公共政策的功能

3.1.2　公共政策的功能

对公共政策的概念辨析并不是为了发展出一个客观的或全面的公共政策概念，不同的概念定义实际上体现不同的理论和思想的影响，但是通过概念辨析有助于我们更加整体地把握公共政策的本质。那么什么是公共政策的本质？中外学者从制度、权力、价值、规范、技术等多层面展开研究，并取得了丰硕的成果。本书结合城市规划学科的特点，选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。

美国著名学者戴维·伊斯顿（David Easton）从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作出权威的分配⁽¹²⁾。这个概念强调了公共政策的价值分配功能，有四层含义：公共政策的实质是分配；分配的内容是价值；分配是面向全社会的；分配的行为与结果具有权威性。这种理解暗含着一个基本的政治学假设，即利益及其关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配，公共政策是政府进行社会利益分配的主要形式。

由于价值的概念比较宽泛，为了更加突出公共政策的本质，应把“价值”改为“利益”。实际上利益的需求是人类行为的动因，美国学者马斯洛（Abraham Maslow）把人的需要划分为生理、安全、社交、尊重和自我实现五个层级，满足人类需要的东西，显然是那些供人类生存、享受和发展的社会资源。通俗地讲是“好处”，规范地讲是“利益”。人们的一切努力都源自利益需要。公共政策的功能主要体现在利益分配和社会利益增进两个方面。

1）公共政策的利益分配功能

公共政策的利益分配功能体现为政府利用公共政策，以保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。也就是利用政策作用调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。利益分配是一个动态的过程，分为利益选择、利益整合、利益分配、利益落实，形成一个完整的过程⁽¹³⁾。

（1）利益选择。所谓“利益选择”，就是政府制定和实施公共政策是满足谁的利益需求。一般而言，政府制定公共政策是要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体的利益需求，满足他们的利益需要。我国作为社会主义国家，从规范意义上讲，政府的政策要满足全社会的利益需求。但是，经过大量的社会实践，人们越来越发现，政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府也是由若干成员组成，这些成员往往会通过政府的政策行为达成自身的利益需求，实现自身利益的最大化。正是由于政府的这种人为、主观的特征，使得公共政策在分配利益时选择与其利益需求一致的某些利益群体，即使这种利益的选择与社会整体利益需求相悖。

（2）利益整合。公共政策的制定和实施过程也是对原有利益关系调整，形成新的利益格局的过程。这个过程可能会导致某些社会群体，尤其是利益受损群体的对抗，引发利益矛盾。为了保持社会的稳定与发展，必须将各种利益矛盾控制在较小的范围之内，政府必须综合地平衡各种利益关系，也就是利益整合。公共政策的重要功能就是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突中的行为。利益整合建立在利益选择的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是实现结果，而且往往是两种结果的有机统一。

（3）利益分配。公共政策本身并不是资源，而是通过政策实施满足有关成员的利益需求，从而使公共政策具有向社会成员进行利益分配的功能。对社会成员来说，公共政策所分配的利益对有些人是直接的，而对另一些人是间接的。而利益分配的结果可能使某些人获得利益，某些人失去利益，有时也会出现某一政策使一些人既获得利益，又失去利益。比如放宽后的户籍政策使得农民进入城镇可以获得更好的公共服务，但是他必须同时放弃在农村的土地。

（4）利益落实。政策实施的最终目的是为了使利益分配落实到位，达到政策规定的目标。比如，政府为满足中低收入阶层的住房需求，建设经济适用房。然而，由于经济适用房的建设量很小，同时建设标准过于高档，适用对象并没有真正面向中低收入群体，事实上绝大部分中低收入群体没有从经济适用房政策中获得利益。

2）公共政策的社会利益增进功能

公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。比如在改革开放之初，国家为了加快对外开放率先在沿海城市设立经济特区，其主要手段是给予优惠政策，实际上中央给予的直接投资并不多。经济特区通过吸引外资和先进技术，取得了巨大的成就，为中央贡献大大高于投资的财政税收，全国其他地区也通过经济特区这个窗口获得经验。开设经济特区的政策目的主要不是表现在利益的分配上，更多的是为了增进全社会的利益。增进社会的利益与效率有关，分配社会利益则更体现在公平上。

根据以上分析，本书认为公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合分配和落实的过程中所制定的行为准则⁽¹⁴⁾。