公共政策的本质

政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系。政策本质集中表现在三个方面：政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段；政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步；政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。

（一）政策是阶级意志、利益的集中体现和表达

政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中，不同性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其他政治组织，面对的是各种各样、错综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这些社会问题，他们就必须制定自己的政策；而任何政策的制定和执行都是以维护本阶级政治上、经济上的利益为宗旨的。

政策在一定程度上表示着阶级力量的变化。由于政策是阶级利益的集中体现，所以任何阶级、国家在制定自己的政策时，首先考虑的是如何维护自己的经济利益，如何巩固自己的政治地位，如何削弱敌对阶级的力量，剥夺敌对阶级的政治经济权益，这是制定和执行政策的根本出发点。但是任何阶级在制定和维护政策时，又不能不考虑到现实的阶级关系、现实政治力量的对比。一定的阶级为了本阶级的长远的整体的利益，往往会在眼前的、局部的利益方面向敌对阶级做出某种让步和妥协。政策在一定程度上便成了各阶级政治力量对比变化的晴雨表。

政策体现了阶级的意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其政策的本质有明显区别，但都是为着巩固其统治、进行政治管理的基本工具。

（二）政策服务于社会经济的发展

政策服务于社会经济的发展，政策的这种本质是由国家职能的两重性所决定的。国家作为阶级统治的工具，除了维护其统治的政治职能外，还有维护其统治的社会经济职能。作为其意志与利益的直接体现的政策及法律当然也带有这样的特性。国家负有管理社会事务方面的职能，作为阶级统治的工具，国家总是力图把阶级斗争控制在秩序的范围内，努力营造相对稳定的政治局面。这样，国家往往根据统治阶级的需要，组织社会经济活动，发展科技文化事业，管理某些社会公共事务，从而使国家履行管理社会事务方面的职能。这种职能必然通过国家政策而体现出来，使政策在执行过程中，通过对各种社会资源的利用，对各种社会潜能挖掘，在总体上实现政策目标的同时，推动社会经济文化的发展。20世纪30年代大萧条时期，美国“罗斯福新政”既要缓解危机，维护统治，又要挽救社会经济崩溃，促进社会平衡协调发展。大量公共工程建设，减少了失业人口，刺激了消费，使美国经济逐渐回升，走出低谷，从而造成美国社会的再次繁荣。我国开发中西部战略决策，明确表示缩小地区间差异，促进整体协调发展，保证社会的稳定、进步、发展。

（三）政策是各种利益关系的调节器

政策本质的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。在对社会利益分配的理解上，应该是既全面而又重点突出。政策本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现，政策所要调控的各种社会利益关系实际上是阶级关系的表现形式。其次，政策对社会利益关系的分配又是一种反映全体社会成员利益（从根本上说仍是服务于阶级的整体和长远的利益，服务于政府整体目标的需要）的全社会利益的综合性分配。再次，“公共政策对利益的分配，是一个动态的过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实”^[10]。