公共危机监测与预警的功能与基本原则

5.1.2　监测与预警的功能与基本原则

“危机前预警是公共危机管理的首要阶段，也是危机管理的第一道防线。通过预警系统的建立，可以帮助政府对可能发生的各种形式的危机事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳应对方案，以最大限度地减少危机所造成的损失。”^[9]科学的危机监测预警机制是应对危机、战胜公共危机的法宝。现在我们面临的许多危机，如地震、海啸等，都是很难控制的，因此灾害发生之前的监测预警就显得极其重要。发出预警信号，是减少损失最有效的方法，危机预警在对危机进行预控、减少危机损失，防止危机扩大或升级等方面有着不可替代的作用。但是，由于很多公共危机具有突发性、紧急性和高度的不稳定性，再加上公共危机的先兆可能很微小，并且很多难以监测到，因此，预警工作难度很大。有时候，也可能危机征兆出现的频率很高，以致麻痹了人们的神经，未能引起人们重视。还有比如像地震这样的危机，从先兆出现，到地震发生的时间很短，有关部门来不及做出反应，还可能预报不准确造成损失，给从事预警预报工作的工作人员带来巨大的压力。可见，要做好预警工作，既十分重要，难度也非常大。监测预警机制有助于危机预控措施的制订与实施，降低危机可能造成的损失;有利于政府迅速做出反应，提升危机应对的效能，鉴于它的作用如此之大，构建科学的监测预警机制也就成为了公共危机管理的重要内容。

一般说来，公共危机预警的功能主要有:一是监测功能，公共危机的监测功能是指通过对有关指标的评估，定期或及时地监测潜在的公共危机的发展状况。监测即跟踪公共危机的产生、发展的全过程，将公共危机产生的结果同政府公共危机管理部门预测的结果进行对比，找出偏差，当危害社会发展的不利因素出现警兆时，提出警告信息，以让政府部门更为迅速、主动地应对和处置公共危机事件，以减少公共危机对社会的危害。二是警报功能，通过对公共危机信息和公共危机管理组织中可能产生的问题设定指标，对可能出现的各种危机事件征兆和诱因进行识别，保证社会发展处于安全与有效的状态。三是评判功能，根据跟踪、检测的结果对比分析，运用现代公共危机管理技术、评价技术对公共危机的发展状态做出判断，找出组织运行中的弊端及其病根之所在。四是免疫功能，通过预警分析，政府公共危机管理部门能系统而详细地记录公共危机发生的缘由、处理经过、解除公共危机的各项措施，以及处理反馈与改进的建议，作为未来类似情况的前车之鉴。这样政府将纠正偏差与过失的一些经验、教训转化为公共危机管理的典范，以免犯同样的错误，不断增强免疫能力。^[10]也有学者认为，危机预警的功能主要表现在以下几个方面:一是预见功能。通过对各个领域中特定指标要项的研究，找出某些敏感性指标的异常变化并预先指出其发展征兆。二是警示功能。通过对特定指标的监测，可以就有关信息和结果向有关部门或社会公众发出警示，发挥导向作用，提醒各方做好准备。三是阻止、化解功能。对于很多现实问题，可以通过预警加以相应的阻止和化解，从而在某种程度上防范危机事件的发生。这是危机预警最重要也是最现实的目标。四是减缓、延缓功能。对于可能难以规避的危机类型，如恶劣天气、自然灾害等，只能尽可能地利用现有和潜在的条件来尽力减缓、延缓其发展的速度，减少其带来的损失，避免危机的扩大和升级。这也是危机预警的重要功能。^[11]

一般来说，建设监测预警机制，需要遵循以下原则:

(1)以人为本原则。通过监测预警机制的建设，积极预防和最大限度地减少公共危机对人民群众的危害，维护广大人民群众的根本利益，保障人民群众生命财产安全，是监测预警工作的核心，任何决策的制订和执行必须以人民群众根本利益为出发点。

(2)政府主导原则。很多公共危机由于具有突发性、公共性、多变性、多样性、危害性、信息有限性等特点，其监测预警工作必须在政府主导下进行，尤其是相关预警信息必须由政府直接或授权权威机构进行发布。政府的统一领导能够有效促进和带动监测预警机制的建设，并预防和最大限度地减少公共危机给人民群众带来的危害。只有在政府的统一部署和领导下，人民群众才能坚定信心、有条不紊地应对公共危机带来的各种不测，度过难关。在国家突发事件应对法、国家突发事件总体应急预案等文件中体现了政府主导的原则。

(3)理论联系实际原则。任何理论都必须经过实践的反复检验才能成为真正成熟的理论。理论联系实际是将监测预警工作落到实处的关键环节，对于监测预警机制的各项具体内容，各行业各部门必须根据自己行业的工作性质、特点等对其进行理论联系实际的验证，并在实践中加以不断的完善和修改。

(4)公开透明原则。对于公共危机，只要不涉及机密性质的信息尽可能让群众知晓。公开透明是实行民主化、科学化监测预警管理的重要手段，为取得社会各方面的理解和支持创造有利的保障。群众知晓公共危机的发展趋势，一方面，能更有效地做好预防工作，减少群众损失;另一方面，对于提高群众监测预警的精度与效率具有重要的意义。

(5)规范化原则。按照规划标准建立统一的监测预警机制，使应对公共危机的工作规范化、制度化、法制化。规范化的监测预警机制可以保证在公共危机爆发时，各级各部门各行业相关决策者有法可依，用相对少的时间快速做出正确决策。此外，规范化、制度化、法制化的监测预警机制有利于各行业部门之间进行沟通和交流，借鉴彼此的工作经验，为理论联系实际工作打下良好基础。

(6)科技支撑原则。监测预警工作高效的开展离不开先进科学技术作为支撑，必须高度重视利用科技力量提高应对公共危机的能力。根据国家中长期科技战略规划，应在可能涉及公共危机的相关领域开展基础性研究，并密切关注国外发达国家相关领域先进科学技术的发展动态。同时，采用系统科学的理论和方法，建立四色预警指标体系是监测预警工作的核心所在。

(7)常备不懈原则。公共危机不能只靠事发后的补救，应该更多偏向事前的预防。把信息收集、分析和处理工作落实在日常管理之中，加强基础工作，提高防范意识，注重监测预警分析。力争实现早发现、早控制、早解决，将公共危机造成的损失减小到最低程度，这就要求各级相关部门必须坚持常备不懈，做好日常预防、监测工作。另外，要将监测预警工作贯穿于公共危机的事前、事中、事后等各个环节，及时动态调整监测预警信息，着重强调预防、预测和预警。

(8)多部门协同原则。某一行业的公共危机往往会涉及其他领域和部门，而多数公共危机的妥善解决也不是某一部门独立就可以完成的，这就要求在制订监测预警机制时必须坚持多部门协同原则。坚持多部门协同原则有利于提高监测预警监督以及效率，有利于资源整合和降低成本，可以有效实现组织、资源、信息的有机整合，充分利用和发挥各类资源和优势，形成合力，共同应对公共危机带来的危害。

另外，监测预警还要强调及时性、全面性、准确性，因为监测预警的效果与其及时性、准确性和全面性成正比。监测预警越及时、越准确、越全面，则监测预警的效果越好。