公共行政的功能

（二）公共行政的功能

现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行着如下功能。

提供公共产品

公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的这种利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。非排他性是指公共产品在技术上都不易排斥众多受益者，即公共产品的受益对象具有公众性；即使某些公共产品在技术上可以做到排他，但排他的成本是十分昂贵的。例如国防，就是一种典型的非排他性公共产品。非竞争性是指，由于公共产品具有不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。这种公共产品的消费在其最大消费限度之内，不会增加其生产成本。例如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性的公共产品。人们都可以在这里休闲、娱乐、参与消费，而并不需要交纳费用。但当某种公共产品产生消费竞争时，政府就可能采取某些限制消费人数的措施如收取一定费用等。这时，这种产品就不再是纯粹的公共产品而变成一种需要限制使用的公共所有的资源了。

公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱防洪等，都属于公共产品的范围。此外，随着科技进步，政府制定的各种计量标准以及规范的科学术语、文字等也属于公共产品。它们直接和间接地为企业和个人家庭的生产、生活提供服务，是社会总产品中不可缺少的部分。

政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。政府的公共工程也是通过服务的形式为个人提供消费的。当然，在少数情况下，政府也向人们提供物品。例如抗洪救灾时政府为灾民提供的实物。

实现社会公平

社会主义市场经济的目标之一是社会成员共同富裕，这是符合广大人民的共同利益的，也是社会主义优越于资本主义之处。市场机制则会促进两极分化，为了避免市场经济中收入差距扩大化的缺陷，政府要制定合理、有效的收入分配政策，调节社会成员的收入水平。同时，要建立社会保障体制，保障低收入阶层的生活，以维护社会公平和社会稳定。

社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，即按每个人以其能力和努力程度的贡献大小进行分配。通过市场机制而进行的分配所依据的正是这个标准。第二是需求标准，即根据生存水平的必要性进行分配，并通过社会保障的形式来实现。这种标准是要纠正贡献标准所引起的问题。第三是机会均等标准，这一标准关系到过程公平与否的问题，而不是指分配公平本身。提出这个标准是考虑能否公平地确立分配方式。

政府实现社会公平通常结合上述三个标准。但不同的国家对公平标准的侧重有所不同。例如，瑞典等福利国家更加重视需求标准，而美国、日本等国则更重视贡献标准。哪个标准更加合理往往取决于社会多数人或决策者的价值判断。

政府围绕这三个标准建立一些制度来推进社会公平，如税收制度、社会保障制度、社会救助制度等。同时还通过一些具体政策来实现社会公平，如就业指导政策、福利政策等。

实施管制

政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。前者的目标在于鼓励商业和其他的经济部门从事某种经济活动而避免从事某些经济活动，如许可证制度。社会管制则是试图保护公民或公众的利益，如确定质量标准、安全生产标准和污染治理标准等。

市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制，主要以处理自然垄断为目的，以实现帕累托效率。（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制，主要以处理信息不对称为目的。（3）针对外部不经济问题的管制，外部不经济性反映了某一经济行为主体不付费而得到收益或增加另一行为主体的成本。这一不公平的情形中交易费用的存在使得市场难以解决，而需要借助政府管制来加以解决。（4）针对非价值物品的管制。有些物品或经济活动市场可以有效地调节，但与社会公德相冲突，如色情、毒品等，则需借助管制来加以禁止或限制。（5）财税、金融政策方面的管制。主要以保证分配的公正和经济稳定增长为目的。（6）社会福利和社会保障制度方面的管制，主要为了提供公共物品。（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制，主要是为了解决不完全竞争问题。（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制，以处理多样化市场失灵相关问题为目的。（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。

那种认为市场经济就意味着企业可以不受政府制约地自由行动，自由地在各个市场之间进出的看法是不现实的。实际上，即使在英美这样所谓最自由的市场经济国家中，政府对企业的管制也是大量而普遍的。如美国有立法依据的独立管制委员会就有14个，著名的有证券交易委员会、联邦电力委员会、联邦通信委员会、联邦能源管制委员会、民用航空委员会等，几乎涉及经济活动的各个主要领域。日本则直接由邮政省、运输省、大藏省等政府职能部门依据《电信事业法》、《铁路事业法》、《银行法》等专项法律对所涉及行业内企业实行进入（准入）管制和价格管制。

与此同时，以价格和行业准入为主要手段的传统政府管制制度暴露出很多严重的弊病，主要有：（1）被管制企业内部低效率或非效率；（2）阻碍技术进步的产生与运用；（3）管制成本及关联费用不断增高；（4）管制当局自由裁决权过度，以致“寻租行为”泛滥；（5）“管制时滞”与瞬间万变的市场环境不相适应，造成企业和消费者损失。

这些弊端自20世纪70年代以来一直遭到很多经济学家的严厉批评，称之为“管制失败”或“政府失灵”。20世纪70年代以后，一些发达国家开始放松管制和进行管制改革。放松管制有两个层次的含义：一个层次是完全撤销对被管制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于自由的竞争状态；另一个层次是部分地取消管制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留，或者原来较为严格、繁琐、苛刻的管制条例变得较为宽松、开明，如在进入管制中，由审批制改为备案制。

宏观调控

政府调控经济能够优化资源配置。政府的宏观经济政策能有效地调整总供给和总需求，弥补市场不足，抑制通货膨胀，熨平经济周期性波动，使社会资源得到充分的利用，协调社会成员的利益，增进社会福利，促进经济持续稳定地发展。特别是在中国，政府承担着组织改革、培育市场主体、促进市场发育的任务，其宏观调控功能显得尤为重要。

政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。非自愿失业是指人们愿意接受比现行工资更低的工资仍然找不到工作引起的失业。在充分就业时，自愿失业（人们不愿意接受现行工资而造成的失业）和摩擦失业（生产过程由于工作的季节性、工种转换困难等等原因形成的难以避免的局部的、暂时的失业）仍然存在。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定。一般价格稳定不是指每种商品的价格固定不变，而是指价格指数不变，即没有通货膨胀。（3）经济持续均衡增长。是指在平抑和消除经济周期性波动的同时，实现宏观经济的长期稳定发展。（4）国际收支平衡。是指国际贸易（包括商品和劳务）的平衡和国际资本流动的平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要，提供均等竞争的机会。（6）控制人口。受工业化程度、城市化程度和社会保障程度不够高的限制。人口特别是农村人口问题比较突出，因此，人口问题本质上是经济问题。控制人口数量、提高人口素质已成为宏观经济调控的重要目标。（7）保护和改善生态环境。这是保证经济长期可持续发展、提高人们生活质量的必要条件。（8）合理配置资源，实现区域经济协调发展。（9）控制外部性。外部性是市场交易的负效果。外部性影响到交易双方以外的“第三方”所产生的直接后果。这种效果可能是积极的，也可能是消极的，需要政府进行宏观调控，减少消极后果，扩展积极效果。