管理及保障机制的建构

新疆生产建设兵团人民检察院农四师分院　王延新

新疆生产建设兵团霍城垦区人民检察院　孟凡豪

新疆生产建设兵团昭苏垦区人民检察院　罗启平

人民监督员制度是最高人民检察院根据党的十六大关于推进司法改革的精神，按照宪法规定，为完善检察机关查办职务犯罪案件的外部监督机制，提高执法水平和办案质量，确保依法正确履行检察职责，维护社会公平正义而推出的一项重大改革措施和制度创新。这是检察机关坚持立检为公、执法为民理念的重要体现，是加强检察队伍建设、保证查办职务犯罪工作健康发展的重要保障，也是落实依法治国方略、实现公平正义、建设政治文明的具体表现。两年来的实践证明，人民监督员制度确实起到了从外部对检察机关进行监督的作用，已经赢得了人民群众的信赖，取得了良好的社会效果。但同时我们也发现，目前在人民监督员的选任、管理及保障机制的建构等方面还存在着一些不尽如人意之处，于此项制度的推行和开展具有较大影响，理应从理论和实践两个方面尽快予以廓清和完善，从而有力地推动人民监督员制度的法制化进程，使之取得良好的法律和社会绩效。

一、人民监督员的产生

(一)人民监督员的人选

根据《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》的规定，人民监督员由国家机关、团体、企事业单位推荐产生。但实践中，人民监督员多由各级党政干部、人大代表及政协委员中推举产生，而少有其他阶层人士参与。这种产生机制，虽然短期内在提高人民监督员制度的社会知名度和建立监督权威方面会产生积极影响，但这个人选范围过于狭窄，社会代表性不够全面。只从上述群体中推选人民监督员，难以保证人民监督员制度的全面开展。因为人民监督员制度说到底，它是一种全社会性的监督。虽然各级党政领导、人大代表、政协委员等也是从人民群众中产生，但他们在社会地位、文化水平和社会影响力等方面毕竟不同于民众，属于社会精英阶层。而精英阶层的监督并不等于全社会的监督。从人民监督员制度的设计初衷和法理基础上讲，检察机关推出这项制度，目的就是要把自己查办职务犯罪的活动，置于全体人民的监督之下，不断提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责。而仅由精英阶层来担当监督职责，显然缺乏代表性，难以反映社会监督的全貌。况且，全由上述人士担任人民监督员，还会出现职责重复的问题，比如，根据法律规定，各级人大代表他们本身就有权对检察机关的活动提出意见和批评，还可以建议成立专门调查委员会或联名对检察机关进行监督调查和质询。若再将其聘为人民监督员，必然会造成职责及程序上的重复，浪费人力物力，降低监督实效。另外，在普通民众眼里，上述精英人士大都有条件优越的工作单位，还具有相当的社会地位和权力，且大多为领导官员或“准官员”。如果人民监督员全由这些人士担任，难免有与检察机关“官官相护”之嫌。因此，只从上述人士中遴选人民监督员并不是最适宜的选择。

(二)人民监督员的产生程序

根据《规定》第八条，人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐，征得本人同意，并经检察机关考察合格后以颁发聘书的方式予以确认。这一程序简单、便捷、实用。但细考起来，却发现这种确认程序存在明显弊端，亟需消除。因为如前所述，人民监督员制度是一种外部监督机制，所以，人民监督员理应由与检察机关毫无瓜葛的其他权力机关从合格公民中遴选出合适人选予以委任，并要求其向自己负责，以保证这种监督的公正和权威。如果由检察机关自己挑选并确认人民监督员的人选，无论你是否公正，都不免会在社会上造成“近亲繁殖，任人唯亲”的不良印象。而且由此产生的人民监督员能否打破与检察机关的脸面，大胆履行监督职能，发挥监督效用，也很值得怀疑。所以，目前人民监督员的确认程序及其可能产生的后果显然与实行人民监督员制度的设计初衷及立法原意相悖，应尽快变革。

(三)解决的办法与途径

1.关于人民监督员的人选。笔者以为，除了《规定》中确定的排除条件外，应扩大人民监督员的选择范围，并适当降低准入条件，让社会高界层人士和普通民众都有成为人民监督员的机会。因为普通民众虽然不具有社会精英的权威性影响，但他们完全有能力凭借自己的生活阅历、道德伦理和是非认知能力，对检察机关的侦查活动及案件处理情况作出朴素的理性评判，并促使案件的处理结果更接近于社会主流群体的评价标准和价值观念，有利于检察机关的执法理念和司法活动不偏离“代表最广大人民群众的根本利益”这一正确轨道。因此，笔者建议:

(1)应当对《规定》第八条加以修订，对有权推荐人民监督员的机关、团体、企事业单位和基层组织作出明确规定，即对该条加以细化，使之更具可操作性。

(2)应当增设公民联名推荐条款和个人自荐条款。给那些符合人民监督员受聘条件，有强烈民主监督意识和意愿，但不属于任何机关、团体、企事业单位和基层组织的普通公民一个平等的参与机会，以扩大人民监督员的社会覆盖面，使之真正具有广泛的社会代表性，以提高人民监督员制度的社会公信程度。

2.关于人民监督员的确认方式和程序。鉴于目前的人民监督员的遴选方法存有严重弊病，为公正起见，应将人民监督员的遴选、确认、聘任工作交由其他机关负责实施。目前可有以下三个选择:

(1)由各级人大法工委组成专门办公机构，负责在当地党政机关、社会团体、企事业单位、基层组织和合格公民中公开招聘人民监督员。检察机关可配合、协助此项工作并提供有关咨询意见，但最后的人选由人大专门机构以聘任的方式予以确认。所招聘的人民监督员按规定对检察机关的职务犯罪侦查活动进行监督，并将监督结果向人大专门机构报告，由该机构向检察机关反馈监督结果及意见。检察机关亦应将有关案件的最终处理结果和有关问题的纠正情况及时报告该专门机构，并由该机构通知相关人民监督员。

(2)借鉴国外陪审团和国内人民陪审员的产生机制，先由各级机关、团体、企事业单位、基层组织及公民联名向检察机关提出推荐人选(包括公民自荐)，由检察机关商请同级人大常委会会同司法行政机关共同进行审查，最后由检察机关决定人选，报请人大常委会任命产生。由此产生的人民监督员亦应向人大常委会负责并报告工作。

(3)在生产建设兵团内部，根据实际情况，可参考第(2)项的办法，由兵师两级党委政法委组成专门机构来负责人民监督员的遴选和任命工作，所任命的人民监督员向党委政法委负责并报告监督结果。

我们有理由相信，采用上述改革办法产生的人民监督员制度必然会在监督意识、监督能力、监督效果等方面较之现行制度有一个质的进步和发展。

二、人民监督员的管理

(一)理顺关系

目前，人民监督员主要由检察机关专门成立的人民监督员办公室负责其日常管理工作。管理的内容主要是遇有“三类案件”和“五种情形”问题时，召集人民监督员来进行监督评议或组织座谈会征求意见等。这种管理虽然对检察机关的工作有一定的推动作用，是司法改革方面的有益尝试。但从发展的眼光看，这种管理方法是否合理还值得商榷。因为从人民监督员和检察机关的两者关系上看，人民监督员是监督者，而检察机关是“被监督者”。检察机关处于被监督的地位，是接受制衡的对象。如果由检察机关负责管理人民监督员，就会因为人情交往和利益关系等各方面的影响，产生“被监督者”管理“监督者”的弊端，诸如随风附和、不愿或不敢大胆提出监督意见等，使人民监督员制度的效用大打折扣。有鉴于此，为了切实有效地推进人民监督员制度，防止人民监督员沦为受“被监督者”钳制的“监督者”，不使其变成可有可无的附属品和法制花瓶，必须对当前的人民监督员管理办法加以改变，将人民监督员的管理也交由同级人大专门机构或司法行政机关承担(在兵团则可由党委政法委来负责此项工作)。这样，人民监督员的产生与管理体制就基本趋于合理，人民监督员就可依法对任命机关负责，而不是对被监督的检察机关负责，他们才有可能放开手脚，大胆开展工作，使人民监督员制度落到实处，收到预期的效果。尤其在兵团，党委政法委还可以通过人民监督员的实案监督和工作报告，发现并掌握检察机关的具体工作情况和存在的问题，及时予以质询和处理，从而通过这一渠道进一步加强党对检察工作的领导。

(二)热情关心，积极创造条件帮助人民监督员开展工作

1.在理顺关系的基础上，人民监督员管理机构要注意保持并加强同检察机关和人民监督员的日常联系，做好协调沟通工作，起到桥梁纽带作用。要经常过问人民监督员的工作、生活、学习情况，提醒他们时时牢记自己的义务和职责，自觉地根据工作需要，学习钻研政策法律和检察业务方面的相关知识，不断提高自己的法理水平和监督技能。

2.要积极采取各种措施，不断加强对人民监督员的教育培训工作。人民监督员法律素质的高低深浅，直接关系到监督工作的效果。特别是检察机关查办职务犯罪案件的侦查活动，是一个涉及到法律、政策、人权等方方面面的系统工程，没有一定的法律素养，就很难胜任监督工作。所以，人民监督员管理机构必须引导人民监督员尽快熟悉检察机关查办职务犯罪案件的具体工作流程，并大力加强人民监督员的法律培训工作，帮助他们掌握必要的法律知识，以适应监督职责的需要。对此，人民监督员管理机构应该做好以下工作:

(1)定期或不定期组织人民监督员对检察机关进行巡访，了解职务犯罪案件的查办情况，增加对职务犯罪案件侦查活动的感性认识;

(2)组织人民监督员参加检察机关职务犯罪侦查部门举办的案件分析研讨会、总结会等，具体了解并掌握职务犯罪案件大致侦查方法和办案程序;

(3)适时组织座谈会，请检察机关派员参加并对人民监督员提出的质询意见和法律问题作出回答和解释，增加相互信任和理解;

(4)在条件具备时，可集中人民监督员举办培训班，由检察机关派员讲课，就职务犯罪案件的立案、侦查、强制措施的采用、证据的收集和审查、定罪量刑的标准、相关法律法规的适用以及具体的办案程序和工作纪律等，向人民监督员做系统细致的讲授，以提高人民监督员的法律政策水平和监督工作能力，使之尽快适应监督工作需要，不断提高监督实效。

三、人民监督员制度的保障

设立人民监督员制度是检察机关加强自我约束、依法履行职责，保障公民合法权益，推进司法公正，维护公平正义的一项阳光工程，是执法理念和司法改革方面的重大突破与创新，是司法民主化的又一进步。在实践中人民监督员制度也正在逐步显示出它强大的生命力。但是人民监督员制度毕竟是一个新生事物，还很柔弱，还很不完善。所以，采取各种有力措施来保障这一制度的贯彻实施、保障其健康发展就显得尤为重要。笔者认为，人民监督员制度的保障应当包含以下四个方面的内容:

(一)立法保障

当前，人民监督员制度还只是由最高人民检察院以《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等内部文件在检察机关内部予以确认，还没有上升为具有普遍约束力的法律，其监督行为和监督效力要得到社会认可还缺少法律依据。其次，用科学发展的眼光看，人民监督员的监督职责和监督内容不应仅限于该《规定》列举的“三类案件”和“五种情形”，也不应仅限于职务犯罪案件，而是要延伸到检察机关司执检察权的各个方面。此外，人民监督员的监督效力以及法律责任尚需进一步明确。这些都是现行《规定》所无法解决的。所以笔者认为，要丰富和健全并全面推行实施人民监督员制度，必须将其以法律的形式表现出来，使之做到有法可依。鉴此，我们建议有关方面可先在人大修改《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》、《检察官法》时，提请增加实行人民监督员制度的有关条款，给此项制度的实行以法律依据，进而在条件成熟时，制订颁行单独的《人民监督员法》，从立法的高度对人民监督员制度予以确认，使之真正成为具有法律实效的监督利器。

(二)工作保障

为了保障人民监督员监督工作的正常开展，除设立人民监督员管理机构外，还应在检察机关为人民监督员开设办公室和会议室，供他们审阅材料和评议案件所用;有条件的地方，应当为人民监督员配置电脑、法律书籍和必要的资料等，以供人民监督员查询检索之需。

(三)权益保障

人民监督员派出机关应制订明确纪律规章，严格要求被监督机关及其工作人员自觉接受监督，不得诱导、操纵、和规避人民监督员对案件的监督，不得干扰人民监督员对案件的评议和表决，不得泄露人民监督员的评议、表决结果;还应采取有力措施，防止人民监督员因履行职责遭受人身威胁或打击报复。此外，人民监督员派出机关还应协调、商请人民监督员所在单位，保证人民监督员履行监督职责期间的工资、奖金和其他福利待遇不被克扣或变相克扣。

(四)经费保障

设立人民监督员管理机构，实施人民监督员制度，需要一定的办公费用;人民监督员因履行职责所产生的交通、住宿、就餐、通讯等支出，应当给予合理的补助。这些都必须有稳定的经费来源作为保证，给人民监督员制度的推行提供最基本的财政保障。但现行《规定》将上述两项费用列入检察机关业务经费，由检察机关自己掌握使用，这种做法显然不妥。理由如前所述，人民监督员因履行监督职责应收取的报酬、补助，如果由受其监督的检察机关掌控发放，有可能对人民监督员履行监督职责形成心理压力，使其意志精神受到干扰，影响其中立性和监督活动的公信程度，也会影响乃至削弱社会公众对监督结果的认同。此外，当前大部分检察机关经费严重不足，再增列此项开支，无异于雪上加霜，使在经费使用方面本就已捉襟见肘的基层检察机关更加难以承受。对此，笔者建议:在确定法律关系的前提下，本着谁管理谁负责的原则，因实行人民监督员制度而产生的各种费用，应统一由人民监督员派出机关列入本机关业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。并按规定予以支出发放。这样就可以避开上述弊端，让人民监督员在自由的工作环境中安心地履行监督职责，确保人民监督员制度发挥出它强大的社会民主监督功能。