国外突发公共事件应急管理机制分析

第五节　国外突发公共事件应急管理机制

全球重大突发事件发生的频率和危害性显著增加，并对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家，政府应急管理体制的建设抓得越早，系统更加完善。“9·11”事件后，许多国家认识到，原有的防灾行政体系已不适应新型危机的挑战。为此，各国政府纷纷采取行动，着手提高应急管理的能力。近年来，各国应急管理发展总体态势有以下几个特点：由单项应急向综合应急管理转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中，最关键的是完善政府应急管理体制建设。虽然各国应急管理体制大不相同，但却有一些共同的特点和发展趋势。最高层政府机构作为应急管理的决策核心。当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件、2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。由此，应急管理逐渐成为西方国家的重要政治议题，各国都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以及一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也都是由总统或内阁首相作为应急管理的最高指挥官。

一、美国突发公共事件应急管理体制

1．美国政府应急管理体系

美国政府应急管理体系主要有以下几部分构成：

（1）联邦紧急事态管理局。美国最重要的应急管理机构是联邦紧急事态管理局，1979年根据卡特总统签署行政命令而成立，由原来分设的多个与灾害处置相关的机构合并而成。它合并了其他相关机构中的联邦保险署、国家消防局、国家气象服务与社区筹备计划署、常务部的联邦筹备处以及住宅与城市发展部下属的联邦灾害援助署。在其成立之初，联邦紧急事态管理局经历了处置紧急突发事件的严峻挑战。在此之后，联邦紧急事态管理局开始向一个一体化的应急管理系统发展，在这个系统中，所有的隐患和突发事件，从小的零散的事件到最高紧急状态的战争，都从指导、控制、预警多个方面建立了处置预案。联邦紧急事态管理局在成立以来的20多年中一直负责开展备灾、防灾、抗灾和灾后重建工作，其职责朝着“一个有准备的美国”之目标。“9·11事件”爆发，将紧急事态管理局的注意力吸引到全国性的防备和国土安全，这对紧急事态管理局也是一次史无前例的检验。

（2）国土安全部。2003年3月，联邦紧急事态管理局与其他22个联邦局、处、办公室一起，加入并组建为国土安全部。国土安全部积极开展协调一致的措施来加强本土安全，从人为的紧急突发事件到自然灾害。联邦紧急事态管理局是国土安全部的四大分部之一，目前有2500名全职雇员，此外还有约5000名预备人员作补充。国土安全部将应急管理扩展为五个阶段：准备、阻止、回应、重建和舒缓，其中舒缓贯穿了应急管理的整个过程。

（3）911中心。911中心是美国的城市应急指挥联动系统，核心作用是能实现紧急突发事件处理的全过程跟踪和支持。从突发事件的上报、相关数据的采集、紧急程度的判断、联动指挥到应急现场支持、领导辅助决策，采用统一的指挥调度平台，借助网络、可视电话、无线接入、语音系统等各种高科技通讯手段，在最短时间内调动警察、消防、环保、急救、交通等不同部门、不同警区的力量协同作战，对突发事件做出有序、快速、高效的反应。911是美国电话电报公司开通的全国范围统一的紧急求救电话号码。美国一共有6177个911中心，99%的美国人口和96%的国土面积上可以接受到911中心的服务。全国每年拨打911电话的总量大约为2亿次，可见“911”在美国人日常生活中起着十分重要的作用。可呼叫911求助的紧急事件主要有：正在进行的犯罪或刚发生的犯罪；可疑的犯罪活动或行为；械斗或暴力事件；自杀企图；各种火灾；交通事故；需要医疗急救。911中心接到求救电话后，会询问紧急事件的相关情况，根据紧急情况统一处警，统一派警。美国911中心具有先进的技术设备，在接通电话的同时，系统调度员的计算机终端上就马上显示出了呼叫人的地址和电话，警察和消防部门可以迅速做出行动。

（4）相关法律、法规。美国适用于应急管理的法律、法规、法案很多，除了《国际安全法》以外，最重要的就是《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》。《全国紧急状态法》于1976年经国会通过，该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力做了详细的规定。根据该法规定，当出现联邦法规规定了可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布进入全国紧急状态，在紧急状态期间，总统可以行使特别权力。2001年以来，布什总统先后两次宣布进入全国紧急状态，一次是针对伊拉克，一次是针对“9·11恐怖事件”。美国各州都有州紧急状态法，州长和市长有权根据法律宣布该州或市进入紧急状态，如2004年4月21日，美国俄亥俄州辛辛那提市因黑人抗议警察暴力而进入紧急状态。

2．美国纽约市突发公共事件应急管理体制的现状

纽约市（New York City）位于美国东海岸北部、纽约州东南部，是美国第一大都市和第一大商港，也是世界四大都市，是国际经济、金融、艺术、传媒之都，联合国总部所在地。纽约市政府在过去半个多世纪的时间里，发展出一套完备有效的应急管理体制。在近年发生的一系列危机事件中，如2001年“9·11”恐怖袭击、2003年停电事件，纽约市应急管理体制都显示了在应急处理方面的种种优势。

（1）纽约市危机管理办公室。纽约市危机管理办公室是纽约市进行应急管理的常设机构，也是纽约市进行应急管理的最高指挥协调机构。对各种突发公共事件的有效应对，正是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。首先，危机管理办公室与纽约市职能部门，如纽约市警察局、消防局以及医疗服务机构合作，共同设计并组织实施危机应对方案。其次，危机管理办公室与许多州和联邦的政府机构，如联邦危机管理署（FEMA）、国家气象服务中心（NWS），保持日常的合作关系，互通信息，协调彼此的规划方案，进行培训和演习等。最后，危机管理办公室还与私营部门以及非营利机构合作，保障危机尽快恢复正常。

纽约市危机管理办公室的前身是纽约市市民防御办公室。几经演变，1984年该机构正式更名为纽约市危机管理办公室，受纽约市警察局的直接管辖。1996年，纽约市危机管理办公室成为市长直属的机构，该机构负责人直接向纽约市市长汇报工作。2001年，纽约市危机管理办公室正式升格为一个正式的职能部门。作为最高指挥协调机构，危机管理办公室要确保各个职能机构在应急管理全过程中进行有效的合作。

具体来说，纽约市危机管理办公室的职能主要包括：①为潜在的可能发生的危机事态做好准备，减轻危机可能造成的损失；②教育公众，使其充分认识潜在的危机事态，并做好最充分的准备；③支持和协调各种有利于城市在危机之后尽快恢复正常运作的努力；④收集并传播重要的信息；⑤寻求基金和其他支持，帮助纽约市为可能来临的危机做好准备。

纽约市危机管理办公室的机构设置：根据工作职能的不同，危机管理办公室下设四个科室：

A．健康和医疗科。主要负责对影响到纽约市市民生命健康的各种危机事态进行充分准备，既包括组织应对生物恐怖袭击的演习，也包括在酷暑到来的时候实施纽约市的防暑计划。

B．人道服务科。通过与其他政府部门和非营利机构通力合作，为危机事件中的受害者提供人道主义服务。人道服务科主要负责以下事项：①为受危机事件影响的人群提供看护服务（如提供救护所和食品供应），管理对受害者的民间捐助和政府的财政救济；②制定有害动物控制方案；③组织志愿者的行动，协调各种志愿机构的活动。此外，危机管理办公室还要确保在危机爆发的时候，高危人群能够及时得到他们所需要的援助。

C．危机复苏和控制科。负责危机恢复中的损失评估、设施重建以及心理干预等。

D．国土安全委员会。“9·11”事件之后，危机管理办公室从警察局和消防局抽调一些负责人员，组成国土安全委员会，主要协调市政府、州政府和联邦政府在国土防卫和反恐怖等方面的计划和行动。

（2）城市危机管理系统（CIMS）。2004年5月，纽约市危机管理系统（Citywide Incident Management System，简称CIMS）正式开始运作。该系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行明确界定（见图2－3），明确规定各种不同类型的危机应当由哪些机构负责，其中，有些危机需要多个机构协同负责（见表2－3），有些危机则只需一个机构独立负责（见表2－4）。同时，纽约市危机管理系统还包括一整套进行危机反应和处理的程序，用以指导有关机构应当按照怎样的步骤，有序地进行危机处理工作（见图2－4）。

表2－3　需要多个机构协同负责的危机事件

续　表

资料来源：赵成根．国外大城市危机管理模式研究［M］．北京：北京大学出版社，2006：49．

表2－4　需要一个机构独立负责的危机事件

续　表

资料来源：赵成根．国外大城市危机管理模式研究［M］．北京：北京大学出版社，2006：50．

图2－3　纽约市各机构应急处理权限资料来源：赵成根．国外大城市危机管理模式研究［M］．北京：北京大学出版社，2006：48．

图2－4　纽约市危机处理程序资料来源：赵成根．国外大城市危机管理模式研究［M］．北京：北京大学出版社，2006：51．

二、英国城市防灾应急措施

英国中央政府应对具体灾难的一个主要原则是，灾难发生后，一般应由所在地方政府主要负责处理，而不是依赖国家层面的机构。因为地方政府能够最便利快捷地提供救援伤者、阻止灾害扩大等所需的资源、人力和信息。因此，伦敦同其他地区一样，建立起了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构，平时负责地区危机预警、制订工作计划、举行应急训练。

在协同有序和考虑各机构利益方面，英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特色，三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后，“铜级”处置人员首先到达现场，指挥官需立即对情况进行评估，如果事件超出本部门处置能力，需要其他部门的协调时，需立即向上级报告，按照预案立即启动银级处置机制；如果事件影响范围较大，需要启动金级处置机制。“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到有效贯彻实施，形成分工明确、协调有序的工作局面。

三、德国突发公共事件应急管理建设成功经验借鉴

德国的突发公共事件应急管理体系中特别注重应急体系的平战结合，主要是有健全的应急救助系统和非常丰富的救援支援者。

德国具有健全的应急救助系统。参与救助的各个部门配合得十分密切，分工明确。第一，德国具备完善的消防队伍。德国的消防队伍平时担负如火灾等抢救工作，遇到地震、车祸等突发公共事件时担负起救助疾病、伤者的急救工作，是一个平战结合的组织。第二，德国有完善的协会组织，协会组织一般包括常设机构和临时组织。常设机构有相应的常设人员，临时组织包括一些志愿者。协会的工作主要是负责对救援人员的专业技术培训和指导，进行宣传工作，提高救灾的技能。遇到突发公共事件应急管理事件的发生派出人员进行救援。第三，具有配套救灾医院，德国有三十多家大型的公立医院平时正常工作，突发公共事件出现时紧急提供设施和人员进行救治。第四，政府签订突发公共事件的外包合同，如德国和汽车俱乐部签订合同，遭遇突发公共事件时参与救援活动。德国还具有健全的应急救助系统和非常丰富的救援支援者，德国具有庞大的志愿工作人员，平时志愿者都有属于自己的工作，在发生突发公共事件时会迅速统一集结分配任务。每位志愿者都会接受突发公共事件应急管理的正规培训。并且志愿者的经费来源会有联邦政府提供。当志愿者临时离岗时其工作会由组织其他志愿者代替工作。

四、俄罗斯城市突发事件应急管理体系

俄罗斯形成了较为完备的应急管理立法体系和联合应急方面的协调管理系统。俄罗斯应急管理体系总体特征可概括为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”。首先，形成了“大总统”“大特点”的突发公共事件应急管理体系。在俄罗斯总统成为整个应急管理的核心主体，任何重大的应急管理方案与行动都必须由总统来决定，从而直接拥有了应急管理的决策权和执行权。俄罗斯设有专职国家安全战略的重要机构——联邦安全会议，作为突发公共事件应急管理的中枢系统，负责准备联邦总统有关保障个人、社会和国家重要利益免受内外威胁的决定，在保障安全领域推行统一的国家政策和保障俄罗斯联邦总统履行自己保护公民的权利和自由，保卫俄罗斯联邦主权、独立和领土完整的《宪法》权限的《宪法》性机构。其次，形成了完备的应急管理法律体系。在普京总统执政后，更加重视国家应急体系建设，完善了突发公共事件应急管理的法律体系。自1994年始，俄联邦政府先后颁布实施了多项法律，在法律层面协调应急管理和救援机构的责权，为公民免受突发公共事件影响提供法律保护，这些法律包括《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》《事故救援机构和救援人员地位法》和《公民公共卫生和流行病医疗保护法案》，此外，俄罗斯联邦在应急管理方面的主要法律规范还有《俄罗斯联邦紧急状态法》《俄罗斯联邦战时状态法》《俄罗斯联邦安全会议章程》《俄罗斯联邦安全局条例》《俄罗斯联邦紧急情况部章程》和《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》等。最后，形成了较为严密的突发公共事件应急管理组织网络体系。在自然灾害处理方面，俄罗斯加强紧急状态预防和统一回应国家体系，联合应急。联邦主体共同构筑起应急管理组织体系。制定突发公共事件处理预案，对周围环境的监测、监控和进行应急教育培训等；负责启动疏散、搜寻和营救以及提供医疗服务等紧急事务功能。在反恐方面，由总统统一领导，俄联邦安全局、内务部、国防部、对外情报局、保卫局、边防局等部门在内对不同范围、不同层次、不同性质的恐怖活动进行预防、调查实施和打击。

五、澳大利亚应急管理体系

澳大利亚在1993年1月成立了应急管理署（EMA）。EMA负责协调处理所有类型的灾害，包括自然的、人为的、技术的或是战争（民防）。如果发生了上述事故或灾害，EMA担任抗灾救灾的任务。在灾害的预防、准备、响应和恢复方面，EMA是通过一系列的州和地区在训练、响应、计划、装备、志愿人员等援助计划来实现的。澳大利亚应急管理署的事故和灾害应急计划要求联邦政府、州和地方政府的各级部门都有责任保护其公民的生命和财产的安全。为做到这点，其通过以下几方面有效地实施对事故和灾害的预防、准备、响应和恢复。（l）社团和有关机构执行的有法律效力的应急计划；（2）提供警察、消防、救护、医疗和医院等应急服务；（3）为公众提供服务的政府和法定机构。由于地方政府部门和志愿组织与其所服务的公众紧密联系，因此它们起到了重要的作用。联邦政府的任务是向州和地区在建立它们处理紧急事件和灾害的能力上提供指导和帮助，并向在紧急事件中州或地区要求帮助时提供物质援助。

EMA职责：

（1）使国家应急管理的政策和安排正规化，并得到改进；

（2）提供国家应急管理援助；

（3）提供应急管理的教育，培训并负责应急研究；

（4）提供并改进事故和灾害预知信息；

（5）建立、协调并协助应急管理计划；

（6）和联邦政府有关部门合作提供应急援助物资；

（7）改进并提高国家民防能力；

（8）作为澳大利亚国际发展协作局（AIDAB）的代表，协助进行灾后物质和技术援助；

（9）在澳大利亚的有关地区协助进行灾害的准备工作。

六、东京都综合防灾部

2003年4月，东京都建立了知事直管型危机管理体制（见图2－5），设置局长级的“危机管理总监”，改组“灾害对策部”，成立“综合防灾部”，建立一个面对各种危机的全政府机构统一应对的危机管理体制。其中，危机管理总监的主要职责：发生紧急事件时直接辅助知事；强化协调各局的功能；快速做出向相关机构请求救援的决策和行动。当灾害危机发生时，危机管理总监直接辅助知事，在知事的指挥下综合协调各局的应急活动。自卫队、警视厅、消防厅各自派遣干部职员直接置于危机管理总监的管理之下。这里特别强调的是，像恐怖、NBC事件等本来是自卫队和警察所管的事情，但是，都政府在有效发挥这些机构的专业应对危机的功能的同时，直接调动自卫队、警察、消防干部到都政府集中办公，有利于加强合作和综合管理。与原来的灾害对策部相比，新成立的综合防灾部增加了对NBC灾害等人为灾害和社会安全突发事件的应急管理，直接辅助危机管理总监，在组织制度上强调三项功能：强化信息统管功能、提高危机事态和灾害应对能力、加强首都圈大范围的区域合作。强化信息统管功能，主要是采取信息的一元化，加强警察、消防厅、自卫队的合作和协调，将过去分散在各部门的信息统一整合起来，并向危机管理总监报告。提高灾害应对能力，主要是加强危机管理预案工作，充实实践型的训练和演习，加强灾害住宅职员的应急召集。同时，东京都认为发生大规模灾害时，光靠自身很难单独应对，必须与首都圈以及周围的其他地方政府进行合作。2002年11月东京与邻近3县3市召开行政首脑会议，成立“广域防灾危机管理对策会议”，后增加1市，变成8县市地区防灾危机管理对策会议。通过这样的组织，明确首都圈在防灾和危机管理上的共同问题，进行研究讨论，并具体化。此外通过实施图上联合演习，加强区域合作。

图2－5　东京都新的危机管理体制资料来源：赵成根．国外大城市危机管理模式研究［M］．北京：北京大学出版社，2006：148．