企业与政府之间的行政隶属关系，同时把企业承担的政府和社会职能分离出去，分别由政府和社会组织来承担。三是国有资产的管理、监督与经营职能分开，并由相应的机构分别承担管理、监督和经营职能。

（4）管理科学。这是指通过建立科学的法人治理结构，形成一套相互制衡的企业治理机制，通过股东大会、董事会、监事会和经理层等公司治理机构的设置和运转，实现出资者所有权与法人财产权的有效分离。在产权清晰、政企分开、责权明确的基础上，加强企业内部管理，形成企业内部的一系列科学管理制度，包括企业领导制度、企业用工制度、企业财会制度、企业酬金和企业民主管理制度等。

三、建立现代企业制度的难点

改革经验表明：在国有企业中建立现代企业制度，是一项极其艰难的事业。主要有以下四方面：

（1）历史包袱难以化解。由于传统体制的弊端，国有企业的困难长期积累下来，使其背上了沉重的历史包袱。一是富余人员过多。除了近年来大量的下岗人员外，到20世纪90年代末国有企业还有近3000万富余人员，一般企业的富余人员占全部职工的20%～30%。二是债务负担过重。到90年代末国有企业欠银行的债务已超过3万亿元，其中不良债务达1/3；此外，企业之间的“三角债”也十分严重。三是离退休职工过多。当前国有企业包下来的退休职工同在职职工的比例，一般是1∶4～1∶5，有的甚至高达1∶3左右，在统一的社会保障制度还未完全建立之前，退休费是企业难以承担的重负。四是企业办社会压力过大。国有企业除了生产经营任务外，还必须承担安置下岗职工再就业，提供离退休职工养老保险、举办学校、医疗、福利甚至公安工作等。

（2）政企难以真正分开。实现政企分开并非易事，一是传统计划经济不可能在短期内消失；二是少数手中握有实权的政府官员不愿意放弃干预企业从而放弃为自己谋私利的机会；三是国有企业长期形成的对政府依赖关系难以扭转；四是政治体制改革没有相应到位；五是改革中的某些失误。其突出表现是反复出现行政性公司，甚至发生了政法机关、军队和武警经商的极不正常的情况。这也加重了政企分开的困难。

（3）责权难以真正明确。建立现代企业制度不仅要使国有企业成为市场竞争主体和法人实体，还要建立责权明确的国有资产管理体制。建立国有资产管理体制既要坚持国有制，又要使代理机构和代理人管理经营好国有资产，使国有资产保值增值；既要促使国有财产所有者到位，又要避免出现国有财产所有者越位；既要建立企业法人财产权，保障企业的独立性，又要防止侵犯国有资产的所有者权益，避免内部人控制。这也绝非易事。

（4）职业化的企业家队伍难以造就。现代企业制度，需要职业企业家经营。为此，就要培养具有创新力和竞争力的企业家队伍。这就要营造出尊重企业家价值的社会环境，建立经理人员有序流动的人才市场，形成有效的激励和约束企业家行为的机制。这都是很难的事。^[2]

四、建立现代企业制度的进展

1978年改革开始以来，就展开并不断推进了国有企业的改革。到1993年9月召开的党的十四届三中全会依据党的十四大精神，明确提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向。1997年党的十五大以来，中央又多次提出：用三年左右的时间，力争大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。依据上述精神，从1994年开始，中央政府和地方政府分别选了100户企业和2343户进行建立现代企业制度的试点，到1997年试点基本完成。1997年以来，党和政府在推进政企分开，实现“三改一加强”，鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，加快社会保障制度建设，以及增资减债、降低资产负债率，禁止“三乱”、减轻企业负担等方面，进一步采取了一系列措施，又进一步加快了国有大中型企业的改革，现代企业制度的基本框架初步建成。其主要标志如下：

（1）国有企业改制面不断扩大。据国家统计局企业调查总队对全国4371家重点企业进行的建立企业制度情况跟踪统计调查，截至2001年底，所调查的4371家重点企业中已有3322家企业实行了公司制改造，改制面达到76%。2001年底，国有及国有控股企业重组上市的有406家，到境外上市的有22家。据统计，自1991～2001年底，中国上市公司累计募资已达7726.74亿元（光是2001年就募资1168.11亿元），其中通过A股发行募集了3843.94亿元，配股募集了2040.8亿元；B股募集了46.32亿美元，配股筹集了3.27亿元；H股募集了182.27亿美元；其他筹资47亿元。上市的绝大部分是国有或国有控股企业。还要提到，近几年来，国有企业改革已经扩及垄断行业。按照市场经济规律，结合垄断行业改革，大力推进企业联合重组。先后建立了中国石油天然气集团、中国石油化工集团、上海宝钢集团、十大军工集团、四大电信集团和六大航空集团等。此外，数量众多的国有小企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制和出租等方式，改制面也达到了86%。

（2）政企初步分开。为进一步转变政府职能，实现政企分开，1998年党中央、国务院决定对政府机构进行重大改革和调整。经过改革，国务院部委由40个减少到29个，大多数专业经济管理部门改为由国家经贸委管理的国家局，国务院各部门将200多项职能交给企业、中介组织或地方承担。到2000年底，又撤销内贸、煤炭、机械、冶金、石化、轻工、纺织、建材、有色金属9个国家经贸委管理的国家局，相关职能并入国家经贸委。1998年底，中央决定军队、武警、政法机关所办一切以盈利为目的的经营性企业全部移交地方，党政机关与其所办经济实体必须脱钩。经过艰苦的工作，也取得明显成效。到目前共有6408户军队、武警、政法机关所办的经营性企业和297户军队保障性企业移交地方，530个中央党政机关所办的企业和经营性实体与其脱钩。1998年以来，有关部门在国务院的领导下，按照市场经济要求对9个委管国家局所属的科研院所进行了重大改革，242家科研机构转为科技型企业或进入企业集团，168所高等院校交由教育部或地方管理，101个勘察设计单位和84个地质勘察单位分别移交地方管理或进入大企业集团，这些科研院所的改革涉及职工45万多人。为进一步转变政府职能，实现政企分开，2001年下半年开始，以减少行政性审批项目为重点，深入开展了行政审批制度改革，国务院各职能部门在清理行政审批事项的基础上，提出了一批拟取消的行政审批项目。到目前为止，国务院56个部门和单位第一批取消了行政审批项目789项，这标志着中国行政审批制度改革迈出了实质性的一步。各级地方政府也先后开展了机构改革和行政审批制度改革。1998年以来，以推进政企分开、转变政府职能为核心内容的机构改革和行政审批制度改革，力度之大，范围之广，成效之显著，都是前所未有的。

（3）企业法人产权制度和法人治理结构初步建立。截至2001年底，3322家改制企业中已有3118家企业在完成清产核资、界定产权的基础上建立了企业出资人制度。改制企业出资人到位率达到93.9%。截至2001年底，3322家改制企业中，1987家企业成立了股东会，3196家企业成立了董事会，2786家企业成立了监事会，分别占改制企业总数的80.9%（按《公司法》规定，国有独资公司不设股东）、96.2%和83.9%。从股东会行使职权情况看，1927家企业股东会能够决定公司的经营方针和投资计划；1851家企业股东会能够决定和更换董事，决定有关董事的报酬事项；1951家企业股东会能够审议批准董事会的报告。从董事会行使职权情况看，3153家企业董事会能够决定公司的经营计划和投资方案。从监事会行使职权情况看，2714家企业监事会能够检查公司的财务；2698家企业监事会能够对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督。截至2001年底，共有984家企业在董事会中设立了独立董事。在3322家改制企业中，1876家总经理由董事会聘任；447家总经理由企业主管部门任命；538家总经理由政府部门提名，董事会聘任；59家总经理由职代会选举，上级任命；22家总经理由社会公开招聘；339家总经理由上级组织部门任命。绝大多数企业总经理具有自主经营管理权和企业高层管理人员人事任免管理权。

（4）投资主体多元化不断进展。2001年，3322家改制企业注册资本金合计11437亿元。其中，国家投入资本7383亿元；包括集体资本、法人资本、外商资本在内的其他各类资本4054亿元，分别占改制企业注册资本金总数的64.6%和35.4%，“一股”独占的局面开始有所改变。这不仅增强了国有经济的控制力，而且为企业实现产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度创造了前提条件。

（5）在积极探索国有资产管理的有效方式，加强对国有企业的监管方面也取得了重要进展。国家作为国有资产的出资人，在政企分开后，如何行使出资人的权力，确保国有资产保值增值，是建立现代企业制度必须解决的一个重大问题。近几年来，一方面国务院批准了27户中央直接管理的、基础较好的国有大型企业和企业集团作为国家授权投资机构；另一方面，允许和鼓励地方进行建立国有资产管理体制的试点，探索国有资产管理的具体途径。上海、广东等省市结合本地实际进行了积极探索，建立了政府（国资委）—授权资产经营公司（企业集团）—生产经营企业三个层次国有资产监督管理体制，明确了政府对授权资产经营公司的监管方式，推进了国有产权代表重大事项报告等制度，为建立具有中国特色的国有资产管理体制积累了经验。同时，中央和各地还加强了对国有企业的监管，建立了监事会制度。中组部、国家经贸委等七部委还选择了一批在行业中具有代表性的企业进行建立总法律顾问制度的试点，以促进企业依法经营。

（6）企业内部的劳动、人事、分配制度改革已经取得成效。上述调查结果显示，2001年已有3216家企业与职工通过平等协商签订劳动合同确定了劳动关系；2696家企业改革用工制度，根据生产经营需要依法自主决定招聘职工，已经实现全员竞争上岗制度，形成职工能进能出的机制；3025家企业能够按规定参加各项社会保险，按时足额缴纳社会保险费；2215家企业已经打破传统的“干部”和“工人”之间的界限，变身份管理为岗位管理；2691家企业按照精干、高效原则设置各类管理岗位，对管理人员实行公开竞聘、择优录用制度，企业内部已经形成能上能下的机制，使企业管理更加透明、科学、公正。2001年，改制企业坚持效率优先、兼顾公平的原则，鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。其中，2899家企业实行以岗位工资为主的工资制；1474家企业已经实行经营者年薪制度，689家企业开始尝试实行经营者持有股权、股票期权分配制度；1745家企业实行科技人员收入分配激励机制；853家企业实行工资集体协商制度；747家企业实行职工持股分配制度。^[3]

五、推进建立现代企业制度的措施

尽管国有企业改革已经取得了重大成就，但国有企业改革并没有真正、完全到位。其主要表现是：

（1）政企、政资并未真正完全分开，有效的国有资产管理体制还有待建立。其结果，一方面难以做到出资人到位，以保证国有资产的保值和增值；另一方面也难以避免出资人越位，以致企业不能真正成为市场主体。这一点，在那些国有独资或控股公司中表现得尤为明显。

（2）股权多元化还没有得到应有的发展，国有独资或“一股独大”的情况还相当普遍。据统计，2001年4月底，全国上市公司中第一大股东持股份额占公司总股本超过50%的有890家，占全部公司总数的79.2%。大股东中国家股东和法人股东占压倒多数，相当一部分法人股东也是国家控股的。第一股东为国家持股的公司，占全部公司总数的65%；第一股东为法人股东的，占全部公司总数的31%，两者之和所占比例高达96%。这样，既不利于政企分开，又不利于规范法人治理结构，并严重损害了股市的健康发展，因为中国相当多的以国有股为大股东的公司是由控股母公司资产剥离包装后上市的。有的母公司原来的优良资产转到上市公司后，剩下的非主业和不良资产留在母公司。这样，有竞争力的上市公司，还得受没有竞争力的母公司控制，董事会成员还主要由母公司任命。母公司作为上市公司的大股东，就有可能通过各种方式把上市公司资产掏走。近几年来，这样的事件频频出现。

（3）法人治理结构不规范的状况还很多。当前，中国许多公司都成立了股东会、董事会、监事会等。但是比较普遍的问题是：股东大会形同虚设，董事会不到位，不能很好代表出资人利益，存在“内部人控制”现象。即使上市公司董事会也有不少是第一大股东控制，很难体现中小股东的参与和意愿。据调查，有国家背景的董事在董事会中占绝对优势，平均占董事人数的75.5%。在1135家A股上市公司中，拥有人民币普通股35.95%的股权比率，仅占有董事会成员的7.42%。上市公司董事在经理层担任职务的比率偏高，外部董事或独立董事数量太少。在上市公司中，有占28.83%的董事会成员在经理层任职，外部董事会席位数仅占7.24%。国有母公司控股的上市公司，其董事会及主要经理人员，往往由母公司的人员兼任。所有这些必然造成“内部人控制”，以致国有资产严重流失。

（4）传统计划经济体制留下的企业劳动人事和分配制度还未根本改革，适应市场经济要求的企业内部经营机制还未真正建立，以致企业活力不强。

（5）由于企业冗员和办社会以及资产负债率高等因素的作用，特别是由于社会保障制度不健全，市场退出机制也没真正形成，以致企业效益差的状况还难以根本改观。

（6）企业改制面还有待扩大。到2000年底，520家国家重点企业（主要是国有企业）有430家进行了公司制改革，其中只有282户企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司，开始有多家投资主体。^[4]

因此，需要依据现代企业制度的要求，采取有力措施，进一步深化并加快作为经济改革中心环节的国有企业改革。

1.进一步推进政企分开，同时建立和健全有效的国有资产的管理、监督和运营体制，以确保出资人到位，但又不越位

继续推进政企分开，就是政府对国家出资兴办的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权力，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动；企业依法自主经营，照章纳税，对所有者的净资产承担保值增值责任，不得损害所有者权益。

建立和健全国有资产管理的有效形式，就是要贯彻党的十六大的精神，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。^[5]

可以预期，依据和贯彻这些精神，可在国有资产管理体制上推出一系列的创新。

（1）党的十六大以前，对国有资产管理实行的是国家统一所有，分级管理，由国务院代表国家行使所有者职能。而现在要实行的是国家所有，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一。这样做，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。鉴于目前的管理水平，这里所说的地方政府，看来只宜包括省、市（地）两级。

但需指出，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，仍必须由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。2000年，经营性国有资产总量为68612.6亿元，中央占59.4%，地方占40.6%，如果加上自然资源和无形资产，中央一级所占比例更大。其余3万多亿元的非经营性的国有资产中，中央一级所占的比例要低于地方一级。但也不会改变国有资产总量中，中央一级占大头的状况。^[6]

当然，今后新投资形成的资产，则可能而且必须实行谁投资，谁所有的原则，即哪一级政府投资形成的资产，就归哪一级政府所有。这样有利于调动各级政府的积极性。在一般情况下，地方投资形成的资产可以由地方所有，但在特殊情况下国家可以行使最终所有权。

（2）原来国务院作为国有资产出资人的唯一代表，由多个部门分割行使出资人职能：计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等。这是管资产和管人、管事相分割的体制，易出现多个部门都是所有者的代表，对企业发号施令，而出了问题，又不负责任，这就难以对全部国有资产有效行使出资人职责。现在要实行管资产和管人、管事相结合的制度，做到权力、义务和责任相平衡。

（3）现在要建立的国有资产管理机构的监管范围会大大缩小。原来成立的国资局要监管众多的国有企业，不仅面广，而且量大。现在的国资委是在国有经济进行战略性调整的大背景下成立的，国资委所要监管的主要是国有大型企业中的国有资产。不仅如此，为了调动地方政府的积极性，实行国有资产的分级管理，即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能，国资委负责监管中央所属企业的国有资产，地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。据报道，新建立的国资委只监管原来由中央企业工委管理的190多家国企，其余的国企资产都将划归地方政府管理。但这190多家企业虽然数量不多，却大都是效益很好、实力很雄厚的“优质资产”，占全部国有资产的60%左右。^[7]由于监管范围的显著缩小，国资委就有能力代表国家履行出资人的角色。

（4）新建立的国有资产管理体制强调法制，要求在总结实践经验的基础上，先由国家制定法律法规，依法办事。多年来，一些地方创造的三个层次管理的经验，即地方政府成立国资委，专司国有资产的管理和保值，下设若干个投资公司对企业控股、参股等，虽起了积极作用，但仍有待进一步从法律法规上加以规范。其目的不但要保证国有资产的安全，还要不断提高整个国有资产的运营效率。现在要实行的有关国有资产管理法规，就是为了实现这个目的。

（5）新建立的国有资产管理机构有可能有效地按照市场经济的要求进行运营。在上述五种因素的作用下，新建立的国资委不必建立链条很长的委托代理关系，而可以直接根据国家的授权，依据法律法规履行出资人职责，如指导国有企业的改革和重组；向所监控的企业派出监视会；通过法定程序任免企业的负责人并考核奖惩经营者；通过统计、稽查对所管国有资产的保值增值进行监管等。

显然，实行这样一种国有资产管理体制是可以通过政资分开达到政企分开的目的，进而通过所有权与经营权的分离把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，实现国有资产的保值和增值。

但实行新的国有资产管理体制是一场深刻的革命，还需要做多方面艰苦的努力。特别是要着力排除由旧体制形成的习惯势力的阻力，由条块分割形成的部门利益和地区利益的阻力。为此，首先需要在总结国内外已有经验的基础上，建立和完善相关的法律法规，做到依法监管。国务院于2003年6月5日公布实施的《企业国有资产监督管理暂时条件》（以下简称暂行条例）正好适应了这一要求。

之所以要制定暂行条例主要是为了落实党的十六大关于国有资产管理体制改革的精神，以及为机构改革的顺利进行提供法制保障。

制定暂行条例主要把握三项原则：一是按照十六大和十六届二中全会关于国有资产管理体制改革的精神，明确国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度。二是依据公司法等有关法律、法规的规定，明确国有资产监督管理机构的出资人职责，既要保证出资人职责到位，又要切实保障企业经营自主权。三是考虑到国有资产监督管理体制改革的经验还不成熟，条例是暂行的，具有原则性、起步性、过渡性的特点，对当前急需解决、看得准的问题，做了比较明确的规定；对有些需要进一步研究探索的问题，做了比较原则的规定；有些没做规定，待实施一段时间后，在总结经验，对暂行条例进行修改、补充和完善。

暂行条例关于企业国有资产监督管理体制主要规定有：按照党的十六大报告，暂行条例规定，企业国有资产属于国家所有。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。同时，暂行条例就国有资产管理机构的设立做出明确规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，按照“权力、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。暂行条例还明确要求各级人民政府应当坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。

暂行条例关于国有资产监督管理机构作为履行出资人职责的机构，对所出资企业国有资产实施监督管理的主要内容包括：一是对所出资企业负责人实施管理。国有资产监督管理机构任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议。二是对所出资企业重大事项实施管理。国有资产监督管理机构依照法定程序，决定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项；作为出资人，决定国有股权转让；国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资产的保值增值责任。三是对企业国有资产实施管理。国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作；协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷；对所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责，对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。为防止企业国有资产流失，要求国有资产监督管理机构建立企业国有资产产权交易的监督管理制度，加强对企业国有资产产权交易的监督管理；所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。

暂行条例规定，国有资产监督管理机构对企业国有资产采取不同的监管方式。国有资产监督管理机构依照法定程序，直接决定国有独资企业、国有独资公司的重大事项；对国有控股公司，国有资产监督管理机构依照公司法规定，通过派出的股东代表、董事，参加股东会、董事会，按照国有资产监督管理机构的指示发表意见，行使表决权，对企业国有资产实施监督管理。同时，为了保证国有资产监督管理机构既要履行出资人职责，又不影响企业经营自主权，暂行条例明确规定，所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。^[8]

2.严格地推行规范的公司制改造

这有几个重要方面：

（1）大力推行股权多元化。股权多元化是现代公司制的题中应有之义，是其不可分割的内在本质，是建立作为公司制核心的法人治理结构的前提，是发挥公司制筹集资金和分散风险功能的必要条件。就中国社会主义初级阶段的具体情况来说，除了极少数必须由国家独资经营的企业以外，一般企业都要实行股权多元化。这除了适应现代公司制发展规律的要求以外，还有利于实现政企分开，有利于保证国有投资的到位，有利于企业的法人产权和法人治理结构的建立，有利于国有资本控制大量社会资本，以发挥其主导作用；特别是有利于避免改革中反复出现的行政性公司的再现。

（2）建立规范的法人治理结构。公司制是现代企业制度的一种有效的组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职能，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责。董事会对公司的发展目标和重大经营活动做出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律履行职责。

（3）根本改革传统的劳动人事和分配制度，着力建立适应市场经济要求的企业内部经营机制。要在企业内部形成优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减、技术不断创新、国有资产保值增值等机制。要积极建立与现代企业制度相适应的收入分配制度，实行按劳动、资本、技术和管理等生产要素贡献参与分配的原则，对董事会和经理层要实行年薪制和持股制。

（4）逐步建立适应竞争要求的市场退出机制。但在中国转轨时期，在企业冗员和办社会机构很多，以及资产负债率很高，而社会保障制度又很不健全的条件下，还难以完全形成同市场经济相适应的市场退出机制。需要建立一些过渡性的、带有行政色彩的市场逐步退出机制。比如，依据已有的改革经验，可以对因企业破产而失业的工人，实行“三保”（保最低工资、保退休金和保最低生活费）办法，同时实行再就业工程。国家财政还可以逐年安排一定额度的银行呆坏账准备金，用于某些破产企业（如产品没有市场、长期亏损、扭亏无望的企业和资源枯竭的矿山）偿还债务。只有在社会保障体系比较健全和其他条件比较成熟的情况下，才能完全形成同市场经济相适应的市场退出机制。

（5）在实行上述各项措施的基础上，还要积极扩大企业改制面，以达到在国有大中型企业中全面建立现代企业制度的目的。在这方面尤其值得注意的是继续大力推进垄断行业的改革，这是国有经济最集中的领域，又是国民经济最重要的部门。这方面改革的进展，对于完成市场取向改革，加强国有经济的控制力，推动社会主义现代化建设，都有极重要的意义。

为此，首先对垄断做些区分。从理论经济学分析，可将垄断区分为三大类：

第一类，自然垄断。在自由竞争的资本主义时代，自然垄断首先是与土地这样的自然资源的垄断相联系的。其典型例子就是土地私有权垄断和土地经营的资本主义垄断。前者形成绝对地租，后者形成极差地租。

但随着工业化和现代化的发展，自然垄断行业的范围被大大拓宽了。它被延伸到以输送网络系统的存在为基础以及与此相应的规模经济性和范围经济性所决定的行业。首先，输送网络（如电网、电话线、自来水和煤气管道、铁路等）业务需要大量固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由两家或两家以上的企业进行重复生产，不仅会浪费资源，而且使每家的网络系统不能得到充分利用。规模经济要求企业生产经营规模必须足够大，以有效降低产品的固定成本，从而降低产品单位成本。范围经济则要求将密切相关的业务聚合起来，进行一体化经营，以节约市场交易费用。因此，与自由竞争能促进效率提高相区别，网络性自然垄断行业由一家经营比多家竞争，资源配置更为优化。所以，世界各国的反垄断法，都承认“适用除外”原则，把自然垄断行业排除在反对之外。

但是，伴随经济专业化分工的发展和认识水平的提高，人们越来越清楚地认识到：几乎所有的自然垄断行业都包括两部分：既有自然垄断性业务（或生产环节），又有非自然垄断性业务（或生产环节）。如电力、煤气和自来水供应行业中的线路、管道等输送网络业务，电信行业中的有线通信网络业务和铁路运输行业中的铁轨网络业务，其他业务则属于非自然垄断性业务。电力行业包括电力设备供应、电力生产（供电）、高压输电、低压配电和电力供应等业务。其中只有高压输电和低压配电属于自然垄断性业务，而电力设备供应、电力生产和供应则是非自然垄断性业务。管道煤气和自来水供应业具有与电力行业基本相同的属性。铁路运输行业的主要业务领域包括铁路线路建设、铁路网络操作业务、铁路物资供应、铁路运输机车车辆生产与供应等，其中，只有铁路网络操作业务是自然垄断性业务，其他业务也都属非自然垄断性业务。电信行业，现在只有市内电话服务基本属于自然垄断性经营业务。所有自然垄断行业中的非自然垄断性业务都可以实行多家经营，开展竞争。

第二类，经济垄断。随着自由竞争资本主义向垄断资本主义的过渡，垄断企业凭借其资本集中、生产集中和技术集中等经济优势，在生产经营实行排斥竞争的垄断。其简单的、通行的形态就是价格同盟。

第三类，行政垄断。这种垄断是政府凭借其行政权力由它独占某些产品的生产和经营，并限制民间企业的介入。这种垄断早在封建社会就产生了（如中国古代政府长期实行的盐铁专营）。到了资本主义社会，在某些领域内也存在这种垄断。但只有在计划经济体制下，这种垄断才得到了极大的发展。不仅如此，在这种体制下，几乎所有的自然垄断和经济垄断都与行政垄断结合在一起的，以至于很难将它们分开。

在做了上述分析以后，对不同的垄断需要区别对待。对于自然垄断行业的改革，首先是认真区分该部门自然垄断性业务和非自然垄断性业务，然后在非自然垄断性业务部分进行市场化改革，积极引入市场机制，开展竞争。这是中国当前垄断行业改革的主要内容。但同时要把这项改革与破除行政垄断结合起来。因为中国当前在这方面存在的问题，关键不是因为自然垄断妨碍市场化改革，而是自然垄断行业的一些部门运用行政手段，阻挠引入市场竞争。所以，表面上看是自然垄断，实际上主要是行政性的部门垄断。它们力图保持这种垄断地位，以谋取部门利益，使部门利益固定化。

对于经济垄断的改革也要坚持推行。因为在中国当前，它不仅阻碍要素运营效益和资源配置效益的提高，而且阻碍市场取向改革的深化，特别是阻碍统一开放的、平等竞争市场体系的形成。

现在有一种观点认为，现阶段中国经济的集中度较低。因此，经济性垄断危害还不十分突出。这种观点有其合理性，因为相对经济发达国家来说，中国经济的集中程度和经济垄断程度确实较低。但同时也应看到：中国经济某些领域的集中度并不低，特别是市场秩序混乱，再加上部分的行政官员和国有企业领导人贪污腐败严重。这诸因素的共同作用，就使得诸如操纵价格的垄断行为在某些时候和某些领域表现得很猖獗。因而很值得警惕！

总的说来，对行政垄断一定要坚决破除。在中国具体条件下，行政垄断是计划经济体制的产物和重要组成部分，破除垄断是市场取向改革的题中应有之义。因此，对于一般的行政垄断，包括地方封锁、部门市场分割、政府限制贸易等，都要坚决破除。因为这类垄断只会麻痹市场机制，损害效率的提高，还会带来收入分配不公。诚然，反对行政垄断会触犯一部分人的既得利益，因而会有阻力，需要政府强力推行，并结合政府职能转换尽快解决。这是中国现阶段反垄断的重点。当然，在这方面也有例外，比如，烟草仍需国家专卖。

【注释】

[1]本文写于2003年。

[2]《中共十五届四中全会文件资料》，中共党史出版社1999年版，第99～101页。

[3]参见《经济日报》2002年10月10日第15版、10月14日第9版；新华网，2002年11月10日。

[4]《十六大辅导报告》，人民出版社2002年版，第114～115页。

[5]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，第25页。

[6]《光明日报》2002年12月23日第1版。

[7]《经济观察报》2003年4月7日A4。

[8]《经济日报》2003年6月5日第2版。