公共政策管理的内涵及功能

10．1　公共政策管理的内涵

人类的任何公共活动都需要加以管理，公共政策活动也不例外。但以往的公共政策管理因素包括在政策研究和政策分析的活动之中，并没有单独分离出来，更没有得到专门的关注和研究。随着社会公共治理日趋复杂，公共政策活动也日益繁多。政策变迁的速度不断加快，政策的周期性变得更为明显。加上社会转型时期，人们需要和各种创新型、危机型政策打交道。在这种情况下，作为政策活动的一个专门领域的公共政策管理就发展起来。目前公共政策管理还处在孕育和初步发展时期。

10．1．1　公共政策管理的内涵

公共政策管理，顾名思义就是指对公共政策的管理。还在20世纪50年代公共政策学科刚刚创立的时期，拉斯韦尔希望人们对这一体现民主和科学精神、需要学者和官员共同合作才能发展的知识领域付出更大，进行认真、深入的研究。到20世纪60年代末、70年代初，以色列的政策学者德洛尔来到公共政策发源地的美国，将目光更多地投向政策制定过程中有关信息、技术的因素从而重视政策分析时，他曾预言在政策活动中将会出现一个人数众多的职业即政策分析家。而在德洛尔之后，著名政策学家金登则提出在政策活动中需要培养对政策过程加以管理的政策企业家。

要界定公共政策管理的内涵，首先要弄清楚谁能够对公共政策进行管理，即公共政策管理的主体；其次要弄清楚公共政策管理的客体即公共政策管理的内容；再次要弄清楚公共政策管理的手段；最后要弄清楚公共政策管理的目的或功能。

1．公共政策管理的主体

任何公共政策管理都有其特定的主体。本书认为公共政策活动中的代理人即公共政策主体就是公共政策管理的主体。因为公共政策是以政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动，这种管理活动既包括运用政策工具去管理社会公共事务，也包括对政策本身的管理。

关于公共政策主体的构成，不同的政策学家有不同的看法。安德森在《公共决策》一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民等。^[1]琼斯（Charles O．Jones）和马瑟斯（Dieter Metthes）在《政策形成》一文中分析政策提案的来源，将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等。可见公共政策管理的主体由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及社会公众等组成。当然，公共政策管理主体有其特殊性。首先，公共政策管理主体具有多样性。公共政策管理在政策过程的不同环节之中由不同机关及其组成人员负责实施，因而公共政策管理的主体就表现出了多样性的特点。由于各个国家的政治体制与历史文化传统的不同，从事公共政策管理的主体会有差异。其次，公共政策管理的主体具有层次性。因为不同层次的公共政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，公共政策管理的主体又会表现出明显的层次性。另外，不同的政策管理环节中，各政策管理主体发挥作用的程度和产生的效力也不一样。

2．公共政策管理的客体

公共政策管理具有特定的客体，即公共政策。我们可从静态和动态两个视角来理解它，静态的“公共政策”即“行为准则”、“行为规范”或“行动指南”。动态的“公共政策”即对社会公共事务进行管理的活动过程。静态的“公共政策”和动态的“公共政策”统一于公共政策系统及其运行之中，因此政策系统及其运行即政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于管理的对象。公共政策管理的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的管理与被管理的一一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负责对下级立法机关（人员）及相应的执行机关（人员）的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监督与控制。由此可见，在公共政策管理过程之中，公共政策管理的主体往往同时也是客体，两者处于复杂的相互作用之中。

3．公共政策管理的过程

公共政策管理表现为一个活动过程，即公共政策管理是一个静态与动态结合的行动过程。首先，公共政策管理具有静态性，即根据政策管理的目的要求，建立起相应的管理机构、配备管理人员、制定管理规则、提供必需的政策资源等。其次，公共政策管理具有动态性，即对政策系统运行中的各个环节实施组织、监督、控制和调整、创新等功能活动，同时对危机型政策进行管理。

4．公共政策管理的目标指向

公共政策管理具有目标指向，即保证公共政策的民主化、科学化、合法化，提高公共政策的制定和执行质量，合理配置政策运行中的各类资源，提高政府的危机决策能力和政策创新能力。

由此，我们认为，公共政策管理是指国家机关、政党及其他政治团体对公共政策系统及其运行过程进行组织、监督、控制与创新的活动过程，其目的在于实现公共政策的民主化、科学化、合法化，保证政策系统顺利运行，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

10．1．2　公共政策管理的功能

1．保证公共政策的合法化

公共政策制定过程中由有关的国家机关根据法定的程序和权限对政策制定活动进行监控，以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规，这是政策取得合法性的一个重要环节。公共政策管理过程中通过政策监控以实现政策合法化，包括政策形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规以及——对有些国家来说——不违背执政党的纲领和章程。需要注意的是，即使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。

2．保证政策系统的顺利运行

政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。从系统发生论的途径看，政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是研究政策过程的前提或出发点。市场经济体制下，国家（政府）能否进行有效的调控，弥补市场的缺陷并纠正市场失灵，主要取决于它能否形成一个科学合理的公共决策系统，制定出一系列切实可行的公共政策^[2]。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。因此，公共政策管理通过完善政策系统，协调政策主体、政策客体与政策环境及政策子系统之间的关系，并通过制定政策管理规则、配置相应的政策资源等措施，保证政策系统的顺利运行。

3．实现政策的调整与创新

客观外部世界总是处在不断的发展变化之中，而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化，却必然总是落后于外部世界的发展变化。政策作为人的认识的产物，一旦制定出来并付诸实施之后，都要保持相对稳定不变，此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认识的深化，而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此，如果政策的滞后变动超过了一定的限度，就必然是有害的。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而做出调整和创新，只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合以便产生良好的绩效。在这个方面，政策管理的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整与创新，使之臻于完善。

4．提高公共政策效率

一般认为，公共政策是指公共事务部门（主要指政府）发挥职能，引导或规范自然人、法人的行为，科学有效地调动和利用社会资源，促进实现既定社会发展目标的决定。但实践中受多方面因素的影响，公共政策并非一定能够科学有效地调动和利用社会资源，致使实际得到的成本——产出比率小于社会资源最优化配置状态下所得到的成本——产出比率，两者之间的差额则形成公共政策的效率缺损。^[3]公共政策管理的作用就是通过加强公共政策制度规则的建立和创新，完善公共政策协调机制，严格地监控政策系统的运行，从而科学有效地调动和利用社会资源，提高政策系统运行的科学化、民主化和法制化的水平，最终达到公共政策效率的提高。

5．提高政府的危机决策能力和政策创新能力

从改革、开放和社会转型的实践来审视，随着我国改革逐步深化和社会转型的阶段推移，社会矛盾会增多，矛盾也会日趋复杂，而且有些矛盾还会激化，从而危机事件出现的可能性会提升，政府对危机型公共政策管理的任务相应地会加重。同时，中国特色社会主义建设所面临的问题大多数是找不到现成答案的，中国的发展能否成功，主要取决于能否制定出适合中国国情的高质量的政策。这是一个艰辛的政策创新过程。通过对危机型公共政策管理和创新型公共政策管理的研究，能提高政府的危机决策能力和政策创新能力。