10．2 公共政策管理的内容
公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策管理主要是对政策资源、政策系统及其运行过程的管理，因此公共政策管理的内容主要包括政策资源的管理、政策系统的管理和政策运行过程的管理。对公共政策的管理除了介绍常态下的公共政策管理之外，本书还介绍了非常态下的公共政策即危机型公共政策的管理以及贯穿于常态和非常态下的公共政策系统运行过程中的创新型公共政策的管理。
10．2．1 公共政策资源的管理
公共政策的制定、执行、评估和控制都要耗费一定的人力、物力和财力，并需要一定的经济、制度作为支撑，这些就构成了公共政策过程的成本。公共政策资源实际上是政策运行过程中的成本支出。张世贤先生在《政策执行资源投入度分析》一文中引述道：“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”[4]一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想，设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源而定”。[5]因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。并且只有当这些政策资源按一定的比例配置，并达到一定的总量时，公共政策的运行过程才能启动起来，并最大限度地产生效应。由于社会资源是有限的，因而总的来说，公共政策资源是短缺的。因此，在公共政策管理过程中，如何汲取和配置必要的公共政策资源将是公共政策管理的重要内容之一。
政府要汲取和配置政策资源，就必须解决有资源可以汲取与配置的问题，这就是要创造政策资源汲取的前提即充足的政策资源存量。满足这一前提的主要方面是社会经济持续稳定发展，公共财力雄厚；社会秩序井然，整合程度高；社会充满创造与革新精神。要做到这些，就需要构建强有力的政府，提升政府的执政能力：推动本国经济持续发展的能力，维持税收和保持公共财政收支平衡的能力在内的经济能力；维护社会秩序的能力，实现社会整合的能力，实现和维护社会公正的能力在内的社会能力；有效的反应与应变能力，适应挑战的创新能力，自我革新能力在内的自我发展与更新能力。
具备了资源汲取的前提并不等于就能得到资源，要把资源按一定比例从社会汲取出来，还必须创造条件。主要是两个方面：一是政府具有良好的政策形象；二是政府具有较强的权威性。政府在公众中树立良好的政策形象至关重要，有了好的政策形象，公众相信政府能制定和实施有利于社会发展、维护社会公正的政策，从而自觉地支持政府汲取一定的资源用于政策过程。政府良好政策形象的营造依赖于政策本身的质量，也依赖于公众对政策的认同。政府在树立政策形象的同时，还必须提高政府自身的权威性。政府没有权威，或权威弱化，社会资源很难转化为一定数量的政策资源。
政策资源的汲取主要是依靠积极、合理的财政管理体制和财税政策。因为完整的政策资源应包括政策人力资源、政策物质资源、政策财力资源。而前两者都需要由政府财政来解决。政府只有发展教育和职业培训，才能录用到合格的政策人才；政府只有借助于财政，通过预算拨付或直接采购才能提供政策过程的物质设施。因此，政府汲取政策资源的主要途径就是税收与财政。对于从计划经济体制向市场经济体制转型的国家来说，从旧的税收与财政制度向以市场为基础的新的税收和财政制度转轨，不能草率从事、急于求成、急躁冒进，必须与市场经济制度的发育、完善过程相适应，逐步建立健全财税管理体制，制定相应的财税政策。
政策汲取只是意味着有资源可以配置，但如何科学、合理地配置，使有限的财政运用到最需要的地方，取决于政府的职能和政府对作为的选择。政府职能不合理，管一些不该管的事，又不管该管的事，建立一些没有作用或作用不大的机构，这就必然导致政府开支庞大，浪费惊人，造成财政赤字。政策资源要实现合理配置，政府就必须通过转变职能使之合理化。另外，政府可以通过对作为的选择来有效地配置政策资源。任何一个政府的能力与可供配置的资源总是有限的。必须将财权与事权统一起来。两者差距太大，事权多于财权，或财权多于事权，都会出问题。前者导致财政赤字，政府软弱无力；后者导致腐败、浪费，也会使政府软弱无能。
政策活动中政策主体在配置政策资源时必须遵循科学、合理的途径。所谓政策资源配置的科学途径是指政策资源的配置或分配必须符合客观规律，即要符合金融规律，符合人力资源管理的规律，符合制度变迁的规律，符合组织建构的规律。不顾规律、藐视规律、违背规律，则会使政策资源的配置失效甚至无效。所谓政策资源配置的合理途径则是指政策资源配置时应当坚持政策价值。对于公共政策来说，在政策资源配置时，常常会碰到效率与公平的矛盾。要保证政策资源配置合理，就需要将公平摆在优先位置，因为它是处于较深层面的政策价值。在保证公平的前提下，再充分考虑效率。有一段时期，中国的医疗改革的政策和教育改革的政策之所以没有得到广大人民的赞成，固然有许多原因，但有一个原因是清楚的，这就是在这些政策的运行中，有些机构和组织把效率摆到了首位，结果损害了公平这一重要的公共政策价值。由于没有公平，最后连效率也丧失了。
在市场经济走向发展和完善的条件下，在社会结构出现多元化趋势的前提下，政策资源的配置方式也需要改进。现在不需要也不能够再沿用由政府单方面的以下达计划的方式来配置政策资源，代替这种垄断式的政策资源配置方式的是更加多样化的、更为透明公正的配置方式，既有政府强制方式的政策配置，也有政府通过授权的方式、委托的方式、合同的方式的配置。无论哪一种政策资源配置方式，都要对配置的结果、效率和效益进行评估。
10．2．2 公共政策系统的管理
日本的政治学者药师寺泰藏认为：“政策是由‘政策系统’决定的。因此，研究政策固有的问题时，也有必要对‘政策系统’进行研究。”[6]由此看来，研究公共政策管理也有必要对公共政策系统进行研究。何谓政策系统？最初，一些学者依据组织管理中的权变理论，将整个公共政策活动区分为系统和超系统两大部分[7]。公共政策系统指的是在政策议程、规划、决策、执行和评估活动中直接发挥作用的各种要素组合而成的有机整体。公共政策超系统则是指作为政策活动的环境而存在的各种外在要素的组合。一些学者将政策系统看成是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。[8]国内学者严强教授认为，引入生态系统概念后，人们将政策活动中各种要素间的相互作用的公共政策活动系统称为政策的内部生态系统，将公共政策活动的超系统称为政策的外部生态系统。更进一步的研究是在政策内部生态系统和外部生态系统之间建立起相互建构的关系。[9]陈振明教授认为，政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统；政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。[10]宁骚教授认为，政策系统是一个由若干个相互区别又相互联系的政策子系统（要素）构成的政治巨系统，它与政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量交换，从而使政治系统成为一个动态的、开放的系统。[11]
综上所述，我们认为，对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的：第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能；第二层次分析政策系统与环境的关系。作为静态的公共政策系统管理的研究主要研究第一层次方面的问题。作为静态的公共政策系统主要由信息子系统、咨询子系统、制定子系统、执行子系统、监控子系统、评估子系统、反馈子系统组成。
公共政策过程及其各项功能活动是由政策子系统完成的，为了进一步优化政策系统，提高政策效力，需要加强公共政策系统的管理。公共政策系统的管理首先需要健全和完善政策子系统；其次需要界定政策子系统的性质、特征、结构、功能等基本问题，以使各子系统按照各自的分工，相对自主地开展工作；最后为使公共政策系统得以正常运转，还应使各子系统紧密配合、协同一致。公共政策系统正是由信息、咨询、决断、执行、监控、评估和反馈等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。
10．2．3 公共政策运行过程的管理
政策系统的运行是由一系列的功能活动所组成的一个过程。叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）在《公共政策制定再考察》（1968）一书中将政策过程分为四个阶段，十八个环节：（1）元政策制定阶段——即对制定政策的策略进行分析，包括价值判断，实际状况，问题处理，调查和开发资源，设计和评价政策系统，确认问题、价值和资源，决定政策战略等七个环节；（2）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列的主要价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；（3）后政策制定阶段——包括发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估三个环节；（4）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。[12]
拉斯韦尔在《决策过程》（1956）这一论著中将政策过程的功能活动划分为如下七个范畴，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。[13]
琼斯（Charles O．Jones）在《公共政策研究导论》（1984）一书中将政策过程看作由如下十一个功能环节或阶段所构成的：即感知/定义、汇集或加总、组织、表达、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结。[14]
安德森在《公共决策》一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节：问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价。[15]
参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，国内学者陈振明教授将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结五个功能活动环节所组成的过程，这些环节构成一个政策周期。[16]
综上所述，我们认为，公共政策运行过程的管理主要是对政策制定过程、政策执行过程、政策评估过程和政策调整过程的监督和控制。公共政策运行过程的管理主要介绍公共政策运行过程的功能管理和公共政策运行过程的机制管理。
1．公共政策运行过程的功能管理
公共政策运行过程的功能管理是对公共政策运行过程的功能活动进行监督和控制，即对政策制定过程、政策执行过程、政策评估过程和政策调整过程的监控。
（1）对公共政策制定过程的管理。托马斯·麦加里蒂曾经说过：“技术官僚理性倾向于在政策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择，问题的规定性本身就可能取消了选择机会。”[17]这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表的集团或党派的利益与偏好不同，也由于决策者所掌握的信息有限，以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，决策者制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。同时，由于决策者在制定政策时，可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则和程序，所以制定出的政策不合法。正如林德布洛姆所指出的：“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析达到极限，而且又独断所有的决定权，这才是非理性的。”[18]对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效监督，以保证政策制定的质量。由于在政策制定阶段，利益偏好、信息不完整、程序不规范等因素容易导致政策制定的缺陷，使整个政策制定过程存在着诸多的隐患或不足，影响政策质量。这就需要对政策制定各个环节进行有效的监控，做到政策制定过程民主化、科学化和合法化，避免政策目标的偏差，从实际需要出发，有效地处理真正的公共政策问题。
（2）对公共政策执行过程的管理。政策执行过程是资源重新配置和利益再分配的过程。各种利益主体，包括政策制定主体、政策执行主体和政策实际接受者，都会以这样或那样的方式对政策执行活动施加影响，企图左右政策执行的方向。这样，就需要对政策执行过程进行强有力的监控，使政策执行实际目标不能偏离政策制定的预期目标，有效配置政策执行中人力、财力、物力、信息和时间等资源，提高对政策制定目标的认识和理解，协调政策制定主体、政策执行主体与政策实际接受者之间的关系，制定切实可行的衡量标准，及时纠正执行中的偏差，使政策执行过程真正做到有效、合法，实现政策制定的预期目标。威廉·F．威斯特指出：无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性，防范立法机关以外的破坏性影响的作用。[19]
（3）对公共政策评估过程的管理。公共政策评估是对政策的结果、效率和效益等做出判断的活动。虽然评估者承担着“客观的”任务，但他们的工作自始至终都带有自己的价值观、标准和目的，在确定一项政策的影响时，有时缺乏公平的标准。[20]所以，就有必要对政策评估本身进行监控，使其在预计轨道上运行，以达到完善公共政策的预期效果。由于政策评估活动既有内部的评估，也有外部的评估，因此，对不同评估形式的监控要求会有差别：内部评估活动的监控要求主要体现为评估过程是否真实可信、评估人员是否掌握相关的评估知识与技巧、评估标准是否规范、评估程序和方法是否科学合理、评估结论是否公正合理等；外部评估活动的监控要求则反映在评估信息是否客观全面、评估环节是否完备合理、评估方法是否具有可行性等。
考虑到内部评估活动和外部评估活动存在着的各自缺陷或不足，内部评估活动监控和外部评估活动监控也随之出现相应的缺陷或不足，因此，有必要把内部评估活动监控与外部评估活动监控有机地结合起来，弥补缺陷，纠正不足，使政策评估过程的监控真正发挥它的作用，实现政策评估的初衷与目标。
（4）对公共政策调整的管理。考虑到政策目标在选择或实现过程中存在的问题，政策执行难以实现预期政策目标，再加上其他的政策资源和政策执行方式也无法使原有政策继续进行下去，因此，就有必要对政策进行调整。在政策调整过程中，需要对以下问题加以监控，纠正调整过程中易出现的偏差：一是目标调整。政策制定者或执行者出于主观的意愿，不是出于客观实际的需要，提出政策预期目标的调整问题，使本来可以实现的目标提前中止，无法实现。二是人员调整。对正在有效执行政策的人员进行随意性调整，使政策执行无法继续。三是财力和物力调整。由于财力和物力计划上的偏差，在政策执行过程中，出现了严重的短缺，而又没有办法根据需要进行及时的补充。鉴于这种状况，政策执行过程被迫中止，政策目标也随之无法实现。
通过对政策调整的监控，分清应该进行政策调整的问题和不应该进行政策调整的问题，解决它们各自存在的问题，使符合客观实际需要的政策调整问题真正得以解决。
2．公共政策运行过程的机制管理
公共政策运行过程的机制管理是指由政策管理主体、政策管理对象、政策管理主体发生作用的内容和方式等要素构成的对公共政策运行过程进行监督控制的一个系统的运行机制。其中最重要的是政策监控主体的构成及其发生作用的内容和方式。根据政策监控主体及其发生作用的内容和方式的不同，可分为内部政策监控管理主体和外部政策监控管理主体。内部政策监控管理主体是指各级行政机关，外部政策监控管理主体主要包括立法机关、司法机关、政党系统、利益集团、公众和大众传媒。
（1）行政机关对政策运行过程的监控管理。公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，同样也依赖于政策主体的有效执行，这就要求行政机关对政策有效实施进行监督。由行政机关实施的政策监控是一种行政系统内部的监控，也是一种自上而下和自下而上的双向度的监控。在联邦制国家，如美国，联邦政府、州政府和地方政府在较多政策问题方面是按照法律的规定在职权范围内进行监控的，只有很少的一部分政策是在上下级之间进行监控的，如州际关系政策等。在单一制国家内，如中国，上下级政府之间有严格的等级制度，许多政策监控都是在上下级之间进行，因此，上下级之间运行关系显得特别重要。
自上而下的政策监控是指上级政府（机关）对下级政府（机关）所做的政策监控，既包括中央政府对地方政府的政策监控，也包括上级地方政府对下级地方政府的政策监控、上级政府的职能部门对下级政府的职能部门的政策监控。主要是上级政府（主管机关）对下级政府（机关）工作的指示、检查、布置、督促等。
自下而上的政策监控是指由下级政府（机关）对上级政府（机关）政策的监控，既有地方政府对中央政府的政策监控、下级地方政府对上级地方政府的政策监控，又有下级政府的职能部门对上级政府的职能部门的政策监控。自下而上的政策监控活动主要是指下级对上级的督促、建言和批评，这对及时纠正上级政策制定过程中的失误有较强的现实意义。
不少国家有专门的监控行政机关，如中国，有自上而下设置的监察部门，承担全部行政行为监控活动，其中包括政策监控；也有自上而下设置的审计部门，对国家财政、经济管理活动进行监控，其中包括财政政策、经济管理政策的监控。
（2）立法机关对政策运行过程的监控管理。立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。立法机关掌握着一个国家的立法权力，对政府政策产生直接的监控。正如威尔逊所说的：“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”[21]立法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：
第一，依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。可见，立法机关所制定的法律为公共政策提供了基本的行为规范框架，成为对公共政策强有力的制约。
第二，通过听取和审议政府工作报告、预决算安排等形式，对政策资源内容、规模、分配与方向加以监控。一年一度的政府工作报告反映了政府施政的基本政策方向，同时，预决算安排反映国家政策资源的配置，作为立法机关在听取和审议的基础上，通过相关决议对公共政策产生重要的影响，达到政策监控的目的。
第三，通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。尽管不同国家的法律对政府人事任免权限的大小规定不一，但都规定了立法机关有权选举、任命及罢免政府主要领导人。在我国，各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员拥有选举、任命、罢免、免职、撤职等权力。[22]政府主要领导人行使公共政策制定权，立法机关通过影响政府主要领导人间接对公共政策施加了监控的影响。西方内阁制国家的议会还拥有对出现政策失误的政府进行不信任投票的权力，它也是迫使政府改变政策，以达到监控政策目的的一个重要方法。
第四，以诘问、质询和弹劾的方式对公共政策进行监控。一旦某项重大的公共政策在制定或实施阶段引起公众较大反响的时候，立法机关中的议员或代表就有权向公共政策的制定者或实施者提出诘问，要求政府给予解释和说明。议员或代表对与法律严重相抵触的公共政策，往往会提出质询案，强烈要求政府做出满意的回答，否则，议员或代表就会行使罢免权，追究行政责任。对于严重的违法行为，议员或代表们往往会动用弹劾程序，迫使政府领导人辞职，有的国家如英国规定还要追究刑事责任。立法机关通过诘问、质询和弹劾的方式，对公共政策的制定或实施产生强有力的影响。
第五，通过检查、视察或组成特别调查委员会的方式对政策执行情况进行监控。立法机关行使法律的监督权，有权对政策执行状况进行检查、调查，以便在日常检查中，发现政策问题，及时提出意见和建议，督促政府改进和完善。对有重大违法行为的活动，立法机关通常会成立特别调查委员会之类的机构，直接对公共政策实施监控。
（3）司法机关对政策运行过程的监控管理。司法机关是专门的法律监督机构，其职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。司法机关的监控是一种事后监控，监控的核心在于判断“自由裁量的公正”。对于政策主体而言，无论法律的制定，抑或法律的执行，都存在着相当程度的“自由裁量空间”，司法监控的要义就在于裁定这些政策人员对于自由裁量权的行使是否公正。在西方，司法机关主要是指法院，而在我国不仅包括法院，还有检察院。
一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：一是裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；二是裁定公共政策的内容是否合法；三是裁定公共政策的内容是否合理；四是裁定公共政策的执行是否合法。当然，政策监控在各国的表现形式和涉及的范围各不相同，如在中国，司法机关只能对具体行政行为进行审查；而在英国和美国，司法机关不仅对具体行政行为加以监控，而且对抽象行政行为也可以进行监控。因为在有违宪审查制度的国家，法院通过裁定立法机关制定的法律是否符合宪法，对立法机关自由裁量权的行使是否公正作出判断。对于委任立法，传统的权力委任理论认为，行政人员不能具有不受控制的自由裁量权，因此，要求在权力委任中要解决两个根本问题：一是重要的政策必须由民意机关决定；二是为了使法院易于监督行政机关行使立法权力，在委任立法权力的法律中，必须规定一个明确的标准，否则违背分权原则。[23]由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则，因此司法机关的政策监控具有一定的局限性。正如托马斯·戴伊所指出的那样：“宪法所给予联邦法院的司法权仅限于‘案例和冲突’方面，法院不以自己的名义发布政策声明、条令或命令，例如法院并不在国会某项立法或总统某项行动一通过或出现时就立即宣布其违宪，联邦法院也不在国会或行政机构行动之前提出咨询意见，他们处在被动的地位，只是等待着某个可直接向国会一项立法或总统的一项行动挑战的案件的到来”[24]尽管司法监控是一种消极的监控形式，但它毕竟是以法律为依据，以国家强制力为后盾的，所以，仍不失为一种强有力的政策监控形式。
（4）政党系统对政策运行过程的监控管理。政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定的影响。一般说来，执政党对公共政策的监控大都采用下列几种方式：一是把政党成员选入立法机关作为议员或代表，直接参加立法和制定政策，并参与立法机关对行政机关的监督活动，以此影响和监控行政决策。通过这种途径，该党及其所代表的利益、纲领、路线、方针等都可以在公共政策中得到反映。二是通过政党成员掌握国家权力和政府权力来主导或左右制定法律权和制定政府政策权，直接对公共政策产生影响。这是执政党实施政策监控的另一种强有力的形式。如在西方，执政党一般不直接参与政府决策和政策执行，而是以政府首脑的名义发挥间接作用。[25]三是通过政党所控制和影响的社会团体、大众传播媒介来制造各种政党所需要的舆论，对法律和政府政策施加外在的影响，达到间接监控公共政策的目的。四是由于执政党事实上控制了各种权力机构，它就可以动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免等。
在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。在野党利用其在立法机关中所占有的席位对公共政策的制定与执行产生一定的影响和制约作用。比如，美国的在野党虽“无权参与政府政策的制定，但有权在议会内外批评执政党的内政外交，发挥监督、牵制政府施政的作用，并组成后备政府，随时准备取而代之”。[26]在野党还可以利用其所控制与影响的社团、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。
（5）利益集团对政策运行过程的监控管理。利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。利益集团在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。[27]在西方，利益集团对政策的监控越来越成为一种趋势。正如英国学者F．F．里德利所说：“我们正在走向一个参与民主制时代，在利益表达和公民权利保护上的重点已经转移到了各种团体协会上去了。公民越来越少向议员、议会行政专员和行政裁判所申诉，而是求助于他们自己的组织来保护他们的利益，并通过这种组织来寻求司法解决。行政决策过程中的非官方中间人的事前介入要比官方机构的事后监督重要得多。”[28]
利益集团对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：一是接近。利益集团通过各种方式使自己与政策参谋者或政策制定者进行近距离的接触，了解政策制定者的家庭背景、知识基础、能力程度、个人偏好和社会关系，这为建立良好的个人关系以施加政策影响奠定了基础。二是提供信息。利益集团通过与政策参谋者或政策制定者建立起良好的个人关系，获取政策参谋者或政策制定者所关心的信息，提供有利于利益集团的信息，对政策制定产生影响。三是游说。利益集团运用各种资源来对政策制定者进行说服、劝说工作，诱使政策制定者制定增进和保护利益集团利益的政策，反对或阻止不利于利益集团利益的政策，使新政策对利益集团的正面影响最大化、负面影响最小化。四是提供竞选支持。利益集团利用议员（代表）或政府领导人竞选的机会，提供物力、财力与人力等方面的支持，使议员（代表）或政府领导人当选后采取有利于利益集团的政策，不出台或延缓有损或无益于利益集团的政策。
利益集团通过它们的种种活动，对公共政策有非常重要的影响。一方面，它们试图阻挠、反对、阻止不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。
（6）公众和大众传媒对政策运行过程的监控管理。媒体对公共政策的影响力，在某种意义上，就是公众影响力的表现。公众对公共政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。由于公共政策是解决公共问题的政策，所以，政策活动的各个环节都必须充分考虑到人民群众的利益要求。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”[29]通过大众传播媒介所形成的社会舆论，及时纠正错误、处理问题，对公共政策合法性、有效性和合理性进行有效的监控，揭露事实真相，实现维护公共利益和公民的合法权益的目的。
社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则必然会小一些。在某些国家，由于各种大众传播媒介均为执政党所控制并且该党长期执政，同时，尽管舆论自由取得了合法地位，然而事实上舆论并不自由。此时“大众传播媒介”就可能有名无实，成为执政党的喉舌，而非民意表达的阵地，公众的意志、利益等就只能以各种扭曲的形式表达出来。再者，社会小部分人的利益或某些利益集团的利益反而会比公众利益更为强烈地表现出来。在此基础上制定并执行的政策就不可避免地被扭曲，即公共政策不反映广大民众的普遍利益，而仅仅是反映了一小部分人或一些集团的利益。
社会舆论要真正发挥对政策的监控作用，除了保证它的相对独立性外，还要有其他监控主体如行政机关、司法机关等的密切配合。行政和法律手段的监控与社会舆论的监控之间紧密配合，刚柔并济，才称得上是完整意义上的政策运行过程的机制管理。
10．2．4 危机型公共政策的管理
对危机的定义，学术界一直没有一个统一的结论，“危机”的汉字内涵可以看出既包括危险，又蕴含机遇，是转机与恶化的一个临界点。[30]人们可以联想到一系列与危机相关的词语，如矛盾、冲突、战争、革命、暴力、社会动乱等。罗森塔尔（Rosenthal）认为，危机就是一个社会系统的基本价值和行为准则架构遭受了严重威胁，在时间压力和不确定性很高的情况下，决策者必须对其做出关键决策的事件。[31]公共危机最简单的分类，就是突发性灾害危机和重大社会性危机，突发性灾害危机又可分为自然灾害与事故灾害。
公共危机是一种典型的政策逆境，在德罗尔看来，尽管摆脱逆境的途径可能有很多种，但是作为具有主观能动性和富有理性的人类，其应付逆境的一条重要途径便是政府的政策制定。[32]危机决策管理作为一门新兴的管理科学，已经进入西方企业经营管理领域，在应对商务危机方面颇具实用价值。由于改革开放的深化以及全球化的冲击，我国正向典型的现代社会发展，在这一过程中危机也在不断出现并演化。如何高效有序地应对突发的重大公共危机事件，是对每一个政府能力乃至权威的挑战和考验。因此，加强危机型公共政策的管理，提高政府的公共危机决策能力已是一个亟待研究的课题。
1．公共危机决策的特点
公共危机决策也称为非常规决策，它是相对于常规决策而言的，是指决策问题不常出现，或者决策情景变化无常，难以事先规定解决方案和决策程序的决策，因而是一种非程序化决策。通俗地说，公共危机决策就是在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即一旦出现预料之外的某种紧急情况，为了不错失良机，而打破常规、省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出应急决策。[33]公共危机决策具有显而易见的不可逆转性[34]，决策制定后，决策方案不可能经过局部的试验和大规模修正，一旦出台和实施，它带来的结果很难再有调整或改变的余地。与常规性、程序化决策相比，公共危机决策的特点表现在以下几个方面：
（1）非程序性。决策程序是决策规律的概括和总结。程序化决策是指所解决的问题结构良好，可按固定的程序和方法进行，遵循特定的例行程序和标准化的操作规程，具有特定的过程，并有历史的习惯、经验可供决策者借鉴。常规决策所面临的外界环境是相对确定的，决策有规律可循，决策过程有特定的行为模式，此时，决策的科学化、有效性依赖于决策的程序化。危机决策属于典型的非程序化决策，这种非程序化决策所要解决的问题往往结构不良，没有固定的决策模式可供遵循，无法用常规的程序和方法来进行，而且决策过程往往表现为新颖、无结构，甚至使人感到似乎没有规律可循。而且要求在第一时间内做出快速反应、及时有效地控制住危机，否则，后果将不堪设想。
（2）时效性。在常规决策中，正式的决策方案出台之前，决策者往往可以有充足的时间，对所制定的决策草案进行反复的修正。而在危机状态下，时间紧迫，决策问题和决策背景特殊，决策者没有足够的时间反复论证，危机事态的发展又是不以人的意志为转移的。危机管理专家格林认为，一旦发生危机，时间因素非常关键。因此，公共危机决策是以控制危机的蔓延为首要决策目标，而不是以民主化为价值追求。公共危机爆发是千钧一发之际，不加以及时有效地控制，危机的肆虐将会给国家带来难以预料的严重后果。因此，决策者要快速分析，审时度势，随机决断，首先控制危机蔓延，将损失降到最低限度，最大可能地保护社会公众的生命和财产安全。反之，如果在危机当头，首先强调决策民主化，很可能会延误决策的最佳时机，导致灾难性的后果。
（3）有限性。危机决策的有限性主要是指决策资源极其有限，因为公共危机决策是在有限的危机信息、紧缺的人力资源和稀缺的技术支持的情况下做出的。常规决策时，决策者对社会问题的认识相对来说是全面的和深刻的，决策者可通过信息支持系统尽可能多的搜集信息，然后进行详细的分析，以确定最佳方案。但在危机状态下，决策者不具有与决策相关的充足信息，主要表现为信息不及时、信息不完全、信息不准确；危机状态下，相关人力资源的紧缺主要表现为决策者的群体盲思、高水平决策者的缺乏和危机决策中专业技术人才的缺乏；随着新技术的发展，出现了决策支持系统，使得常规决策日益朝着技术化、自动化、程序化的方向发展。危机情境下，决策者为控制危机事态的蔓延，不仅要具备安全和报警系统，还必须具备一定的专业技术设备，作为实施快速决策的支持平台。然而，当危机发生时，这些专业技术设备往往很难适应快速决策的需要，给组织的决策工作带来很大困难。
（4）不确定性。不确定性是危机决策的显著特点，它可分为“状态的不确定，影响的不确定，反应的不确定”[35]等三种情况。在危机情境下，由于组织所处的外在环境不稳定，加之人类的理性有限，决策者无法掌握充足信息，无法精确估量事物状态和发展变化，因此产生不确定性。
2．改进和完善公共危机决策系统
公共危机决策既是一个过程，也是一个系统。作为一个过程，它包括察觉危机、分析危机、提供危机处理对策、评估和选择危机处理对策、对策的实施和监督等环节。在此过程中，有多个不同的行为主体（个人或组织机构）发挥作用，有一定的制度规则对行为主体发挥作用的方式进行制约和规范，这些构成了公共危机决策系统。现代化、科学化的公共危机决策系统是由信息、咨询、中枢、监控等子系统组成的大系统，这些子系统的功能是否完善，运行是否规范以及相互之间的配合、协调程度都直接影响公共危机决策进而整个危机管理的成败。加强危机型公共政策的管理主要是建构科学的危机决策系统，改进和完善公共危机决策系统。科学的危机决策系统主要包括信息系统、咨询系统、中枢系统、监控系统。
（1）建构科学的危机决策中枢系统。中枢系统在决策活动中的关键地位决定了它也居于整个危机决策系统的核心，其活动实质上体现了国家最高政治决策层的战略决策效能和危机应变能力。首先，应建立常设性的危机决策机构，集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定有效的危机处置方案和对策。以美国危机决策机构的设置为例，美国的危机决策机制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部等分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性的动态体系。我国应在国家的层面上，尽快建立具有会商决策功能的常设危机决策部门，如“全国危机管理委员会”，协同各方面专家，综合协调各部委和各省相应组织的关系，并对外联络沟通，颁布紧急状态法律和规定。在地方政府层面上相应地设立相关部门，根据各地不同的实际情况因地制宜地设置具体的组织形式及职能需要。其次，提高危机决策中枢系统人员的素质。在危机情境下，克服决策者的群体盲思，提高决策者的水平，这就要求我们必须着眼于增强决策者的危机意识，将危机教育、培训纳入国家公务人员的常规培训体系中，并建立相应的考核机制，尽快培养一批能力、知识全面的综合型危机决策人员，从而带动整个政府体制危机决策水平的提高。同时，由于信息、资源、备选方案的有限性和危机非程序性决策的特殊性，常常需要中枢系统决策人员借助自身的经验、直觉和洞察力来作出决策，所以宏观把握能力、灵活应对能力和创新精神也是危机决策者应该具备和注意培养的基本素质。
（2）建构科学的危机决策信息系统。信息的获取和处理是制定高质量公共政策的一个基本前提，整个决策过程实际上就是一个信息收集、加工和转换的过程。对于公共危机决策而言，信息显得尤为重要，而决策者要获得及时、有效、准确、真实的危机信息，有赖于建立一个反应迅速、运作高效的危机决策信息系统。根据澳大利亚危机管理专家罗伯特·希斯（Robert Heath）对危机管理决策两种模式的划分，针对我国公共危机决策信息系统存在的问题，可以从以下三个方面对其进行改进和完善：首先，加强危机决策信息系统的危机识别和预警能力，注意对社会运行和各类潜在公共危机源的活动状况进行实时监控，并建立相应的特征量化指数体系，定期分析、评估，将预测危机发生的概率、潜在程度等信息分析结果及时传递给中枢系统，以便及时决策避免危机的形成和爆发，化解危机于萌芽之中。其次，改革传统的危机信息分级管理体制，建立从中央至地方统一的纵向信息管理体系，使得下级信息机构搜集、处理、上报危机信息的行为不再受制于同级政府，避免因“瞒报”、“虚报”、“漏报”而导致的危机信息部分甚至是全部失真。再次，建立危机信息报告制度，规定信息报告的程序、渠道、时限等，确保信息系统能够不受外界干扰，及时给决策者提供信息。最后，加强危机信息沟通制度建设，其中对于信息沟通，应通过信息共享机制实现体制内信息快速、低损耗的传递，增强政府内部组织成员应对危机的一致性和协调性。关于外部沟通则应降低媒体介入危机的准入和建立危机信息披露制度，通过政府发言人以及大众媒介的桥梁作用，构建政府发布和获取适用危机信息的双向渠道。一方面，让公众及时、充分了解危机信息以稳定民心，为决策创造良好的外部环境；另一方面，及时获得危机决策的反馈信息，从而适时对有关政策措施进行强化或调整，以增强政府对危机的回应力。
（3）建构科学的危机决策咨询系统。从政府在危机状态下决策所面临的约束条件来看，危机决策符合赫伯特·西蒙（Herbert Simon）所说的“有限理性”决策模式，“即在危机情景下决策者并不具有有关危机的全面信息；可利用的时间和资源有限，难以在短时间内识别危机的根源；信息处理能力有限，危机状态下的特殊环境会使决策团体的内在群体压力升高，以致出现‘群体盲思’，影响决策质量。”[36]因此，为弥补危机决策者所面临的非常规决策问题与其知识、能力以及相关信息、资源的有限性之间的矛盾和差距，就必须充分利用各种类型的“外脑”，充分发挥智囊机构的作用，将其智力资源纳入政府的危机决策过程中，并与危机决策中枢系统的权力有机结合，实现良性互动。
目前，为应对公共危机，世界各国政府都设立了相应的官方及半官方咨询机构，如瑞典著名的“危机管理研究与培训中心”（CRISMART），为危机决策提供理论和专业知识支援。目前，我国危机决策咨询系统完善的关键是发展多元化的专业咨询组织。具体来说一是加强官方政策咨询组织的功能，以法律、法规的形式规定其独立地位，辅之以相应的资金、人事等权力，以保证其能够不受决策者价值取向、利益、主张的影响，按照科学决策的规律，客观地研究危机问题，提供有效的咨询；二是促进半官方和民间智囊机构的发展，政府要主动创造良好的外部发展环境，使其能够不受政府对危机信息获取的限制甚至干预，与官方政策研究机构通力合作，共同形成中枢系统的强大参谋后盾；三是重视在非危机状态下的专家库和思想库的建设，注意平时组织危机管理有关的各领域的专家、学者，利用其丰富的专业知识和危机应对经验，研究危机管理和决策的科学方法、计划、方案，建立各类危机事件的案例库，形成符合我国国情的危机预案，使决策系统面对危机能够处乱不惊、从容决策。
（4）建构科学的危机决策监控系统。适时、适当的决策过程监控对于保持政府与社会公众之间关于危机的良性沟通、保证危机事件中政府采取的行动既合法又符合公众利益，控制危机事件向着政策目标方向发展等都起着至关重要的作用。我国的公共危机决策监控系统目前仍不具备正确行使职能的要素，所以必须从以下几个方面健全和强化：
一是加强法制和制度建设。为了使政府危机决策监控更有法律依据，首先应在《宪法》中对危机或紧急状态作出明确界定，以国家根本大法的形式确认政府的危机决策权和监控机构的监督权。其次，应本着“政府公权力和公民的权利关系不偏离法制轨道”的立法精神，尽快将涉及危机管理各部门的单独法律、法规加以汇总，出台一部具有权威性并适合我国国情的《紧急状态法》，以专门法的形式界定各种监控机构尤其是社会监控力量的独立法律地位，明确监督权行使的方式、程序和步骤，从法制上为危机决策监控排除干扰，从根本上避免以往由于制度原因造成的“弱监”和“虚监”现象。再次，应建立和完善危机决策责任追究制度，强化责任意识，以降低决策风险。
二是促进监控主体多元化和监控主客体之间沟通。应大力提倡各种社会团体、群众组织和新闻媒介对政府危机决策及其执行进行多种形式的民主监督，为多元监控活动营造良好的组织和社会氛围。同时，建立监控主客体间经常性、制度化的沟通渠道，通过两者在危机决策过程中的有效沟通，达到从根本上强化整个监控系统在危机决策过程中作用的目的。
10．2．5 创新型公共政策的管理
世界银行在《1997年世界发展报告》中指出，人们对各国发展速度不同的决定性因素的认识有一个变化过程。一开始人们把获得自然资源——土地和矿藏——看作是发展的前提条件，接着认为物质资本——机器与设备——是发展的关键，后来人们又陆续把技术、人力资本等看作是发展的基础。20世纪80年代以来，人们已经将着重点转向稳健政策所起的作用上[37]。韩国学者金日坤曾指出：“一国经济的发展是否成功……这主要取决于该国能否制定出独特政策的能力。”[38]亨廷顿在《变革社会的政治秩序》中也指出，一种政治体制首先必须能够创制政策，才能成功地处理现代化面临的问题[39]。中国特色社会主义建设所面临的问题大多数是找不到现成答案的，中国的发展能否成功，主要取决于能否制定出适合中国国情的高质量的政策。这是一个艰辛的政策创新过程。公共政策创新的管理主要是对公共政策创新过程的组织、监督和控制的活动过程，其目的在于节约政策创新的成本、规范政策创新的过程、提高政策创新的能力。
公共政策创新是指公共政策主体根据行政生态环境的新要求以新的理念为指导，主动改革和完善既存的政策要素的组合形态的有价值的公共政策活动过程。对公共政策创新的管理，主要是规范公共政策创新的价值导向，界定公共政策创新的限度，提升公共政策主体的创新潜能，建构公共政策创新的实现机制。
1．规范公共政策创新的价值导向
价值理念是公共政策的先导，有什么样的价值理念就会有什么样的公共政策。政策创新应该是更有价值的，更符合特定政策生态环境下社会发展必需的基本价值理念。只有如此，才能以一种更符合变化了的实际、更有针对性、从而也更高效的政策代替原有的政策安排。
过去我们的公共政策价值理念在很大程度上是反人本主义的，似乎发展不是为了人，反而人是为了发展。因此，我们制定公共政策时总是效率至上、过程为本，片面强调人在发展过程中的工具作用，很少关注发展成果对人的意义。马克思曾经指出：社会主义是“以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式”。[40]这一思想深刻指出了以人为本，实现人的全面发展在社会主义发展中的核心地位，同时也指出了社会主义国家的公共政策必须坚持以人为本的价值取向。因此，创新公共政策价值理念，要切实把人的全面发展放在公共政策的核心地位。一切公共政策运行都必须以人为主体、以人为动力、以人为中心、以人为目的。没有充分听取人民的意见，不能有效调动人民的积极性、主动性和创造性，不能使发展的成果惠及全体人民的政策是没有生命力的。确立以人为中心的综合发展观，促进人与自然的和谐，实现可持续发展战略，这是当今世界各国制定转型期发展目标的根本指导方针。
2．界定公共政策创新的限度
美国经济学家斯蒂格列茨认为：“作为非经济组织的政府和其他组织相比有很多不同之处，在这些不同之中，政府有两大显著特性：第一，政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具有的强制力。”[41]政府的“公共性”和“强制性”在很大程度上能够影响政策生态的变迁。如果政策创新没有将政策生态从不均衡引领至均衡，而是将政策生态从一种不均衡引领至另一种不均衡，甚至是更为不健全的不均衡，这种政策创新也就只能是公共悲剧。因而，在大力倡导公共政策创新之时，也要清醒地认识到其限度和约束。
从社会转型期政策生态角度看，我国当前的公共政策创新应有三个限度[42]：
第一，公共政策创新应以市场为基础。改革就是从原有的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，改革本身就是一大政策创新。在社会主义市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介入和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。在市场经济体制相对完善的政策生态下，一方面是日益发达、成熟的市场基础，另一方面则是日益扩展的政策效应，两者“相得益彰”。所以处于社会转型生态下的公共政策创新必须以市场画“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点。
第二，公共政策创新应以法律为准绳。法律以及由法律所规范建立的政治——法律系统是公共政策运行的重要生态因素。而且众所周知，现代市场经济是法治经济，依法治国、依法行政也是我们党和政府在社会主义市场经济框架下的基本治国方略和施政理念。在社会转型的政策生态下，规则建立的速度可以很快，但对规则的认同和自觉遵守却需要较长时间。政府作为特殊的社会主体，不仅应该“独善其身”，模范遵守社会的规则和法律，维护政治——法律系统的权威，而且应该引导其他社会主体建立对规则和法律的认同与遵守。因而，公共政策创新必须处理好与政治——法律系统的关系。由于社会转型期的独特政策生态，而且由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要某种更为灵活，同时又较为规范的方式来加以弥补或调节众多的社会公共问题，这就为公共政策的产生提出了需求，奠定了基础。公共政策的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，又能在变幻莫测的市场、经济变动和某些社会冲突中，大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力，适时化解那些经济和社会发展中的矛盾和障碍。但是法律需要政策作为补充，并不意味着政策可以违背法律，更不意味着政策可以替代法律。
第三，公共政策创新应以政策体系均衡健全为指向。公共政策创新应有明确的目标指向，否则，政策创新就很容易落入政绩工程、运动式折腾的陷阱。从总体上看，政府各方面的公共政策构成一个公共政策体系。这个政策体系在纵向上包括总政策、基本政策和具体政策，在横向上包括政治政策、经济政策、社会政策、文化政策等。均衡健全的政策体系能够实现自我维持和功能整合，从而超越各单项政策的简单组合。当前的公共政策创新，往往是选择一两个领域或一两个内容进行突破创新。这样的确是符合政策创新的“试点——成熟——推广”的创新推广模式。但是，这种“单项冒进”的政策创新方法往往会导致政策体系不配套，甚至破坏原有相对健全的政策体系从而引发更严重社会公共问题。
在社会转型的政策生态下，政策体系下的许多政策都亟待完善，但选择哪一领域的政策作为创新的突破口，创新效果却有很大差异。比如，广州、上海等地选择政府信息公开作为政策创新的突破口；而河南郑州市在2003年8月选择“户籍新政”作为政策创新的突破口。[43]前者在实施后带动了国内许多城市学习和模仿，而后者在实施中却遭遇城乡二元结构和城市公共资源稀缺的瓶颈，一年之后不得不宣布“暂停”。因而，在现实的政策生态下，政策创新的选择应以政策体系是否均衡健全为重要指南，或者选择与原有政策体系关联度不高的政策领域；或者整体推进关联度较高的几个领域。
3．提升公共政策主体的创新潜能[44]
从哲学性质上讲，政策创新是政策主体（人）对客观世界认识的质的飞跃。要使这种飞跃成功，政策主体自身所具有的素质、主观能动性、能力和方法等无疑最具有决定性。尤其是政策主体中的决断者，他（他们）主导着公共政策系统的运行，享有对政策方案拍板定案的最终决定权，在政策创新过程中更是居于核心地位。一个政策制定者，能否在拟订各种行动方案中有所创新，取决于其知识、能力、精神。因此，政策决断者在知识、创新能力和创新精神方面的提升对整个政府的政策创新能力的提升具有关键性。
在提升政策创新能力的过程中，科学有效的激励机制对于激活政策创新能力的其他要素具有全局性、长期性和战略性，是政策主体创新能力不断提升和发挥的根本保障。新制度经济学认为，有效的组织是制度变迁的关键之一[45]。这一观点同样适用于政策创新。因此，提供有效的激励结构，首先，从外部提高政策主体的创新意愿。包括政策创新在内的任何创新具有外部性特征（个人收益率与社会收益率不一致），创新者面临巨大的风险和诸多的不确定性，需要付出巨大的成本。即使创新成功，他也不可能获得创新的全部收益，但别人却可以在不支付任何成本的情况下“搭便车”，坐享其成，不劳而获。这就扼杀了具有创新能力的人的创新意愿和创新动力。技术创新的实践表明，“只有法律明文规定对新的设想、发明、创新等知识的专属所有权才能提供普遍的刺激因素。没有这种所有权，就不会有人为了社会的利益（或者所谓社会效益）拿个人的财产去冒险。”[46]正是专利制度的建立才为技术创新提供了强大的激励机制。政策创新也与技术创新一样，需要建立制度化的适合行政系统的创新激励结构，通过对政策创新收益的保护和对创新行为的奖励（物质的、精神的、职位的），不断提高政策主体的创新意愿，降低创新过程中的不确定性和风险。
其次，提供有利于创新的内部组织机制。行政组织是人力、权力、财力、信息力等要素的结合体，而它们之间的结合方式和运行机制是由制度框定的。制度资源的开发还应培育激励人们勇于创新、敢于创新的组织机制和组织环境。这种机制和环境应该允许政策主体有权进行政策创新试验，积极鼓励探索解决政策问题的各种新途径、新方法；应从物质上、精神上、工作条件上全力支持勇于创新的领导者，尽可能满足创新所需要的各种条件；对政策创新中的失败应该采取宽容的态度，允许总结经验教训继续创新。
4．建构公共政策创新的实现机制[47]
公共政策创新是动态的过程。这种动态性不仅体现在政策创新是对旧政策体系的变动，而且还体现在它需要政策行为主体将促成政策创新的主要影响因素运动起来，从而产生出政策创新活动的实现机制。对于创新型政策的管理者来说，研究和分析政策创新中的有关机制，对于协调和组织政策创新活动是必不可少的。公共政策创新的实现机制主要有：政策创新触发机制，政策创新扩散机制，政策创新发展机制。这些机制作用的时间和内容是不相同的，只有将这些机制结合起来，政策创新才能实现。
（1）政策创新触发机制。政策创新的触发机制是在利益分化与协调这一影响因子和初始政策设计或最初政策创新发动的影响因子之间发挥作用的机制，它是一个由客观基础、直接前提、导火线等方面构成的体系。在新旧体制交替的政策创新中，促成初始政策设计或政策创新最初发动的根本原因是人们已经感觉到的利益分化和协调的可能性。旧体制的无效、障碍、人们的失望、利益的损失等形成的压力和压力的不断积累是触发机制发生作用的基础。某些预料不到的偶然事件的发生和造成的震惊、震撼、震荡是触发机制产生功能的直接条件。而在偶发事件造成的社会震动中，争论、焦虑则是导火线。
政策创新中初始政策设计或创新行为的最初发动必须要经过触发机制才能出现。因此，分析和把握触发机制是启动政策创新的关键。即使旧的体制已经让人失望、新的利益预期已经出现，社会也出现利益分化，社会对旧体制、旧政策的不满在增长，在这种情况下，政策创新并不能自然而然地产生。要让社会的压力转变为政策创新的发动，就必须利用、培植和把握触发机制。触发机制的展现或启动，虽然并不存在固定的程式，但是，它的确包含某些环节。比如，首先需要加大压力，让社会中的广大公众对旧政策的不满增大。只有不断地宣传旧体制的缺陷和新体制的优点，压力才会累积，才会到达一定的迸发的临界限点。其次，要充分利用各种偶发事件。当旧体制已经无效率，并且对社会发展产生阻碍时，各种偶发事件就会不时地冒出来。也许有些事件在平常不为人们关注，但到了新旧体制的交替时，人们对这些事件就较为敏感，试图推进改革和创新的政治家、执政党和政府，就要利用这些偶发的事件，解放人们的思想，克服人们对旧体制的麻木，把人们对利益的追求与对新体制的企盼结合起来。再次，在培育触发机制时，要正确对待论争和社会震动。前面已经分析过，在有巨大压力的情况下，仅仅有偶发事件，而没有一定程度的论争和社会震动，触发机制还是启动不起来。当然，在政策创新中，太大的论争会把人们的注意力引向一些抽象的、浪费时间的辩论上去。一些太大的社会动荡，也会不利于变革。但是，过于强调稳定，过于害怕争论，也会使人们创新的热情消退下去。政策创新过程中的触发机制，只是在政策创新的初始政策设计和发动中起作用，触发起来的创新热情和行动，还需要持久下去，从一些区域扩展到更大的区域。这时就有赖于另外的实现机制发挥功能了。
（2）政策创新扩散机制。政策创新的扩散或传播机制（diffusion mecha-nism）指的是从原初政策设计到活动规则和组织变革，从而使创新政策不断超出局部试验区域和人群，向社会宏观层面推广。政策创新扩散机制是由原初政策传播、社会权威推广、创新政策被采纳等几个环节构成的，它与时间即创新政策的采纳速度、传播网络即创新政策扩散的社会结构、导引者即创新政策传播中的观念引导者、创新代理机构相关。
政策创新过程初始政策设计的传播和扩散的速度是衡量扩散机制强弱的一个重要的标准。通常人们总是将初始政策设计的快速传播和扩散看作是政策创新过程中扩散机制较强的表现。因此，提高扩散速度就成为强化扩散机制的重要方面。初始政策设计扩散速度的提高与下列因素有关。一是政策创新的状况和幅度，二是创新政策的进展程度，三是创新政策采纳者的态度和社会系统对创新的认可程度以及规则和组织变换的程度。
第一，只有保证政策创新变革的幅度适中，才能提高它的扩散速度。政策创新的幅度是指创新的初始政策设计同原先的政策之间的差异性。一般政策创新的幅度有三种情况。第一种是低幅度，创新政策与旧的政策差异极小。这种政策创新并不能为很多人接受，因为人们不能从中获取更大的预期利益。第二种是大幅度，创新政策与旧政策的差异非常大。这种初始政策也不容易为很多人接受。因为差异过大，仿效的人会认为风险较大而担心。第三种是中等幅度，创新的政策与旧的政策相比，有一些差异，但这种差异能够接受。
第二，只有保证政策创新的连续性较强，才能提高它的扩散速度。政策创新的连续性指政策创新的推进方式。如果政策创新是一步步地向前，每一步并不太大，人们就能学习、仿效，政策创新的传播与扩散也就较快。如果政策创新过于频繁，出现大的跳跃，人们就不容易学习，反而会观望，从而会减小扩散速度。
第三，政策传播渠道的状况非常重要。只有在具有同质性的群体中，政策创新才能以较快速度扩散。所谓政策扩散中群体的同质性或异质性，是指政策创新发动的群体与接受群体之间相似程度。因为一种初始政策设计从一个区域、从一部分人群向另一个区域、另一部分人群传播时，这实际上是一种信息的交流和沟通。对于交流和沟通来说，同质的交流和沟通一般发生频繁，而且相对容易。正是这种异质性，会降低政策创新的扩散速度。[48]
但是，在政策创新的扩散中，一味考虑创新的政策设计与原来旧体制政策系统的相似性，也不利于更好的扩散。一些研究创新扩散的学者发现，在交流和沟通中，固然同质性可以加速扩散过程，但是，其作用可能不如异质沟通的大。因此，在政策创新进行了一段时期后，创新的步子要大一点，当人们发现新的行为规范同旧体制下的行为规范具有更大的差别，从而能获得更大的预期利益时，他们接受政策创新的信心会更强。
第四，要保证政策创新以较快的速度扩散，就需要规则和组织的快速变换。这里的关键是创新政策采纳者的态度和社会系统对创新的认可程度。在初始政策设计的传播和扩散中，规则和组织是一个最重要的因素。如果规则和组织采取阻拦的态度和行动，其他的群体就会观望、担心，也就不会下决心学习。一旦组织对政策创新采取接纳的立场，并修改，甚至废止旧的规则以便让创新的政策通行，政策创新的扩散就非常的顺畅。
政策创新并不是一次完成的，一次政策创新的发动只是对旧体制的一次冲击，政策创新必须连续地进行。对于一种新的体制来说，其政策也是一个系统。只有政策创新不断地发展，政策创新的成果才能通过系统化体现出来。这就要通过另外的政策创新的实现机制来起作用。
（3）政策创新发展机制。公共政策创新的发展机制（development mecha-nism）主要指三方面的含义。一是经过扩散和传播后的创新政策的初始设计或最初发动进一步延伸，出现创新政策群或政策创新域。二是对政策创新过程中的过渡性的政策设计加以清除。三是将不断出现的创新政策逐步规范化、结构化，特别是形成合理、优良的创新政策结构体系。从而保证政策创新的可持续进展。政策创新的发展机制是由创新政策制度化、创新政策调整、创新政策体系化、政策再创新等几个方面构成。
公共政策创新，开始时是由旧体制规则和组织外的群体进行的最初发动的。当旧体制的规则和组织通过自身的变革，接受和吸纳了旧体制外的政策创新观念和规范后，政府就会成为政策创新的主导者。政府一旦成为决定体制转轨的政策创新的最重要的主体后，它的一个重要任务就是将一些被实践检验是正确的、合理的创新政策规范化、制度化。
在政策创新的发展机制功能中，合理、科学和巧妙地将单项的创新政策结合起来，形成高质量的创新政策结构是极其重要的。其中一个重要的环节是将创新性的政策设计加以合理的结合，从而将一个个单项政策创新变成服务于新体制的政策体系。
在政策创新过程中，固然触发机制非常重要，没有这一机制的作用，政策创新就开动不起来。但是，真正能让政策创新的启动结出果实的还是扩散机制。只有创新政策得到传播和大量的扩散，旧的规则为新的规则取代，旧的组织为新功能的组织所代替，主动进行政策创新的群体的预期利益才会转化为实享利益。而这种扩散机制的作用又依赖于执政党和政府主动去调整和完善创新政策。越是创新政策制度化、规范化、系统化，创新的政策发动越能更快传播和扩散。
政策创新过程中的发展机制既依赖于扩散机制的支持，又对触发机制的作用有影响。不断产生出新的利益分化和调整，新利益预期又会形成压力，这种压力经过催化就会激发出更多的群体去发挥创造精神，主动去持续地进行政策创新。
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