政府首脑同政府其他组成人员的关系

二、政府首脑同政府其他组成人员的关系

政府除行政首脑外，还包括其他组成人员。不管他们职位高低，是否具体领导一个职能部门，最基本的方面都起着协助政府首脑实现对国家管理的作用。因此，政府实际应是首脑与其他组成人员构成的结合体。在这个结合体中，首脑与其他组成人员的关系从一定程度上反映了各个国家政权组织形式的特点。

政府的其他组成人员均由政府首脑提名，议会决定或国家元首任命，这只是政府首脑同政府其他组成人员相互关系的一个不怎么重要的方面，下面我们以英、法、美、德等具有代表性的国家为例分别加以说明。

英国政府的其他组成人员可笼统地称之为部长，它除包括在政府中任职的部长外，还包括在宫廷中任职的如会计主任(Treasurer)、审计主任(Comptroller)、宫廷大臣(Lord chamderlain)等宫廷官员。就政府的部长而言，依1937年的《英王大臣法》规定，分为阁员部长和非阁员部长。部长所在的部门由于形成于不同的历史时期，使用的名称非常复杂，有的叫国务秘书(Sectretary of State)，有的称为大臣(Chancellor.Lord)，还有的称为主席(President)。这些不同的称呼仅反映各部成立时间的先后，与其代表的部长的级别高低没有任何关系。若按等级高低划分，英国的部长可依次分为五个等级，即核心内阁部长；一般阁员部长；不入阁大臣；国务部长(Minister of State)；低级部长，又叫政务次长(Parliamenary under-Secretary)。其中除政务次长由首相直接任命外，其他的部长都由首相提名，英王任命。所有的部长不论是否入阁，均应是下院的议员，以维持部长对议会的责任。

英国的首相同部长，特别是阁员部长之间在法律上是地位平等的同僚关系，首相只是“同辈中的第一人”，没有上下级的意思在内。但因首相掌握着对部长的任命权，享有对其入阁与否的决定权、主持内阁的会议、监督或指导政府各部、内阁各委员会的工作，在制定政府政策时起着决定性的作用，因而实际居于其同僚上级的地位，各部部长特别是阁员的活动必须以服从首相领导为前提，否则，首相可通过改组内阁或政府的方式将那些与其在政策上不一致或屡屡向其发难的“叛逆者”清除出去。如撒切尔夫人刚上台执政的4年间，就多次采用此方式，以致当初的22名阁员到最后只剩下8位还在原来位置上。曾担任过首相职务的艾德提出，首相必须是一位好的“屠夫”，非常形象地道明了首相掌握的对政府其他成员的生杀大权。当然，部长提出的重要建议遭到内阁或首相的拒绝，特别是对政府的政策不满时，不必等候首相的免职，可主动地提出辞职，虽然这样做有冒政治自杀的危险，但并不一定会影响其今后的政治生涯。如在撒切尔政府中担任国防大臣的迈克尔·赫塞尔廷因不满政府政策而辞职后，在梅杰首相的内阁中又被任命为环境大臣。

美国政府的组成人员，除总统外，还包括行政部的部长、副部长及助理部长；独立管制机构委员会的委员；其他独立机构的正副署长、正副局长；政府公司的董事等。他们均由总统提名，经参议院批准后，由总统任命。除免除管制委员会的职务需要有正当理由外，对其他政府组成人员，总统可随时地免除其职务，不需要像任命那样经参议院批准。

按照惯例，美国政府的部长均可成为内阁成员，但地位仅为总统的僚属或顾问，总统无论在法律还是政治上都是其上级。因此，内阁会议由总统主宰一切，哪些问题提交内阁会议讨论决定，部长在内阁会议上提出的建议是否被采纳，完全由总统决定。即便是应总统之要求，内阁会议所作的投票表决，对总统也没有约束力。其典型例子是，林肯总统在将其解放黑奴宣言提交内阁讨论时，经表决，参加会议的七个部长一致反对将宣言发表，但林肯却宣布：“Seven against；one for，The ayes have it”(七人反对，一人赞成，赞成者获得通过)。内阁的这种地位，表明它只是总统的一个咨询机构，作用的大小、有无完全取决于总统对其的依靠程度，甚至像杰克逊总统那样，在内阁之外，由最亲近他的人组成的被戏称为“厨房内阁”的核心组织来取代内阁的作用也丝毫不为过分。受此决定，部长在行动上只能同总统保持一致，如果他们反对总统推行的政策，或者是与总统的意见不和，面临的选择只有一个，要么是自己主动提出辞职，要么是被总统免职。如1975年11月，国防部长施莱辛格就是因不满福特总统对苏联的政策而被解职的。因此，总统作为行政首脑的主导地位及其拥有的任免权是其控制行政机构的有效措施之一。尽管1983年文官法实施之后，由总统任免的文官人数在逐步减少，但任命助理部长级以上的政治行政长官的权力并没有改变，总统仍然可借此来领导和控制各行政机构及政府的其他成员。

法国的政府由于兼具英国式的内阁制和美国式的总统制，对其组成人员是否应包括总统长期存在着争论。撇开总统不论，法国的政府除总理外还有各部部长以及低于部长的国务秘书，他们共同构成法国的内阁，不设副总理、副部长，也没有像英国那样的阁员部长和非阁员部长的划分，且在原则上各部部长地位平等。相互关系上，各部部长、部长级代表、国务秘书等都由总理提名，总统任命。总理可根据执政情况，向总统提出免除政府有关成员职务的建议。依《法兰西第五共和国宪法》第21条“总理领导政府的活动”的规定，总理居于主导的地位，享有对政府各部的政务活动发出指示、进行协调和监督执行的权力。在内阁会议之外，召开有几个部参加的部际会议，总理享有的行政权力非常广泛，丝毫不逊色于各国政府首脑。但实际的情形是：法国政府总理并不是全部国家执行权力的承担者，即便是内阁的会议宪法也规定由总统来主持，总理制定具有法律效力的行政法令，也只有经总统签署以后才能生效，政府的权力实际控制或掌握在总统的手中。曾多年在戴高乐总统手下任总理，后又担任法国总统的蓬皮杜说过，总理不过是政府的首席部长，法国总统才是无可争辩的行政首脑。法国政治家莫里斯·杜维歇更是形象地将总理说成是总统的办公厅主任。因而，总理同政府其他组成人员的关系，特别是对政府其他组成人员的支配程度也就可想而知了。俄罗斯由于和法国都采取半总统制，作为国家元首的总统享有至上的权威，在俄罗斯政治舞台上处于主导地位。在俄罗斯政府与总统的关系上，俄罗斯联邦政府完全隶属于总统，且总统可以在政府违反总统命令的情况下废除政府总理。^[6]如在叶利钦总统执政期间，从1998年3月到1999年8月的短短一年多的时间内，俄罗斯四换总理，足见其总统对政府的支配程度之强。^[7]

德国基本法规定：“联邦政府(Bundesregierung)由联邦内阁总理(Bundeskanyler)及联邦内阁阁员(Bundesminister)组织之。”^[8]联邦总理有权向联邦总统建议联邦部长的任免事项，有权决定国家的大政方针，并在决定所有政府基本政策时享有优先权。^[9]它意味着联邦政府总理同各部部长居于不平等的地位，部长仅被作为总理的僚属看待，与第二帝国时代首相与大臣之间的关系有点相似。但这绝不意味着联邦总理在政府中享有绝对的权威，居于神圣不可侵犯的地位。根据联邦基本法的规定，政府各部部长在政策指导方针范围之内，必须独立掌管本部门并对其负责，总理不能绕过部长而直接向各部门官员下达指示，也不能干涉各部的事务。对于部长间发生的争执与分歧，联邦总理只能与整个内阁一起解决，不能独自处理。再加上基本法规定的联邦议院提出不信任案和否决信任案的对象只能是总理个人而不能是整个联邦政府，客观上在联邦政府总理与各部部长之间起到了某种平衡作用，特别是使部长的任职得到了保障。诚如德国学者所言：“英国历届首相经常更换部长，有时甚至看不出明显的理由。与他们的做法形成对照的是，在原则上，任命德国部长的联邦总理在位时间多长，部长任职时间也就可指望多长。更换部长的事很少发生，因反对联邦总理政策或因联邦总理建议而辞职的情况也很少见。”^[10]