公共政策的基本功能,地位与功能

第一节　地位与功能

什么是公共政策?不同的学科视角会有不同的解释。现代政治学把公共政策看作是政府对社会公共利益的分配，制度经济学则把公共政策看作是调控现代市场经济不可缺少的一个因素，公共管理学把公共政策看作是公共机构解决社会公共问题的工具。胡宁生认为:“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统确定、承诺的正确方向发展，通过广泛的参与和连续的选择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益目的的公共管理活动过程。”^［1］按照这个定义，公共政策的主体不只是政府，也包括其他的公共机构。

公共政策是一个国家或社会政策的最主要组成部分，但并不是全部。在政策范畴中，从政策主体来看，还包括政党的政策、特定组织的政策等;从政策客体来看，还包括外交政策、外贸政策、内部政策等。值得注意的是，政党和其他组织的政策有时与公共政策有兼容性或者重叠。毛泽东有句名言，“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”这里所指的政策是党的政策，又包括国家的政策。在当时的历史条件下，“党是领导一切的”，中国共产党作为执政党，党的政策与国家的政策高度重叠，所以人们在使用概念时经常不分。现在，人们越来越清楚地认识到，执政党的政策与国家的政策是有区别的，执政党关于公共问题的政策只有通过法定程序经国家权力机关认可，才能转变为国家、政府的公共政策。

政策是一个被广泛使用的概念，在一个社会基层组织内部，我们也可以常常听到学校作出了什么政策决定、实行什么政策云云。这里所说的政策是具体独立的法人实体内部的一种行政决定或举措，而不是公共政策。公共政策具有社会公共性，即所关涉的对象至少有两个以上的社会独立组织，或者说法人实体。一般而言，公共政策特指由国家权力机关所制定的、涉及社会公共事务的政策。

在现代公共管理中，公共政策有着非常重要的地位。这是因为它是国家公共权力运行的具体体现，无论政治制度的框架，还是政治过程、系统的运行，都显示出公共政策是政治运作的基本内容;它又是政府实施公共管理的重要途径，现代社会的正常运行，不可能完全靠市场来配置资源，政府需要通过公共政策来实施社会管理，以保证社会运行正常有序;它还是政府维护公共利益的主要手段，通过公共政策的协调和平衡，以最大限度满足社会不同公众群体的利益要求。“政府之所以为政府，就在于要解决并能够解决诸种复杂的历史、现实和未来的公共问题。公共政策的基本功用在于帮助政府确定合理的目标，采取正确的政策。”^［2］

公共政策这个概念的外延非常广泛，刘伯龙、竺乾威的《当代中国公共政策》一书中列了7类:工业政策、农业政策、财税政策、环境保护政策、教育政策、住房政策、社会保障政策。其实，我们还可以列举一些，如文化政策、医疗卫生政策、商业流通政策等等，凡涉及社会公共利益的政策都可归属其列。

教育政策是调整教育领域社会问题和利益关系的公共政策。孙绵涛认为:“广义的教育政策包括教育方针和教育法规，狭义的教育政策指的是介于教育方针与教育法规之间的一种教育规范。”^［3］教育方针与教育政策的主要区别表现在，教育方针主要规定教育的性质、目的以及实现教育目的的基本途径，而教育政策的内容是宏观和微观的教育问题。教育政策包含了教育方针，教育方针是一种特殊的教育政策。教育方针一旦形成，就比一般教育政策有更鲜明的原则性、稳定性，而教育政策却有较大的变通性和灵活性。在特定的时期总的教育方针只有一个，而教育政策则是复数的存在。制定教育方针通常由政党和国家的最高领导机关来承担，制定教育政策的主体则是多层级的。教育政策与教育法律既有联系，又有区别。教育政策是制定教育法律的依据，教育法律是教育基本政策的具体化、条文化和定型化。教育法律一旦确定之后，又对教育政策产生影响和制约。教育政策是政治实体制定的，教育法律则要经过国家权力机关制定。教育政策执行者是各级党政机关，教育法律的执行者只能是国家机关。教育政策的实施通常依靠行政权威，教育法律的执行要依靠国家的强制力。教育政策在执行中强调及时性、提倡创造性，教育法律则强调统一性和规范性。教育政策比教育法律更丰富多样。

事实上，要严格地区分教育方针、教育法规和教育政策，是有困难的。刘复兴从广义的意义上理解教育政策，把教育政策分为法律化教育政策(教育法律)和非法律化教育政策两个部分，“只是两者在教育政策总体结构中所占有的比例在不同法治化程度的国家或社会中各不相同。在现代法治国家和社会中，一方面，宏观意义上的非法律化教育政策与教育法律是趋同的，即宏观意义上说，现代法治国家和社会的教育政策绝大多数是以教育法律(或法令、法规)的形式存在;另一方面，现代法治国家和社会管理教育事务主要是利用法律化教育政策，即教育法律”^［4］。所以，讨论教育公共政策应当涵盖法律化教育政策和非法律化教育政策两个部分。

教育政策是国家公共政策中的一个有机组成部分，与其他公共政策有着共同的特征，但教育政策也有其一定的特殊性。因为教育活动是极为复杂的社会活动，有其特殊的规律性，可控制性不强、时效性不明显、显性效应不突出、牵涉面广、权力分散。而高等教育政策在整个教育政策中，又非常独特。一方面高等教育既有公共性，又有私人性;另一方面高等教育既有强烈的意识形态性，又有很强的自治性。高等教育与社会、与市场既有很直接的关系，又有远离社会与市场的内在张力。高等教育公共政策的利益关系是多元的，价值形态是多样的，因此政策过程比一般教育政策更复杂、牵扯更多。

在现代社会公共生活中，教育政策的重要性显得越来越突出，这是因为教育关系国家和社会的长远发展。袁振国指出:“教育政策是政策的一个非常重要的部分，现在我们绝大多数的国家，教育的投资，从公共财政这一块来看，在很多国家是第一位的，公共财政支出是国家财政支出最多的一项。”^［5］在知识经济来临的时代，教育政策中的高等教育政策的重要意义也是不言而喻的。邓华和在经验地分析了“东亚危机”后指出:“知识经济已经改变了高等教育的外部效应低于基础教育且收益递减的传统观念。东亚危机的重要原因之一在于产业政策与教育政策存在着矛盾，东亚要想恢复昔日生机，就必须在强调中小学教育对经济增长和社会发展的基础性作用的同时，切实注意高等教育在已经到来的知识经济中所扮演的重要角色。”^［6］事实上，在当前社会中，人们对于高等教育政策的关注度极高，一项酝酿中的政策，就会引起媒体的“大战”，一个政策性问题被曝光，立即就会成为社会的焦点、热点。这是一个不用证明也能经验地感受到的现象，可以从侧面折射出高等教育政策的地位和作用。