公共行政价值的含义与功能介绍

一、公共行政价值的含义与功能

当今，价值这一术语广为应用，但对其含义却众说纷纭。马克思曾指出:“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”，是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”⁽¹⁾。马克思的这一论述，对于公共行政价值的研究有十分重要的指导意义。近年来，许多学者从不同的视角对价值的概念进行过不同的诠释，为准确地理解价值的含义提供了不少有益的启示。王玉梁将其归纳为六种类型:①价值就是主体生存和发展的意义；②价值是“客体满足主体的需要”；③价值是表征人类认识和实践过程中的一种“合目的性”；④价值是客体对主体的有用性；⑤价值是人；⑥价值是客体对主体的效应。⁽²⁾

美国一些学者分别从“客观主义”、“主观主义”、“关系主义”等不同的角度，将价值定义主要归纳成以下三种:①价值是我们在事物、人或境遇本身中所发现的某种东西，是寓于客体内部的一种性质，它并不存在于观察它的人本身之中；②价值是主体的一种创造；③价值既不是客观的，也不是主观的，而是从人与行为或对象之间的某种关系中产生的。美国一些“实用主义”者如哲学家詹姆士还提出，要以“需要的满足”来界定价值，认为“善的本质，简单说来就是满足需要”。⁽³⁾

概括而言，价值不是指人的行为或事物本身，而是用以作为判断行为好坏或对错的标准，或是据以选择事物的指涉架构(frame of reference)。价值所涉及的行为、事物、状态或目标,可能属于各种不同的生活范畴，如家庭、工作、社交、休闲、文学、艺术、宗教、经济、政治及法律等。无论在生活的哪一方面,一种价值偏好如经长久演变而成为一项影响重大的广泛信念，便可称为价值取向(value orientation)。数项价值信念或价值取向，如能组成一套互相关联的系统，则可称为价值体系(value system)。价值信念、价值取向及价值体系，皆可统称为价值观念，或简称价值观。简言之，某种价值观一旦对人们认知与行为具有经常的导向性，它就称为价值取向。

在此基础上，可以认为，公共行政价值是指公共行政活动对人类社会的意义或有用性，它是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。公共行政价值是公共行政的灵魂和核心，只有对它的正确把握才能有效地统摄和提升公共行政学的理论研究。

行政系统总是在一定的社会环境内运作，受该环境的影响与制约，并由此形成一定的公共行政价值观及价值体系。这一价值观和价值体系反过来又对该行政系统及其所处社会环境产生作用，从而表现出一定的功能和意义，这也是对公共行政进行研究的重要性所在。具体来说，公共行政价值的作用表现在:

（一）公共行政价值是行政人员行为的依据与引导

首先，公共行政价值对行政人员行为具有整合和激励功能。丹尼尔·贝尔认为:“归根到底，任何社会都是一种道德秩序，它扎根于一种共同的价值体系。”⁽⁴⁾公共行政价值就是整合行政人员行为的一系列价值体系，它能对行政机关及其行政人员的心理、性格、行为起导向作用。公共行政价值能够促使行政人员树立共同的期望、愿景和追求，克服其在公共行政活动中的自发性、盲目性，使公共行政活动始终如一地沿着既定的轨道运行。

其次，公共行政价值对行政人员行为具有协调和引导功能。任何行政实践活动，除了受法律约束外，还会受到行政人员自身行政价值观的支配与影响。然而行政人员个人价值观具有多元性，在同一行政事件中可能会形成不同的行政态度和行政判断。因此，就有必要将个体的行政价值观统一于组织共同的公共行政价值观，从而对个体行政行为进行协调和引导。

最后，公共行政价值对行政人员行为具有规范和控制功能。库珀曾说:“价值观控制了人类行为，它是指导人类行为的准则或标准尺度。”⁽⁵⁾公共行政价值对行政人员行为的规范和控制功能在于，公共行政价值内在地规定着行政人员的心理取向和行为定势，它能够通过一种观念的力量对行政人员的日常行为起到约束、规范和监督作用。

（二）公共行政价值是实现行政组织可持续发展的内在源泉

任何组织的发展都来源于人的创造，离开了人的创造性的组织，只能是停滞不前。只有把人的积极性和创造性调动起来，组织才会充满活力。而人的积极性与创造性的调动，往往受到价值观念的支配。公共行政价值就是通过对行政人员的思想和行为进行引导，不断激发行政人员的积极性、主动性和创造性，从而推动行政组织发展、演进。因此可以说，公共行政价值是行政组织可持续发展的重要动力源泉。这表现在:

首先，公共行政价值影响行政组织目标的确立和实现。任何行政组织都是按照一定的目标展开活动的。然而行政组织目标要想获得顺利实现，却离不开行政人员的价值认同。因此，行政组织目标有时又称为人员目标。公共行政价值对行政组织目标的影响主要表现在:

一是公共行政价值对行政组织目标的性质产生影响。其原因在于，公共行政价值是行政组织的灵魂要件，行政组织目标的制定或修正本身就是组织价值观念体系平衡的结果，因而公共行政价值的变化也必然引起行政组织目标的变化。

二是公共行政价值对行政组织目标顺序产生影响。其原因在于，行政组织目标的优先顺序本身就具有价值含义，它意味着在一定时间内，某一目标的实现比其他目标的实现更为重要和具有价值。因此，在目标优先顺序的选择上，就不可避免地受到公共行政价值因素的影响。

三是公共行政价值对行政组织目标结构产生影响。作为一个复杂系统，行政组织往往具有多元化目标，进而构成一定的目标结构。这一目标结构的设计和确定，往往是行政组织依据自身价值观、组织文化等因素对各种目标关系进行相互平衡的结果。

四是公共行政价值对行政组织目标实现产生影响。行政人员一旦具有统一的公共行政价值观念，认同并支持公共行政的价值目标，他们的观点、情感、态度与情绪等心理因素就更容易产生认同与趋合，从而形成健康良好的组织气候，为行政组织目标的实现而共同奋斗。

其次，公共行政价值影响行政组织决策。这主要体现在两个方面:一是公共行政价值对行政决策的价值前提产生影响。任何一个行政组织在进行决策时，都要依据一定的事实前提和价值前提作出选择和判断。其中价值前提就包括公共行政价值。二是公共行政价值对行政决策方式产生影响。行政决策的方式是各种各样的，有的用科学技术进行决策，有的以主观经验拍脑门决策；有的运用集体决策，有的倾向于个人和精英决策。这些不同的决策方式反映了不同的价值取向。而合理的公共行政价值取向则有利于引导行政组织树立更加科学、合理的决策方式，从而避免决策失败。

最后，公共行政价值对行政组织结构变革具有内推力。任何行政组织内部都由一定的组织结构构成，这些组织架构反映了不同行政组织的权责分配、人事安排以及价值导向。而公共行政价值的变迁，往往能够对行政组织结构的变革产生推动力。例如在我国传统的集权制政府组织中，与之相对应的往往是专制型、以权力为中心的公共行政价值导向，随着我国分权型行政机构改革的进行，民主型、以公民为中心的公共行政价值观逐渐占据主导地位，并推动行政组织结构向扁平化、协同性方向变革。

此外，公共行政价值不但对行政组织，还会对社会产生一定的影响。因为先进的公共行政价值不仅以实现行政目标为基点，而且带有强烈的社会责任、社会奉献的色彩。所以它能普遍得到社会舆论的支持，并为广大非行政组织和非行政人员所接受和效法。因此，就有助于促进整个社会人的精神素质的提高。