突发公共事件预警机制监测预控系统分析

突发公共事件预警机制监测预控系统分析

一、完善监测预控系统的必要性

从表面上看，突发公共事件的发生好像有一定的偶然性，实际上，这种偶然性中却有一种必然性，几乎所有的突发公共事件在爆发前都有一定的预兆，都有一个酝酿、产生、发展和激化的过程。只不过有的预兆明显，有的不明显，有的预兆需要通过仪器设备才能测试出来，有的预兆仅凭人的理性就能发现。这就需要有专门的部门来对突发公共事件的预兆进行监测，对已经积聚一定的能量，即将发生突发公共事件的对象，通过预警预控来加强防范措施，以防止突发公共事件的发生。

突发公共事件监测包括明确警源、分析警兆、预报警度三个阶段：

明确警源指在突发公共事件预兆出现之前就对运行状态进行监测；

分析警兆指突发公共事件预兆出现后，发现信息、处理信息、确认信息；

预报警度指根据分析警兆的结果，向有关部门和人员发布信息，以做好应对突发公共事件的准备过程。

突发公共事件预控指发现和确认突发公共事件预兆后采取的旨在迅速化解突发公共事件，避免突发公共事件扩大和升级，避免造成重大伤亡和损失的实质性措施。

图5－1　预警流程图

完善突发事件监测预控系统的目的：

一是及时发现突发事件信息，对爆发突发事件的可能性作出准确的判断；

二是及时发布突发事件可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员，或全社会的警惕；

三是确认突发事件可能爆发时，迅速采取措施，把突发事件消灭在萌芽状态；

四是即使不可能把突发事件消灭在萌芽状态，也要尽可能采取措施缓解突发事件的危险程度，避免突发事件扩大和升级。

但是，由于突发事件具有突发性、紧急性和高度的不确定性，加之突发事件的预兆可能很微小，很容易被忽略，因此，其监测预控工作难度很大。有时候，也可能突发事件预兆出现的频率很高，以至麻痹了人们的神经，未能引起人们重视。还可能从预兆出现到突发事件爆发的时间很短，有关部门来不及作出反应。

因此，能够准确捕捉到突发事件的预兆，并从这些预兆中预测到突发事件可能发生，并迅速采取预控措施，同时，按照法定程序，对公众，或者对特殊群体发布突发事件的有关信息，引起公众的警觉，是应对突发事件的关键。

二、监测预控系统运行模式

1．概念

监测预控系统是对社会经济中有可能引起的风险变化因素进行监测、识别、评价、预测、预防控制并及时纠正不良发展趋势的管理系统。

2．作用

监测预控系统有自身独特的管理方法、活动计划和程序规范，侧重于发现暴露的和隐藏的风险因素，并要求进行预防控制和纠正，具有以下三方面的主要作用。

（1）预报。对致错因子进行监测、识别、诊断与警报的功能。

（2）预控。依照预警信息对可能发生的损失进行预防、控制，促成其运作管理过程中在非平衡的状态下形成有序结构。

（3）免疫。当曾经发生过的失误征兆或相同的致错环境出现时，能准确地预报，并迅速运用规范手段加以有效制止或回避。

3．主要任务

及时发现警兆，准确把握致错因子及其未来发展趋势和演变规律。

三、监测预控系统运行过程

1．信息收集

收集有关突发公共事件风险源和警兆等信息。保证信息收集的全面性、真实性，不能有遗漏或出现错误信息，否则会影响正确性。

（1）内容。一是对象及领域选择，以哪些对象为重点，以什么类型的情况和内容为重点。二是目标选择，初步判断这些对象可能引发哪类突发公共事件。三是重点选择，确定哪一个对象最为重要、哪一种潜在的危机可能演变成突发公共事件等。

（2）方法。

①正式方法。科学地选取样本，提供更客观，更系统的资料。

一是调查。通过设计标准化样本，对特定人群地域性、专业性、专家型等进行样本信息搜集，并进行横断面的分析研究。

二是间接资料分析。间接资料分析就是对他人搜集资料的重新使用。一般是通过设计一套程序来接受和处理来自监控地点的有关紧急情况的报告和其他相关的信息资料，看以前发生的同类事件赖以发生的各种相关前提条件是否存在。例如，定向搜集各单位、各系统的内部简报，有关单位的内参，行业研究报告等。

②非正式方法。通过自由的，甚至随机的非标准化样本搜集模式，对信息的细节因素进行原始性发掘的办法。它是发现并有效预防外在的人为因素的突发公共事件的最好办法。通常采用的手段有：

一是关键信息提供者。寻找关键信息的提供者，与他们进行深入的联系或追踪，往往能够得到有关重要问题的早期信号。预警系统应列出一切可能导致突发公共事件发生的各种事件和因素，进行快速、准确的信息分析，可以选择在政治、经济、社会等领域中反映社会发展状况和运行情况的敏感指标，运用有关的数据处理方法，将多个指标合并为一个综合性指标，然后通过一组类似于交通信息符号红、橙、黄、蓝灯的标志，利用这组指标和综合指标对当前的社会运行状况发出不同的报警信号，以此来判断社会运行的趋势和稳定状况。通过简单分类评分法，对社会风险预警等系统的各个指标进行量化处理，得出相应阶段的分值，判断其所处警级，然后根据所得警级，综合判断应该给出相应的对策。

二是专业论坛。参加行业论坛，倾听与会者的发言，有时可能得到意外的收获。论坛作为行业内的意见沟通，来自正反两方的意见有时针锋相对。作为事件信息的捕捉者，这是能够捕捉意想不到的反映的最好机会。仔细倾听他们的发言，对开展全面调查或制定预案是很有好处的。

三是媒介内容分析。媒介内容分析，是确定和分析媒介中所报道的具体内容，从中发现有关信息。例如，媒体登载了某条消息的发生，可能是局部的，或者是容易被人们忽视的“小事”，消息本身也没有说明“小事”在读者或社会中造成什么影响，敏感的应急管理人员便会从中获得早期的警报信息，并进行更进一步的追踪。应该承认的，相比于运用系统的、正式的方法来分析媒介内容，非正式方法更有效。

四是邮件分析。作为可能成为“病源”的早期警报之一，邮件包括电子邮件和纸张邮件常常作为定期分析的内容之一，这些邮件可以从各地和各单位的信访局处获得或直接在自己开设的网址上获得。邮件将会反映哪些领域是存在矛盾的，哪些领域是不理想的，哪些领域的信息还没有掌握等。

2．信息加工

对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。否则，虚假错误的信息不仅会浪费大量人、财、物，还可能因对高度紧急情况作了不相宜的准备而延误最佳应对时机，导致事件的升级和扩大。

首先，排除信息中的干扰信息和虚假信息，将信息进行“去粗取精、去伪存真”；然后，分析识别信息所预报的事件类型、对决策的参考价值、预警时间、发生概率，获取的可能性、稳定性、可靠性及获取费用等；最后，对各种分析的结论进行总结，转化为预测性、警示性的信息。对获得的信息，先进行分类集中，然后识别和研究。

没有价值或虚假的信息予以删除，被认为有价值的信息将以研究报告的形式传递到应急预案制定人员手中，预案制定人员参与环境考察和研究报告的形成工作。对已知信息，要定期通过内部通讯区域内对有关获得的信息进行公告和交流，特别是分析交流，做到真正信息共享。

3．信息识别

对获得的信息识别，是保证信息的准确性和及时性亦即信息优化的必不可少的步骤。否则，信息扭曲不仅浪费大量的人力、物力，还可能导致高度紧急情况只是作了低度应急准备而延误时机，导致事件的扩大和升级。

信息识别步骤：

（1）历史分析。任何组织、任何问题以及任何机会，都不可能脱离它的历史根源。因此，了解信息的历史情况应该是确定目标的第一个环节。弄清历史背景，对突发公共事件的判断、预防和处理预案中将要采取的措施及事件发生后可能陷入的困境等，有相当大的益处。

（2）环境考察。掌握和了解事件信息的环境信息本身和事件组织的环境不仅是关键步骤，而且是最困难的步骤。对事件信息主体组织的内外环境进行考察将决定事件信息的性质，影响到趋势分析报告的内容甚至影响到应急处理预案的制定。环境考察分对内和对外环境的考察。对内考察组织内是否已知面临的危险，正在采取的措施，措施的有效性需要得到何种帮助等等。重点考察关键问题的提供者的信息依据。对外环境的考察，主要了解周围的资源布局，社会对组织的现状及行为评价是否存在敌对的潜在破坏情绪，哪些人会给组织带来麻烦，事件发生后将产生的最大危害，等等。

（3）趋势分析。当通过历史研究和环境考察，确定了一个真正或潜在的事件信息存在后，那么书面形成一个报告，通过对事件信息的因素诊断，提出具有参考价值的建议，是制定应急处理预案内容的依据。趋势分析包括详细回答以下问题：事件信息的来源是哪？事件产生的原因是什么？这是一个什么地方的问题？这是一个什么时间的问题？事件发生后，谁被卷入或谁将受到影响？他们是怎样被卷入的，或怎样受影响的？等等。

（4）环境分析。一方面，报告要对环境考察作简要的阐述；另一方面，事件一旦发生，要对环境的变化情况、促使环境变化的力量、卷入这一变化并受其影响的组织内外部的公众类型等作一个完整的概括、建议。通过对各种因素的分析，提出具有预见性质的措施建议。例如，如何阻止事件因素的扩大、目前的措施是否有效、哪些问题将是处理的难点，等等。

4．决策

根据信息加工和信息优化的结果信号和指标决定是否发出警报和警报的级别，并向警报子系统发出指令。在制定决策依据时，要决定突发公共事件预警各个级别的临界点，这些临界点需要何种指标达到何种水平。如果信号或指标无法直接显示突发公共事件是否发生，而只是表明突发公共事件发生有多大的可能性，那么也可以根据突发公共事件发生的可能性大小，确定不同预警级别的临界点。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

发出警报，采取预控措施。这个阶段的任务是当监测结果显示社会中有冲突或危机的征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员，逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，应当采取有针对性的公告方式。只有当危机反应者和潜在受害者在接到警报信息后，在事件发生之前作出有效的预防和准备，才能说预警是有效的。

在各种突发公共事件和潜在危机面前，还要充分发挥专家咨询的作用，保证政府决策的科学化。这是由政府危机预警所涉及领域的复杂性、广泛性和专业性决定的。在很多情况下，医学专家、军事专家、地震专家、气象专家、水利专家、管理专家、电脑专家、公关专家和法律专家的作用，是其他人所不能替代的。所以，在监测预控系统建设过程中，要不断加强专家的队伍建设，畅通信息沟通联络渠道，健全专家咨询机制，使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。这个咨询网络主要承担的功能是定期信息沟通、提供与危机有关的研究报告、提供科学预案，提出危机处置的建议和意见等。