突发公共事件应急管理与一般管理的区别

第三节　突发公共事件应急管理

一、应急管理

应急管理是指政府和其他相关机构为避免或减少突发公共事件所造成的损害而采取的预测预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处置以及应对评估等管理行为，是政府及其他公共机构在突发公共事件的产生、发展过程中，通过建立有效的应急管理机制预防、化解公共危机，保障人们正常生产生活，恢复和维持社会秩序的和谐稳定。一般来说，突发公共事件应急管理主要为解决两个问题，一是尽快消除公共突发危机，二是在不损害或少损害群众利益的情况下，尽最大努力把危机损失控制在最小范围。突发公共事件应急管理的主体是政府及其他公共机构，突发公共事件应急管理指通过建立必要的应对机制来预防和化解危机。突发公共事件应急管理是一个系统工程，它应该也必须是全方位、全过程的管理工作，不仅要采取有效措施应对已发生的危机，减少危机的损失，同时还要在常态下考虑将来，着眼于预防的目的来发现问题，分析问题，解决问题。突发公共事件应急管理的目的是恢复社会秩序，保障人们正常的生产生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。秩序、安全、稳定是突发公共事件应急管理追求的目标，而这些目标则是公共管理中的一部分内容。突发公共事件应急管理是公共管理的一种特殊状态和形式。

二、应急管理与一般管理的区别

突发公共事件应急管理是指政府等管理主体，对突发公共事件根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消除正在发生的危机势态，最大限度地减少危机带来的损失，保护人民的生命和财产安全。

应急管理的目标，一是尽快消除危机，二是把损失控制在最小范围，尽量不侵犯或少侵犯群众的利益。

突发公共事件应急管理与一般管理具有明显差别。

首先，从管理主体看，应急管理的主体多为国家政府组织，而一般管理主体范围更宽泛，除政府外，也可以是企业、医院、学校以及其他一切形式的组织。

其次，从管理客体看，前者的客体就是突发公共事件，是客体针对性较强的管理，而一般管理的客体涉及人、财、物的方方面面，并不具有特定性和针对性。

最后，从管理的目标看，应急管理的目的就是消除公共突发事件带来的危机，并将危害和损失尽可能控制在最小范围。而一般管理的目的往往根据组织职能设置的不同，其管理目标也不尽相同，或是企业实现经济效益的增长、或是学校实现教育质量的提升、或是医院实现救死扶伤的医德要求等等。

所以从比较中我们可以认为，突发公共事件应急管理作为管理活动的一个分支，既有一般管理活动的共同属性，同时也具有自身的特殊性质和特点，其管理面对的是突发公共事件，所以面对的可能是一个无法挽回的损失或灾难事件，只能通过努力减少损失或者终止损失事件的蔓延。在这样的情况下，应急管理主要研究的是灾难的缓解、准备、响应和恢复。

三、应急管理的原则

应急管理指运用经济、法律、技术、行政和教育手段为应对即将发生或已经发生的灾害而采取的救援措施。应急管理不仅包括公共突发事件应急期间的行动（如消防扑救、疏散等），更重要的，应急管理还包括灾害（或其他公共突发事件）发生前的备灾措施和灾害发生后的救灾工作。因此，应急管理是一个动态过程，包括事故预防、应急准备、应急响应和应急恢复四个阶段。

应急管理的工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

1．以人为本，减少危害

切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡。

2．居安思危，预防为主

高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。

3．统一领导，分级负责

在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

4．依法规范，加强管理

依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

5．快速反应，协同应对

加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

6．依靠科技，提高素质

加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

四、应急管理的主要环节

从时间系列的角度分析，突发公共事件遵循一个进程或是发展周期。危机状态是不可能一下子形成的，人们也不可能将失衡状态一下子就拉回到正常秩序，突发事件的形成与最终解决都需要时间。一个完整的突发公共事件管理过程包括如下三个阶段：预警、处置与善后。这三个阶段分别发生在事前、事中和事后三个不同的时间段，形成一个循环的过程（见图2－1）。其中，每一个具体的阶段都要求管理者采取相应的应急管理策略和措施，准确地估计形势，尽可能把事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。

在应急管理的上述环节中，最关键的环节是应急预警和应急处置，以下再重点分析。

图2－1　应急管理阶段示意图

1．应急预警

（1）应急预警的概念。应急预警指的是以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对突发事件态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府应急管理的效率和科学性。应急预警的关键，一是要制定相应突发事件的分类、分级标准，一旦捕捉到相关的危机征兆便可根据既定标准进行分析判断；二是要做到信息高度共享，从而提高对信息分析、管理和传递的科学性和效率。应急预警是整个应急管理过程的第一个环节，目的是有效地预防和避免突发事件的发生。在某种程度上，突发公共事件的预防以及事件升级的预防比单纯的某一特定突发事件的解决显得更加重要。因为，如果能够在公共事件未能发生之前就及时把事件产生的根源消除，则均衡的社会秩序能够得以有效保障，也可以节约大量的人力、物力和财力。戴维·盖布勒也认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。与应急过程中别的阶段相比较而言，突发公共事件的避免是一种既经济又简便的方法，但是我们日常的应急管理活动往往对它未予以足够的重视。

（2）应急预警的构成。从应急预警的内容上看，主要包括“预”（预测）和“警”（警示）两个组成部分（两者之间的区别和联系请见表2－1）。其中，“预”（预测）指的是特定的政府部门以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术收集、整合、处理相关信息，预测某一类事件的发展动态。从信息流程来看，“预”以由外而内为主，间有互动；其作用对象也主要为特定的政府部门。“警”（警示）指的是根据预测结果，通过公共媒体、政府内部信息渠道等，及时对特定的目标人群发布警示信息，从而把突发公共事件给特定的政府部门和潜在的受影响群体可能造成的损失降到最低，密切“预”（预测）和“警”（警示）之间相互联系，形成一个完整的动作流程（见图2－2），能够有效地预防突发事件的发生，将有可能带来的损失降到最低程度。

表2－1　“预”（预测）和“警”（警示）区别与联系

从国家应急预警横向职能体系来看，它包括自然灾害预警系统、灾难事故预警系统、社会安全预警系统、公共卫生预警系统以及经济预警系统等危机各要素的预警。各个应急预警子系统分别承担着不同的作用和功能。当然，从国家应急预警纵向职能体系来看，它包括执行、反馈、采集、筛选、评估、决策、传递、发布等各个子系统（见图2－2），分别构成应急预警的作业层、管理层和战略层。通过横、纵两方面子系统的相互协调、密切关联，便形成了一个网状的应急预警体系（见表2－2）。

图2－2　国家应急预警系统流程示意图

表2－2　应急预警职能系统

（3）应急预警的主要特点。应急预警系统通过对社会不稳定因素的系统评估，对各类潜在的威胁、危害或当前国家和社会的运行状态进行预防和警示，并通过分析和判断各种影响因素综合发挥作用的状况及各要素系统自身运行的状况等，从而制定较强的针对性措施。总的来看，应急预警系统具有以下四个特点：

第一，时效性。从突发事件的征兆到全面爆发具有很高的不确定性，事态演变极其迅速。因此，借助现代先进信息技术，及时、准确、全面捕捉各类危机征兆，并对各类信息进行多角度、多层面的研判，向特定的群体传递并发出警示，可以极大地减少灾害的发生，从而把灾害损失降到最低限度。

第二，全方位。应急预警是一个开放性的系统，能有效地考虑到各种潜在的不稳定因素及其相互关联性等复杂问题与状况。

第三，立体化。应急预警涉及政府、企业、公民等多个组织和多个系统，是一个复杂的综合性的系统工程，需要彼此之间的协调配合。

第四，多层次。应急预警根据突发事件的不同层次设置不同的层级系统，从而形成一个从低层级到高层级，从简单到复杂、从小范围到大范围的系统圈。一般认为，应急管理包含应急预警和应急处置两大基本过程。因此认识突发公共事件的应急管理应该从应急预警过程开始，经历应急处置过程而循环往复、持续改进。应急管理的一个重要特征在于有效地预防和避免突发公共事件的发生，也就是应急预警。突发公共事件的特点之一就是危害性大，可能造成重大经济损失和众多人员伤亡。如果事件发生后，这种损失很难挽回，最多就是最大限度地减少损失。因此，通过预防和控制达到事先避免这类突发事件的发生是实施主动性应急管理最好的途径，是成本最低、最简便的方法。通常，政府部门要针对各种可能发生的突发公共事件预测可能发生的概率多大，发生后破坏性有多大，结合现阶段所有的信息采取如何应对，从而做到早发现、早报告、早处置。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。

预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）、Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取针对性的公告方式。

2．应急处置

应急处置是指政府在特定的时间内（不同于平常时期）突发性公共事件发生时，在有限的时间、资源和人力的约束条件下，完成对突发公共事件的应对。一般而言，应急处置需要具备以下几个要素：第一，做出的决策需要果断，要紧急应对；第二，应对者很多时候需要在可以利用的信息少的情况下，依靠个人素质和经验立即做出应对；第三，事件发生危及面广，危害性大，做出的决策后果难以预测。所以要对决策人做出决策进行事后评估。对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区和部门开展处置工作。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工组。需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

针对应急处置的这些特点，政府提高应对能力，需要从以下几个方面进行努力。一是完善应急处理法规法律。给决策者一个好的宏观环境，做到有法可依。二是改变决策者的应急处理观念。通常大多数决策者认为应急处理就是突发公共事件产生中的应对处理，不太重视事后的处理，只强调决策的实效性，不太充分调动其他参与者的积极性，不能有效地进行互动和横向的信息交流，达到双赢和多赢的目标。三是政府应该建立分工明确，统一协调的危机决策组织，提高决策系统的应对能力。因为事件发生后，涉及的部门和单位多，面广，没有统一的指挥，可能造成小团体利益，各部门权力对立。不能在短时间内统一协调。

在专业的应急指挥系统下，整合各类专业信息和资源，以便能够在专业上给决策者提供及时有效和科学的帮助。一是政府对于突发性公共事件进行紧急应急动员，调动社会人力物力和财力积极应对该特定事件。二是政府为实现特定的目的，以组织的强势地位调整参与处理相关的各个部门单位的行为和内容，调度和分配资源的应用。三是采取特定的措施进行物质保障，比如通讯信息、专业应急队伍、技术装备、运输量和经费保证。因此，当预测不能发生作用时，就要有快速的应对机制。像地震这类自然灾害是不可避免的，它何时何地发生，人类既不能准确地预测，又不能完全地控制。但是当突发公共事件发生后，它的破坏性和负面影响有多大，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关紧急预案，及时、有效地处置、控制事态，迅速恢复社会秩序，这是政府应急管理快速反应机制的客观要求。

当前，我国政府的快速反应机制还远远不能适应自然灾害的救援要求，主要表现为各自然灾害管理部门相互独立，各自为政，相互间协调能力差，影响了效率。在我国，公安、消防、军队、武警、卫生、医疗、交通、供水、供气等众多部门都要相互配合，当重大突发性事件发生后，各部门如何各司其职又密切配合等，尚未形成有效的具有约束力的规范和机制，影响了处置工作的时效。有的地方虽然成立了政府牵头、公安机关负责、各有关力量参加的公共抢险救援组织，并组建了指挥、通讯、消防、救护、治安等专门小组，但是由于缺少必要的协同训练和演练，指挥部和各救援队伍之间缺乏协调能力以及信息沟通渠道，一旦发生重大突发性事件也难以形成工作合力。因此，建立灾害管理的协调机制就显得尤为重要。

要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位或个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人的理赔工作。事后特别要对特别重大突发公共事件的起因、性质、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，并且进行资料预留，为下次危机预警提供一些相关信息，同时根据受灾地区恢复重建计划组织实施恢复重建工作。

最后，政府要重塑自身形象。这是应急管理的最后一个阶段，应该尽可能地弥补危机造成的损失，尽快地恢复社会正常生活、生产秩序，重塑政府的公信力。一是总结经验教训。分析此次突发公共事件的得失，梳理此次应急管理中存在的主要问题及主要矛盾，举一反三。二是消除突发公共事件产生的原因，避免再次发生。