后现代公共行政的话语理论

一、 对近现代公共行政理论的批判

在 《后现代公共行政——话语指向》 一书中, 作者首先展开对近现代公共行政理论和实践的批判, 检讨了传统官僚制治理模式、 宪政主义 (新制度主义)、 社群主义 (公民主义) 的不足, 以此反证公共行政领域话语民主理论产生的必要性和迫切性。

(一) 环式民主与传统官僚制治理模式

福克斯认为美国现有各种制度和改革措施的基础是责任循环的民主代表制模式, 简称为 “环式民主模式”。 环式民主被认为通过以下几个方面起作用:1. 公民拥有充分的民主权利, 也确切知道自己的各种需求;2. 入阁的候选人 (或政党) ——政治野心家——提供各种可选择的能以特定方式获得满足的需要和愿望;3. 人民通过投票来选择看来最能满足他们的喜好的代表;4. 获胜的政治家联盟颁布反映人们意愿的法律;5. 较有觉悟的民众对选举过程和结果加以关注,来判断哪些候选者可能获胜或者是他们所需要的;6. 如果他们对结果满意, 他们会投在任者的票, 如果他们对结果不满意, 就选择新的候选人。

在福克斯看来, 环式民主从理论上看比较完美, 但是在实践中却存在诸多问题, 比如:1. 因为媒体等宣传工具影响甚至操控公民的愿望和需求, 导致实际上并不存在独立形态的大众意愿;2. 参与政治职位竞选的候选人的政策具有趋同性, 并没能提供给公民更多的选择方案;3. 公共政策的出台往往是各利益集团相互妥协的结果, 并未真实地显现公民的偏好;4. 公民可以4年一轮回地撤换政治领导人, 但却无法对国会提出种种不满, 而政策制定恰恰是国会的最主要工作。

传统治理模式以环式民主和政治—行政两分理论为基础, 这两种基础在逻辑上具有严密一贯性, 这使得这一模式具有持续魅力。 但事实上, 不仅环式民主有问题, 而且政治—行政两分法也有根深蒂固的缺陷。 首先, 大量国家权力被官僚政府所控制, 官僚政府实际上定义着公民的需要并提供公共产品, 政治无法控制行政; 其次, 如果政治要控制行政的话, 就必须制定严格的制度、 规章和标准的操作程序, 但实际上这些得不到非选举产生的官员的严格执行。 由于一方面, 规章制定者对官僚政府内部的实况并不了解, 另一方面, 规章会引起更多的规章,带来更多的歧义, 因此规章实际上无法控制官僚的行为。 由于规章没法起到应有的作用, 导致在政治生活中, 选举政治与现实的政治活动相脱离, 民主政治与官僚政治相脱节, 政治系统与官僚系统成为相互独立的体系, 难以受到公民的约束。

(二) 宪政主义 (新制度主义)

为了解决环式民主和传统治理模式的弊端, 思想家们提出宪政主义模式。 宪政主义以宪法替代每一次的选举获胜者, 主张如果能证明宪法的原则高于被选举者的话, 就不必对人民主权的忠诚有所妥协。 在众多不一致的命令中, 应选择指导立宪的那一个去遵守。 宪政主义在不同的语境和著述中有着不同的含义, 福克斯和米勒将其定义为一套在公共行政中论据充足、 完整并试图取代传统的治理模式的理论, 并认为约翰·罗尔是宪政主义的主要理论先驱, 约翰·罗尔的著作《黑堡宣言》 则最具代表性地表述了宪政主义公共行政理论。

公共行政的宪政主义治理模式的核心是依据宪政原则寻求公共行政的合法性。 但是美国成文宪法中根本没有 “行政” 这个词, 那么公共行政合法性从何而来呢? 罗尔认为: 宪法不只是由文献记述的特定合约, 宪法还是一种盟约。 合约是两方或多方达成的文字协定, 而盟约是它们的精神契合。 宪法是一个含义广泛的概念, 而不仅仅是严格的构成主义法理学家蹩脚的宪法文本。 宪法作为精神契约, 体现在创立宪法时介入论争的那些人的文献的注解中, 注解本身就是对文本的批判性阐释。 宪法文本本身就是一个富有争议的临时的合成品, 是在激烈的观点交锋中形成的一种强硬的但非决定性的观点。 因此, 宪法创立不是某个人的意志体现, 而是参与者之间以及参与者与他们对话者之间产生的思想和原则。 从这层意义上来看, “当我们发誓要维护宪法时, 我们就是发誓要尊重创立以及创立这一行为所产生的传统, 要尊重创立时的争论, 并在一定意义上也是发誓要我们自己介入争论之中, 接受原本从它那里产生的高级原则的约束。”[2]那么, 所有有关宪法创立的言论如何与公共行政部门发生联系呢? 罗尔提出了三点温和的主张: 首先, 尽管公共行政部门履行行政、 立法和司法的权力, 但它不能违反三权分立的宽松标准, 这一标准是从建国时的争论中引申出来的; 其次, 公共行政部门能提供一套宪法的 “制衡机制”, 后者 (制衡功能) 原本是指定给非选举产生的参议院的; 最后, 公共部门能提供严格的法定分支机构所无法充分履行的衡量 (人口统计学的) 代表制的标准。[3]

针对宪政主义者的改革理论, 福克斯提出了三点批评: 第一, 目的不明确。寻求公共行政合法性的目的是要为公共行政实践寻找一个更加自由的工作和治理状态, 或者维护公共行政理论的独立性。 但是罗尔提出的宪政主义则继续维护传统官僚体制和政治体制, 从工具主义的视角看, 它似乎太依赖于既有治理结构,在三权分立的基本思维下, 将行政系统更加依附于参议院, 成为政治的附属品。第二, 逻辑上循环论证。 “宪法、 原则、 契约、 合同、 传统、 创立和论证” 是罗尔论证的关键词, 而这些关键词是在相互关联中进行论证的, 例如, 何谓宪法价值? 宪法价值就是政体价值。 何谓政体价值? 政体价值就是政府制度。 何谓政府制度? 政府制度就是由宪法批准通过的政治实体。 那么, 如果宪法的有效性不是由于具有 “宪法” 二字的文件本身, 而是由于一种创立, 如果创立实施的契约本身就是基于限制论证的原则, 那么又如何根据宪法的实质性内容做出合理的推断呢? 事实上, 罗尔的循环论证最后陷入了自相矛盾的状态。 第三, 对象被置换。 宪政主义治理模式是寻求公共行政合法性, 其核心的词汇是 “行政”, 宪法只是政体规范, 是整个公共行政合法性的参照物; 而在罗尔的论证中, 由于不断对成文的宪法文本提出质疑和重释, 宪法已经变成多歧义的、 富有争议的对象,是一个正在消失的参照物。 行政在宪政主义的视野中是一个附属物, 而非真实的对象。

福克斯同时指出, 新制度主义认为人和组织的行为受制于制度的约束, 同时人和组织又会创设制度。 但是, 并非任何制度都可以随意产生, 制度的产生和发挥作用与历史环境、 文化背景和关键件事件等密切相关。 新制度对公共行政研究的影响主要是要求复兴官僚制、 重新认识公共部门的作用。 因此, 新制度主义并没有根本性地替代传统治理模式。

(三) 社群主义 (公民主义)

另一个替代传统治理模式的主张是公民自决或公民主义。 公民自决主张绕过选举, 直接取道拥有主权的公民, 用公民直接参与的强势民主来取代选举的、 代表制的弱势民主。 社群主义者并不特别关心现存制度的合法性问题, 而更多关注个体权利如何实现。 社群主义思考的根本性问题是: 社会的目的是什么? 他们认为, 人作为政治动物不仅有物质的需要, 还有精神全面成熟的需要, 因此, 社会的目的是培养人, 让个人有好的性格和德行等内在品行。 而公民身份、 完善的德行和社区参与对话的通道是城邦治理的基础。 社会治理应该是每个公民实践智慧的体现。 在个人与社会的关系问题上, 他们认为, 每一个人都不是一个抽象的个体, 而是生活于一定社会之中的个体, 而社会则是个体直接参与的社会。 个人的全面发展只有在秩序良好的社会中才能实现。 社会在人们公私生活中总是第一性的, 为了使社会正常运转, 个体必须奉献自己的精力。 传统治理模式中将个体的自私性看成是生命的原动力, 社群主义者则认为, 社会自身以及他人的存在是人类生活和幸福的前提。 所以, 尊重他人、 利他主义、 忠诚、 依附于社会以及其他以群体为基础的情感并不是对自我中心的理性常规的奇怪偏离, 而是人类社会的一部分。 不能把人们的相互依赖解释为外在的非理性因素。[4]

在福克斯和米勒看来, 社群主义的不足主要有两个方面。 一方面, 社群主义具有极权主义倾向。 它实际上把人们生活的各个方面都统摄到朝着良好秩序的方向发展的目的论方面, 这可能导致人们的精神麻木。 同时, 社群主义还可能为了实现社会的完整、 道德和一致性而剥夺由自由的多元主义造成的主权主体与独立空间 (如: 工作、 休息、 家庭和宗教) 所体现的私人性权利。 另一方面, 社群主义太乌托邦化了。 第一, 它将城邦共同体等同于社区、 社会或国家, 并把城邦的治理方式挪用给社区、 社会甚至国家。 但是, 一个由志同道合的成员构成的共同体的治理方式并不能放大到更大范畴之中, 因为个体道德与生存的组织、 共同的意图是相关的。 第二, 它将社区管理等同于公共行政者所定义的治理。 社区管理是一个简单的授权和参与的问题, 其运行机制也不复杂; 而公共行政者所言的治理则是涉及社会、 政治、 经济等多个领域的复杂问题, 是一个庞大的制度体系。 第三, 它忽略了公民冷漠症, 对政治冷漠、 对公共事务不关心是社会中大多数人普遍的表现, 社群主义所设想的积极的、 有充分热情的公民在现实生活中是少数, 但是良好的社会治理无法由少数人完成。

二、 后现代公共行政话语理论的理论基础

为了使话语理论有稳定的基础, 为了寻求一种崭新的视角来说明他们的公共行政新观点, 福克斯和米勒在阐述自己的后现代公共行政话语理论的之前, 探讨了现象学、 构成主义、 结构化、 能量场等理论。

(一) 现象学理论

现象学是一种观察问题的方法。 传统方法从大量的现象中抽象出所谓的本质, 现象学主张让问题自己显现、 自己表现, 认为事物自己显现出来的本质是更加真实的本质, 而且这种自我显现出来的本质本身已经包含在现象之中。 在现象学中一个基本的争议是现象究竟是个动词还是个名词, 现象学是要解决本体论问题还是方法论问题。 海德格尔将其作为本体论来认识, 而萨特将其作为方法论来对待的, 梅洛—庞蒂综合了海德格尔和萨特的基本看法, 将现象学既作为本体论又作为方法论。 现象学颠覆了一些传统的基本哲学命题, 从而瓦解了现代公共行政理论的基础——理性。

第一个命题是主客体二分。 传统哲学认为主体对客体的认识是主体发挥自己能动性对客体的本质的揭示, 客体是被动性的。 对主体的凸显实际上就是理性的张扬。 但是, 现象学认为主体不能真正展示客体的本质。 因为, 主体不能准确地测量出客体的精度, 即使物理学中再精确的仪器也不例外, 海德堡的量子测不准理论就是明证。 同时, 主体对客体的展示要借助语言、 文字和符号等, 而这些载体并不能完全表达出客体的本质。 因此, 必须要反思主客体两分法和重新思考语言。 对主客体二分的反思构成了后现代哲学的基础, 而重新思考语言问题是后续的符号学、 话语分析的基本命题。

第二个命题是重新考虑意识与行动之间的关系。 传统哲学习惯了在将主体与客体、 心智与自然、 观念与物质分离的前提下, 考虑是意识决定了行动还是行动产生了意识这个基本哲学问题。 现象学则认为应该换一种方式看待这个问题, 那就是将环境置于意识和行动之中, 这样, 意识和行动就有了历史性和现实性。“我们必须认识到我们的生命的历史沉积性: 这种沉积性是一种对待世界的态度,当它不断地得到确认, 这种态度使我们获得了一种优势地位。”[5]换句话说, 任何介入行为都开始于以前构建的环境, 这种环境是对声音、 光线的一种特殊设定, 也是充满了参与者的关切、 感情、 兴趣的一种氛围。 任何介入行为也都开始于人们用于理解情境的心智结构、 意义和前倾向性以及期待的语境。 同样, 调查者先是部署计划, 然后是体会感觉并采取行为。[6]因此, 行动者所获得材料是经过自己思维框架加工后的材料, 他所赋予现实的意义掺杂了行动者自己的观点。此外, 这些行动在行动者头脑里形成新的思维结构, 这些新的思维结构本身具有沉积性。

基于对上述命题的反思, 现象学提出了几个新的概念, 这几个概念成了福克斯和米勒建立后现代公共行政话语理论必需的工具:

(1) 身体——主体既是物理的, 又是精神的。 身体实实在在地是主观性与客观性的结合, 是所有话语形成的载体。 因为所有意识都在身体中发生, 并且不同的但相似的身体有明显的重叠能力, 所以我们是可以相通和兼容的。 将身体加入到认识论, 将属于心灵的主体性扩展到身体。 主体性是具有意识、 反省、 积淀的习惯行为以及所有感官和力量结合在一起的身体本身, 只有这个整体才是合适的思考对象。

(2) 意向性产生于在世界中的身体——主体。 它不仅仅是闲来无事的沉思,也不是出于兴趣的观察, 而是为了能动性, 为了行动, 为了那些身体——主体而产生的。

(3) 意向性总有自己的定位。 在笛卡儿的主客体二元哲学中, 意识是可以离开身体走向四处的。 但是, 在主客体一元化哲学中, 意识与身体、 主体是共存的, 对于能动的人类行为者来说, 意识总是回归于被定位在世界中的身体——主体。

(4) 意向性产生于有着各自的时代、 阶级、 性别和地位标志的身体——主体。 已经存在的身体——主体获得了沉积的习惯性举止, 获得了在世界中具有优势的存在方式。 这种存在方式的组合形成具有无穷变化但唯一真实的自我。[7]

(二) 构成主义

对于构成主义, 福克斯给出了一个简单的含义: 组织的现实性, 即公共行政管理人员对日常生活的体验是社会的建构的。 构成主义强调主体积极的能动性。由于组织的现实性并不是人类群体外部的非人的或物质性的力量强加的, 因此,人类群体可以对它进行调整。 福克斯既将构成主义作为本体论又作为方法论。 作为本体论, 构成主义指的是公共行政管理过程的主体复杂性和有机性。 传统公共行政管理的本体是以正式的官僚组织和官僚为独断者, 而后现代公共行政管理的本体则是由不同属性的组织和不同动机的个体构成的政策网络。 那么从本体论角度来看, 组织的现实性与组织的不同是, 组织是人员、 规则和物质的物化产物,而组织的现实性更侧重于组织在生活世界的实践。 作为方法论, 构成主义指从话语角度重新分析后现代公共行政管理中各种参与主体的语言的差异和行为逻辑的分歧。 传统公共行政管理研究方法侧重于采用法律研究方法来研究个体与组织的关系以及组织管理。 而后现代公共行政管理则要求运用话语分析、 网络分析等研究方法对多元治理结构中的市场机制、 协商机制和管理机制展开研究。 因此, 官僚制一词仅仅部分地指代福克斯所言的研究的对象, 仅仅部分地描述了福克斯所言的研容它的方法。

(三) 结构化理论

结构化理论是安东尼·吉登斯 (Anthony Giddens) 探究个人的社会行动及其能动性与社会结构之间的关系的理论。 该理论认为宏观与微观、 个人与社会、 行动与结构、 主观与客观双方都是相互包含的, 并不构成各自分立的客观现实。 吉登斯将 “结构” 理解为不断地卷入到社会系统的再生产过程之中的规则和资源。结构具有二重性特点, 即社会结构不仅对人的行动具有制约作用, 而且也是行动得以进行的前提和中介, 它使行动成为可能; 行动者的行动既维持着结构, 又改变着结构。 结构化理论研究领域既不是个体行动者的经验, 也不是任何形式的社会总体的存在, 而是根据时间和空间的社会实践。[8]社会实践是人和各种组织的在社会和世界中的重复。 在结构化理论那里, 重复行为 “不是社会行为者创造出来的, 而是由他们通过表白自己作为行为者的地位的方式不断地再生产。”[9]语言是重复性生产的产物, 规则亦是。 重复性的重要性在于它既不否认也不贬低人的能动性。 人们通过重复性创造了适应性重复模式, 并累积形成了一种社会模式。 因此, 治理以及实现治理的话语方式, 都是有意识的、 相互反思的尝试, 而且这些尝试规范和引导着重复实践中随机变化的边缘性调整。

(四) 能量场

能量和场都是物理学中的概念, 福克斯和米勒对它们做了非物理的隐喻的运用。 关于能量, 他们引用亚里士多德的说法, 把能量看成 “以前仅以潜能的形式存在的东西的一种体现”。 场是各种物理量存在的时间和空间。 把场的概念和能量概念合为一体意味着一种时空的广延性, 能量在其中潜在地或能动地表现着。在福克斯和米勒的使用中, 能量场描述了一个由人的意向性控制的现象学的在场和目前。 所谓现象学的在场和目前, 并非指钟表或日历上的某个特殊时刻和时段。 目前作为一种扩展的在场是在此情境中谋划未来的积淀性行为的集合。 能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、 情感、 目的和动机构成的。[10]

三、 后现代公共行政话语理论的构成

总体来看, 福克斯和米勒打造的话语指向的后现代公共行政理论主要是要从话语环境的角度构造一个行政民主的制度空间, 而不是从话语本身解构现代公共行政, 因此, 从话语本身出发考虑的符号政治学等都是其批判的范畴。

福克斯对话语制度的分析包括以下内容:

(一) 公共能量场

公共能量场是话语理论的核心概念。 如上所述, 场是作用于情境的力的复合, 能量这一概念则意味着: 场中有足够的目标和意图, 这些目标和意图使人们被吸引、 被激动、 被改变。 公共事务就是这样一种能量场, 在那里, 有着各种能量或力的作用, 它们各有自己的意向性或目的, 从而形成一个公共的能量场。 公共能量场是公共政策对话的发生地和竞技场, 公共政策的形成和管理是一种 “重复性的实践” 活动, 是不同观点经过不断地被讨论、 协商甚至冲突后的产物。

公共能量场不同于制度环境, 它更加强调政策过程的动态性、 斗争性和妥协性。 制度作为人们重复实践的产物, 最后演化为两种表达形式: 一是成文的规则, 二是内化于行动者的习惯。 当政策行动者进入到政策过程之后, 制度已经成为行动者的一种习惯、 一种能量, 在潜意识中指导着人们的行为。 因此, 公共能量场更便于描述具有能量的行动者的行动趋势和解释不同公共政策产生的时空结构。

在公共能量场, 有两点是至关重要的: 一方面, 为了避免陷入后现代话语的那种无政府主义, 福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论, 对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格的限定: 交谈者的真诚、 表达的清晰、 表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性; 另一方面, 为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说。 作者又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点, 指出: 在话语中, 我们期望着意义之战, 我们期望着争辩、 论证、 反驳, 而不是和谐的异口同声, 也就是说, 参与对话的双方是一种结构性的关系,他们之间既是平等的, 同时又是对抗的、 相互辩驳的。

(二) 行动者

行动者包括选举官员、 任命官员、 事务官、 公民、 利益集团、 非政府组织、企业和各种利益相关者。 福克斯和米勒认为在公共能量场的行动者具有矢量和向量两个特征, 矢量是每个行动者所拥有的权利、 资源、 社会知名度与美誉度、 公众支持度, 而向量则是每个行动者参与公共管理与政策的目的和行动的方向。 在公共能量场中, 行动者均会耗费自己的矢量和调整其向量, 以便促进公共管理与政策的完成。 政策的产生要借助于非正式结构和制度化正式结构的向量和超导的动力矢量。 政策的广泛推行, 政策对重复性实践的改变, 都要通过改变人类建构起来的社会意义。[11]

(三) 话语正当性

话语的正当性就是行动者的话语权利及其话语对自身的正确表达, 是为了某种目的而展开的言说行为。 福克斯认为后现代公共行政的话语有四种正当性根据: ①真诚; ②切合情境的意向性; ③自主参与; ④具有实质意义的贡献。

所谓真诚就是参与者的态度是诚恳的, 表达的内容是个体真实的想法。 真实的话语需要参与者彼此间的信任。 不真诚的态度会破坏彼此间的信任。 认识世界永远是一种挑战。 当公共话语的竞技场被无诚意的诉求充斥着的时候, 认识世界就会变得越发困难。

所谓切合情境的意向性是指参与者依据不同语境、 环境和情境调整自己意向的能力。 切合情境的意向性是一种从比效用最大化的个人立场 (他们的言说仅仅关注自身的意向性) 具有更高的概括性的立场来讨论问题的能力。 在超越 (但不是否定) 关注自身的意向性的过程中, 某一公共利益的概念将进入参与者的视野。 对于真实的话语来说这是必要的, 因为在要求话语实现的情况下, 依赖于个人利益总的来说是不能令人满意的。

所谓自主参与则是指参与者是在完全自主的情况下, 按照自身的意图参与话语沟通过程或退出公共能量场。 自主参与的程度体现在两个关键的方面: 第一,缺少参与精神的参与者由于无法把握讨论的进程, 因而无法真正参与其中。 第二, 话语参与者肯定会怀疑一个没有自主精神的同事能否忠于事实。 应该注意的是, 话语参与者可能会受到他们工作的领域系统的束缚, 同时, 迫于压力而参与其中的人进入话语阶段是没有实质意义的

所谓具有实质意义的贡献体现在参与者的话语效应、 参与者的能力、 对话语把握的准确性上, 话语表达方式和情境都会影响到话语的功效。 包容性的、非排他性的、 任何人都有机会在对话中发表自己的观点的规则是参与者在话语活动中产生实质性贡献的基本条件。 当精英控制着公共政策方向、 实质性的目标、 项目的结果, 而公民或公务员只能提供合法化或专门技术时, 话语的实质性意义就会消失。 尤其是当对话的目的是重建现存的精英——公民的结构, 而精英参与者保持匿名时, 多数参与者的话语功效就更容易呈现被精英话语所压制的趋势。

(四) 话语表达形式

福克斯认为后现代公共政策初始的话语形式有两种: 一种是政策对话, 另一种是政策网络。 政策对话实际存在于公共政策网络系统之中, 而且有多种形式。从本质上来说, 话语过程是一种民主过程, 真实的政策对话是话语最重要的形式。

1. 政策对话

真实的政策对话有三个特征, 即话语内容的真实性、 理想的言语形式和对话者之间对抗性的紧张关系。 但是真实的政策对话只能发生在不同于经济市场的与城邦类似的政治社会中。 在现实生活中, 政策可以看作是一种自相矛盾的悖论。 政策过程中的话语争论无非是一场意义之战, 政策的参与者都试图说服对方并明确某一方面的重要性。 因此, “不是科学而是多种相互抵触的隐喻、比喻、 类比、 策略性的巧妙论证以及修辞策略才是真正的政策决定因素。”[12]福克斯和米勒认为, 长期以来, 人们认为, 公共行政者被挑选出来也就意味着他们要运用权力, 参与政策的执行是另一种权力运用, 努力改造自己的价值观念也是一种。 在传统的治理模式中, 大量的政策都是官僚基于自己的专业知识和工作经验做出的, 其间几乎没有公众参与已经成为一种事实。 因而也可以说官僚掌握着话语权力。

基于现实政策对话的各种案例, 福克斯认为政策对话有三种形式: “少数人的对话” “多数人的对话” 和 “部分人的对话”。 其中, “少数人的对话” 是一种政治精英所操纵的、 独白式的话语结构, 显然不符合公共政策话语的基本要求;而 “多数人的对话” 尽管有了公众参与, 但是其正当性也正在消失; 只有 “部分人的对话” 或许可以视为真实话语能够展示的形式。

独白式的操纵。 独白式的操纵是少数人对话的例子, 这种对话体现在调查、市民专门小组、 民主化政策分析和邻里互动等形式中。 有时候, 某些机构试图通过运用各种方式, 如公开会议、 听证会、 目标群体或者社区教育等来提高政策制定中的公民参与, 但结果却加强了独白的趋势。 比如在调查研究和有组织的访问过程中, 政府机构、 研究员或者 “推动者” 决定要讲什么问题, 哪类问题有益,哪些问题应排上议程, 市民其实没有真正参与; 又如, 这些对话依然把原子化的和最大化的个人当作基本的分析单位, 而没有把公共场所的诉求作为真正考虑的对象, 也没有为了按照真实话语的标准行事而进行的对抗性的斗争。 总之, “少数人的对话” 及其加强公民参与的努力并不符合真诚、 切合情境的意向性、 自主参与、 具有实质意义的贡献这四个话语正当性要求。 尽管独白式的操纵有这些不足, 但是, 技术治国论的方法提高了民主化程度, 因为知晓市民的偏好, 精英现在可能必须认识到存在一系列和以前表述的观点不同的意见。 没有调查资料和其他形式的公众意见, 不同的观点就不会被认识到。 因此这些例子是初始的话语形式。[13]

多数人的对话。 计算机网络为解释多数人的对话的话语提供了一个合适的比喻。 在互联网中, 大家不受地域控制, 也不为了与社会精英联系, 更多的是依据亚文化、 爱好、 相互的魅力等走到一起, 因此, 多数人的对话意味着话语的初始形式。 如果说少数人的对话过于结构化, 那么多数人的对话就完全缺乏形式, 对话模式是没有情境、 没有意向性的不确定的闲谈。 闲聊实际上是计算机网络话语的基本方式。 参与到闲聊中, 尽管不具有强制性, 却也形不成集体意愿, 达不成一致的公众意见。 具体而言, 多数人的对话的正当性的消失源于以下方面。 首先, 真诚难以实现。 传统、 惯例、 仪式对维持社会互动的信任感是必不可少的。但是在不规范的多数人对话中, 这些都不复存在; 另外, 因无法进行话语重复沟通、 重复实践, 所以无法建立组织化、 结构化的对话模式。 其次, 多数人的对话由于人数众多, 很难评估出每个人的意图, 也就无法确定哪些线索是有用的、 哪些话语是无用的。 这导致切合情境的意向性遭受质疑。 再次, 在多数人的对话中, 对话语的关心是随意的、 自愿的, 这种模式难以产生能量场, 难以吸引除偶然的参与者之外其他有意义的任何人投入到论坛, 自主参与变成了无意义的事。最后, 实质性的和切合情境的贡献就不会产生。 多数人的对话对真实语言不可能有实质性的贡献。 规范、 习惯和重复的实践的不在场使得多数人的对话不可能产生实质性的贡献。[14]福克斯和米勒认为, 这种表现主义的无政府状态的对话不能持续的。

部分人的对话。 互联网上针对某事而进行的热烈对话是部分人的对话, 在这里, 对话开始凝结, 可能继续下去, 甚至可能发展成为严肃的政策商议。 部分人的对话为民主话语提供了极强的可能性, 可以看作是真实话语的启动。 部分人的对话优于少数人的对话和多数人的对话, 它针对具体问题, 重复互动, 超越了自我利益, 虽然它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任随差遣在某种程度上限制了参与, 但是, 切合情境的意向性和真诚性的提高大大地超过了它的缺点。

2. 政策网络

政策网络提供了一种处理纷争并进行部分人的对话的方法。 政策网络是一套关系, 在这些关系中, 参与者把他们的行为指向一些集体的项目或者有目的的行动。[15]拥有不同知识、 利益、 经历的人, 通过追求自己的利益和使用发言权构建公共能量场, 从而把人们的注意力集中于一个有限的政策可能性中。 这种可能性在权力、 利益和发言权的公共能量场中都充满意向性。 通过网络, 参与者不断重复并动用具有能量的社会联系, 由于这种社会联系没有通过组织的作用而形成的制度化的社会关系那么正式, 因而也就少了像对制度化社会关系那样的限制, 因此网络充分体现了参与者的自愿和自主性。 网络关系是非常有规律的, 理解、 信任建立、 价值共享在这里都可能发生。 因此, 许多凭想象力介入网络的公民往往缺乏真实话语的重要方面, 而具有真实话语能力又乐意介入公共管理的公民通常又是缺乏的。

我们需要把真实话语所暗示的网络和非真实话语的网络区分开来。 福克斯和米勒认为: 一个强制性的道德一致的社会和一个高度集权的社会其实是一回事。非话语的政策网络主要包括合作主义、 地方社区。

合作主义的政策网络的特征就是一种通过协议、 谈判性的相互理解而历史地形成的相互依赖。[16]由于传统环式模式的存在, 一些不法党徒正在通过政治机制侵犯公共领域, 而行政管理逐渐地变得只对群体和专家负责, 而不是对普通大众负责。 政策网络还存在着一种连续性的偏离, 即从关心公共领域变换到关心狭隘利益的领域上。 合作主义的网络就处于这种关心狭隘利益领域的一极。 合作主义网络中的参与者以高昂的代价退回到他们所在的地方组织中, 因为网络中遍布着先例、 程序规则和以前的运作安排, 对于这些安排, 形形色色的参与者都已经适应了。 合作主义网络的公共行政人员建立了一种以程序合约为基础而不是以价值共同感为基础的融洽和持久的关系。 程序的表面现象下面, 隐藏着的关键东西是利益驱动 (通常是利润), 而且公开的话语是要冒风险的。 合作主义网络具有排他性, 这种排他性减少了竞争性的诉求可以发表的机会。 合作主义话语的真实性在某种程度上说——即自私的利益中充满着切合情境的意向性——是可疑的。 合作主义网络因此具有少数人的对话所显示出的话语缺点。

地方社区。 考夫曼用精诚团结特指传统社会中公众的典型的协作行为。 在这种网络中, 参与者有着共同的价值、 共同的情境观, 对某一事件的意义有着一致的看法, 这些安排通过闲谈和认同, 从而产生清晰的、 大家认可的成文或非成文的规则, 因此, 群体的得体意识是通过交谈非正式地揭示出来的。[17]作为一种社会行为倾向, 它代表着为了他人利益而顺从和牺牲。 这种形式要么敌视更广阔的社会和新的进入者, 要么和它们隔绝开来, 其缺点是它的地方主义。

社会压力和规则创新的互动也在冲击着网络存在的空间。 尽管这一互动对于网络而言仍是地方性的, 但是, 这些互动正在不断侵蚀着网络的 “公共” 属性。 具体表现为: ①米歇尔斯寡头铁律出现。 当等级阶层的组织以公民身份进入网络时, 米歇尔斯的寡头铁律就开始显露出来, 公民的个体主权容易被组织所削弱, 社区领袖常常会用社区一致利益的名义侵占公民个体的自主权。 ②制度的物化。 制度 (重复性的实践) 就是物化的习惯、 传统和社会互动形式。 这些东西作为独立的力量呈现自身。 当一个个体进入话语, 尽管他本意是寻求独立地表达自己的意见, 然而, 由于各种制度设置变成一种社会结构, 个体就会改变自己的初衷, 成为组织的代言人。 ③错把实体当公民。 把企业的权利等同于公民的权利是经常犯的错误。 ④外来的 “多嘴婆” 的干扰。 教派、 性别、 意识形态都会形成对网络的真实话语的干扰, 这些主体甚至会控制社区, 替代社区的功能。

福克斯和米勒认为, 解决以上问题不完全是应用已知程序的事, 尽管程序的指导方针经常是有帮助的。 问题的最终解决要依靠关于责任、 意愿、 价值以及说服能力等等。 由此, 他们推导出公共行政管理者的前摄责任是倾听。 倾听是话语理论暗含的一种前摄责任。 在这个平凡的世界里, 倾听能帮助参与者了解其他人的喜好和恐惧, 了解公共的利益, 了解新的争论和策略, 而且它也表明了一种关切的态度, 体现了真实话语的一种愿望, 能促进新的可能性出现。 倾听还可以减少自我欺骗。 当面对并不能自动表示出自己的意思, 又会随情境的变化而变化,并反过来暗示出语境、 历史或背景事件的言辞时, 善于倾听者能探索那些似是而非的东西, 而不会倾听的人更多地只能是猜测。 不会倾听会造成不良后果。 在意识形态上专注于抽象的争论会使我们忽略情境, 那些不会倾听的人会错过他们本该更好地了解的信息。 不会倾听意味着让日常生活的意识形态不受一点挑战。 更糟糕的是, 不会倾听的人就失去了在平凡的行为世界中做一名成员的资格。 因此, 公共行政者的角色就是要通过让异质的亚群体讲公共利益的语言来推进话语。 总之, 假如公共对话不过是强者的角斗场, 就必须有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会的社区, 在那里, 不同的观点可以相互碰撞。 被武断地排除在活语之外的那些人 (例如, 因为没有钱) 应该被包括进来, 这一资格只有在出现不真实的言说行为的时候才能被取消。[18]