突发公共卫生事件应急法律制度

第三节　突发公共卫生事件应急法律制度

一、突发公共卫生事件的概念及应急管理立法

（一）突发公共卫生事件的概念

突发公共卫生事件（简称突发事件）是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

突发公共卫生事件包括突如其来的、对人类身体健康和生活产生巨大威胁，并间接影响到国家和社会经济进步和局势稳定的自然和人为灾害。对公众造成威胁的突发事件在人类早期多表现为自然灾害，如地震、洪水等。然而，社会发展到今天，突发公共卫生事件除去原有的自然灾害事件之外，人类社会因为发展而带来的大量人为突发公共卫生事件却逐渐突现出来，而且伤害程度逐渐大于自然灾害。

1.重大传染疫情。是指传染病在集中的时间、地点发生，导致大量的传染病人出现，其发病率远远超过平常的发病水平。这些传染病包括：①发生鼠疫、肺炭疽和霍乱爆发；②动物间鼠疫、布氏菌病和炭疽等流行；③乙类、丙类传染病爆发或多例死亡；④发生罕见或已消灭的传染病；⑤发生新发传染病的疑似病例；⑥可能造成严重影响公众健康和社会稳定的传染病疫情以及上级卫生行政部门临时规定的疫情等。

2.群体性原因不明的疾病。是指在一定时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现多个临床表现基本相似的患者，又暂时不能明确诊断的疾病。这种疾病可能是传染病、可能是群体性癔病，也可能是某种中毒。

3.重大食物和职业中毒。食物中毒事件是指人食用了被生物性、化学性有毒有害物质污染的食品或者食用了有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性食源性疾患的事件。职业中毒事件是指劳动者因接触粉尘、放射性物质和其他有毒有害物质等因素所致的突发急性职业病危害事件。根据《职业病危害事故调查处理办法》规定，发生急性职业病10人以下为一般职业病危害事故；发生急性职业病10人以上50人以下或者死亡5人以下，或者发生职业性炭疽5人以下为重大职业病危害事故；发生急性职业病50人以上或者死亡5人以上，或者发生职业性炭疽5人以上的为特大职业病危害事故。

4.其他严重影响公众卫健康事件。主要包括：①有毒有害化学物品、生物毒素等引起的集体性急性中毒事件；②有潜在威胁的传染病动物宿主、媒介生物发生异常；③医源性感染爆发；④药品引起的群体性反应或死亡事件；⑤预防接种引起的群体性反应或死亡事件；⑥严重威胁或危害公众健康的水、环境、食品污染和放射性、有毒有害化学物质的丢失、泄露等事件；⑦发生生物、化学和辐射等恐怖袭击事件；⑧上级卫生行政部门临时规定的其他重大公共卫生事件等。

突发公共卫生事件具有以下特征：①突发性：它是突如其来的，在事件发生之前，人们往往缺乏防范和准备，以至于在事发初期，不能得到有效的控制，使得社会公众的健康受到严重的损害或者严重的威胁。②公共卫生属性：它针对的不是特定的人，而是不特定的社会群体；③严重性：它已经对社会公众健康造成严重损害，或者从发展趋势看，可能对公众健康造成严重影响。

二、突发公共卫生事件应急管理立法

（一）国外突发公共卫生事件应急管理立法

20世纪以来，世界范围内的突发公共卫生事件频频。1918年大流感横扫全球各个角落，全球因此死亡的人数高达2500万至5000万。1957年亚洲流感、1968年香港流感、1977年俄罗斯流感也造成200万人丧生。1984年，印度博帕尔联合碳化物毒气泄漏事故，造成3600人死亡，近100万居民受到不同程度的影响。20世纪80年代中期至90年代中期英国疯牛病的爆发流行，不仅严重打击了英国的畜牧业，对公众健康也造成了严重威胁。法国发生的多次小范围公共卫生危机，如输血污染、增长激素问题，石棉危害等，引起公众强烈反响。1999年，比利时、荷兰、法国、德国相继发生因二口恶英污染导致畜禽类产品及乳制品含高浓度二口恶英的事件。日本近20年来突发公共卫生事件也主要集中在疾病的流行和扩散、环境污染和食物中毒等几个方面，如0—175事件、1995年沙林地铁毒气事件，后者造成12人死亡，约5500人受伤。此外，由于近几年来反对世界和平的恐怖组织力量的悄然壮大和多次恐怖活动实施的成功，又给突发公共卫生事件所涵盖的内容增添了新的含义，即因为生化与恐怖袭击对公众造成的心理和生理的伤害。

为了应对突发公共卫生事件，发达国家加强了突发事件的系列法律法规的建设，以建立起突发公共卫生事件应急体系并为之提供重要的保障。

1.美国。1987年制定《公共卫生服务突发事件反应指南》，把公共卫生服务作为突发事件反应的一项主要辅助功能。2000年通过《公共卫生威胁和突发事件法案》。2001年“9.11”事件和紧接着的炭疽热生物恐怖袭击之后，通过了《公共卫生安全和反生物恐怖主义法案》。2002年，《生物恐怖主义准备和反应法案》、《生物恐怖主义准备法案》和《国内安全法案》相继通过。2003年，美国国土安全部成立，全面负责突发事件的管理和协调，包括突发公共卫生事件。

2.英国。1990年，卫生部突发事件规划协调小组首次发布了国民医疗服务体系关于重大突发事件的国家手册，1996年重新编制，1998年修订再版。2002年卫生部颁布突发事件控制保障标准，为所有的卫生服务组织提供了一个最低服务标准。

3.加拿大。1985年联邦政府颁布《紧急状态法》，赋予联邦政府经过议会表决与各省的协商后，应对国家突发事件时采取的措施。1988年，联邦《应急准备法》通过，主要目的在于和《紧急状态法》相配合，并督导《国民应急计划》的发展和实施。

4.俄罗斯。突发事件管理活动主要依据1995年通过的《突发事件和救援服务以及救援者的地位法》和1994年通过的《自然和技术性突发事件中的人民和领地保护法》。1999年通过了《联邦公民卫生流行病防疫法》。此外，在联邦安全会议的指导下组成突发事件管理多部门协调委员会，并制定了《突发事件管理法律保障计划》。俄罗斯联邦政府目前正在着手制定《国民防御和自然灾害法》。

5.日本。1961年制定了《灾害对策基本法》。1998年和歌山辖区的“咖喱砒霜事件”后，采取措施建立了综合的公共卫生突发事件管理计划。1999年4月，通过《感染症法》，提供了基本信息的预防管理制度机制建立的基础。美国“9·11”事件后，日本重新认识到了现代国家在恐怖袭击面前的脆弱性，因而进一步加快了国家危机管理的建设。

国外通过立法，已经建立起突发公共卫生事件管理的结构体系和功能体系两个相对独立又密切相关的系统。①结构体系。主要是指国家突发公共卫生事件的内部运作体系，即应对突发事件本身所涉及的包括决策、信息、执行和保障等四大系统的处理机制。②功能体系。是结构体系的外显性特征，主要是指对应于突发公共卫生事件的周期性波动、指向不明阶段所进行的举措，包括预防、反应、扩散、恢复和总结等五个方面。

（二）我国突发公共卫生事件应急管理立法

我国近年来也多次发生影响较大的突发公共卫生事件。1988年的上海甲肝爆发，共发生29230病例；1998年的山西省朔州市毒酒事件，造成数百名群众中毒，近30人死亡；2002年初河北省白沟苯中毒事件，有6人死亡；2002年9月南京汤山中毒事件，造成395人中毒，42人死亡。特别是2003年初以来，我国内地24个省、自治区、直辖市先后发生的非典型肺炎（SARS，严重的急性呼吸窘迫综合征）疫情波及266个县和市（区）。截至2003年8月16日，累计报告非典型性肺炎临床诊断病例5327例，治愈出院4959例，死亡329例（另有11例死于其他疾病，未列入传染性非典型性肺炎死亡人数中）。这一场由“非典”引发的突发公共卫生危机考验了中国的医学卫生体系，特别是卫生防疫体系，也检验了我国突发公共卫生事件法律制度。虽然从历史上有记录的瘟疫比较来看，“非典”造成的生命损失并不很大，但它的发生和蔓延，暴露出我国在处理重大突发公共卫生事件方面的机制不健全，特别是在疫情的初发阶段，组织指挥不统一、信息渠道不通畅、信息统计不准确、应急反应不快捷、应急准备不充分。我国政府和人民在抗击并最终战胜“非典“的艰苦过程中，发现我国医学立法，特别是卫生防疫与疫病控制立法严重不足，更存在着法制不统一、不完善等诸多问题。因此，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，迫切需要建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制。

2003年4月8日，卫生部发布了《关于将传染性非典型肺炎（严重呼吸窘迫综合征）列入法定管理传染病的通知》，将传染性非典型肺炎列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理。2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》，5月12日公布，并自发布之日起施行。《突发公共卫生事件处理条例》依据《传染病防治法》和有关法律的规定，在总结前阶段防治SARS工作经验教训的基础上，借鉴国外的先进经验和有益的做法，对公共卫生突发事件的管理范畴和具体内容进行了制度性的建设，是中国社会危机管理制度史上具有标志性的篇章。此后，卫生部制定了《传染性非典型肺炎防治管理办法》等一系列规章、诊断标准和处理原则。《突发公共卫生事件应急条例》的实施，既有利于解决防治传染性非典型肺炎工作中的实际问题，又为今后及时有效地处理突发公共卫生事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确“的法律制度，从而为我国经济发展、社会稳定和人民安居乐业提供一个安全、健康的环境。

（三）突发公共卫生事件处理方针和原则

根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，处理突发公共卫生事件应当遵循预防为主、常备不懈的方针。我国是一个欠发达国家，经济和社会发展水平还不高，特别是广大中西部地区和农村地区，人均收入水平较低，公共卫生设施较差。一旦发生突发公共卫生事件，必将给广大人民群众的身体健康和生命安全带来严重伤害，也会使国家经济遭受巨大损失。因此，坚持预防为主，是医学工作的基本指导方针，也是突发公共卫生事件应急处理的方针。在这一方针的指导下，《突发公共卫生事件应急条例》规定处理突发公共卫生事件应当贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依照科学、加强合作的原则。

1.统一领导。指在突发公共卫生事件应急处理的各项工作中，必须坚持由各级人民政府统一领导，成立应急指挥部，对处理工作实行统一指挥。各有关部门都要在应急指挥部的领导下，根据部署和分工，开展各项应急处理工作。

2.分级负责。指全国性的突发公共卫生事件或跨省、自治区、直辖市的突发公共卫生事件，由国务院设立全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥全国的应急处理工作；地方性突发事件，由省级人民政府设立突发事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥本行政区域内的应急处理工作。

3.反应及时、措施果断。指突发公共卫生事件发生后，有关人民政府要成立应急处理指挥部，决定是否启动应急处理预案等。有关部门应当及时做出反应，搜集、报告疫情及有关情况，立即组织调查、组织医疗队伍，积极开展救治，并向政府提出处理建议，采取果断措施，有效控制突发公共卫生事件的事态发展。

4.依靠科学、加强合作。指突发公共卫生事件应急工作要尊重科学、依靠科学，各有关部门、学校、科研单位等要通力合作，实现资源共享，做到：①有效控制和消除突发公共卫生事件的危险源；②有效地减轻突发公共卫生事件的危害后果；③已经受到伤害的公民及时得到有效救治；④有效地防止类似事件在同一范围内重复发生。

（四）突发公共卫生事件应急指挥部的设立、组成和职责

为了强化处理突发公共卫生事件的指挥系统，《突发公共卫生事件应急条例》明确了政府对突发公共卫生事件的应急管理职责，规定突发事件发生后，国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立突发事件应急处理指挥部，负责对突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。卫生行政主管部门和其他部门在各自职责范围内，做好突发事件应急处理的有关工作。全国突发事件应急指挥部们对地方突发事件应急处理工作进行督察和指挥，地方各级人民政府及其有关部门应当予以配合。省、自治区、直辖市突发事件应急处理指挥部对本行政区域内突发事件应急处理工作进行督察和指导。

经中央编制委员会办公室批准，卫生部于2003年10月设立卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）。其职责是组建监测和预警系统，统一指挥和组织协调有关突发公共卫生事件应急处理工作；制定突发公共卫生事件应急预案，组织预案培训和演练、培训公共卫生和医疗救护专业人员、指导各地实施突发公共卫生事件应急预案，帮助和指导各地应付其他经常性突发事件的伤病救治工作。

三、突发公共卫生事件的预防与应急准备

（一）突发事件应急预案的制定

突发事件应急预案是经一定程序制订的处置突发事件的事先方案。《突发公共卫生事件应急条例》规定，国务院卫生行政主管部门按照分类指导、加速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域内的突发事件应急预案。所谓分类指导，是指对不同性质的突发事件制定不同的应急预案；所谓快速反应，是指一旦发生突发事件，应急预案马上可以启动，应急处理机制马上可以做出反应。

全国突发事件应急预案应当包括以下主要内容：①突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；②突发事件的监测应急预警；③突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度；④突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；⑤突发事件的分级和应急处理工作方案；⑥突发事件的预防、现场控制、应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；⑦突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。

（二）突发事件预防控制体系

《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家建立统一的突发事件预防控制体系。

1.突发事件应急知识教育。地方各级人民政府应当依照法律、行政法规的规定，做好传染病预防和其他公共卫生工作，防范突发事件的发生。县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门，应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。

2.监测和预警。县级以上人民政府应当建立和完善突发事件监测和预警系统，并确保其正常运行，对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当及时报告。监测和预警工作的具体要求是：①根据重大的传染疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等突发事件的类别进行；②监测计划的制订要根据突发事件的特点，有的放矢；③运用监测数据，进行科学分析，综合评估；④及时发现潜在的隐患；⑤按照规定的程序和时限报告。

3.物资储备。国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。

4.医疗急救服务网络。县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。设区的市以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。要开展突发事件应急处理相关知识、技能的培训。

四、突发公共卫生事件的报告与信息发布

（一）突发事件应急报告

突发事件的应急报告是有关决策机关掌握突发事件发生、发展信息的重要渠道。只有建立一套完整的突发事件应急报告制度，并保证其正常运转，才能保证信息的畅通。所以，建立突发事件应急报告制度，是领导机关准确把握事态，正确进行决策；有关部门及时采取处理和控制措施的重要前提。《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家建立突发事件应急报告制度。

1.突发事件应急报告主体。①突发事件监测机构。这是由县级以上各级人民政府卫生主管部门指定的开展突发事件应日常监测机构。这类机构可能根据突发事件的类型不同，被指定在不同的卫生机构中或者卫生机构中不同的部门。由于其承担着对突发事件的监测，在发现有规定报告的情形时，应当向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告。②医疗卫生机构。包括各级各类疾病控制、卫生监督、医疗、保健等与卫生有关的机构。上述机构在发现有规定报告的情形时，应当向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告。③有关单位。包括突发事件的发生单位，与群众健康和卫生保健工作有密切关系的机构或者单位。有关单位在发现有规定报告的情形时，应当向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告。④卫生行政主管部门。在接到突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位的报告后，应当向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当向国务院报告。⑤县级以上地方人民政府。在接到突发事件报告后，应当向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后向省、自治区、直辖市人民政府报告。省、自治区、直辖市人民政府接到报告后，应当向国务院卫生行政主管部门报告突发事件。

2.突发事件应急报告内容。主要包括：①发生或者可能发生的传染病爆发、流行的；②发生或者发现不明原因的群体性疾病的；③发现传染病菌种、毒种丢失的；④发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

3.突发事件应急报告的期限。根据《突发公共卫生事件应急条例》规定，除省级人民政府向卫生部报告的时限为1小时外，其他每一个环节的报告时限为2小时。卫生部对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。

（二）突发事件通报

《突发公共卫生事件应急条例》规定，国务院卫生行政部门应当根据发生突发事件的情况，及时向国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门以及军队有关部门通报。突发事件发生的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，应当及时向毗邻省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门通报。

接到通报的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，必要时应当及时通知本行政区域内的医疗卫生机构。县级以上地方人民政府有关部门，已经发生或发现可能引起突发事件的情形时，应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门报告。

（三）突发事件的信息发布

《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。

及时、准确、全面地发布突发事件的信息，是政府对社会、对公众负责任的体现，也是有效控制突发事件的一项积极主动的措施。其意义是：①有利于缓解社会的紧张、消除公众的恐惧；②有利于发挥信息主渠道的作用，稳定人心；③有利于动员社会各部门、各方面的力量和广大群众协同行动；④有利于国际的信息交流和协作。

（四）不得隐瞒、缓报、谎报突发事件

隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报突发事件，不仅不能反应突发事件的真实情况，而且会失去处理和控制突发事件的最佳时机，导致事态扩大，严重影响公众健康，对社会、经济秩序造成不良后果。

因此，《突发公共卫生事件应急条例》规定，任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。隐瞒是指为了某种目的和利益，明知突发事件的真实情况，故意不按照规定报告突发事件。缓报是为了某种目的和利益，明知突发事件的真实情况，故意不按照规定的时限报告突发事件。谎报是为了某种目的和利益，明知突发事件的真实情况，故意编造虚假的情况报告，或者不真实地报告突发事件的情况。隐瞒、缓报、谎报与传染病疫情报告中的漏报，其主要区别在于是否在主观故意。授意是指将自己的意图通过一定方式明示或暗示他人，使其按照自己的意图从事某一活动。

五、举报制度

任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的有关人民政府及其有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或不按照规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理。对举报突发事件有功的单位和个人，县级以上各级人民政府及其有关部门应当予以奖励。国家公布统一的突发公共卫生事件报告、举报电话。

六、应急处理

（一）应急预案的启动。

突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。在全国范围内或者跨省、自治直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。

应急预案启动后，突发事件发生地的人民政府有关部门，应当根据预案规定的职责要求，服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构，应当服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，相互配合、协作、集中力量开展相关的科学研究工作。

（二）应急处理措施

1.突发事件的评价。省级以上人民政府卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构、负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。

国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合；任何单位和个人不得以任何理由拒绝。对新发现的突发性传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。

2.法定传染病的宣布。国务院卫生行政主管部门对新发现的传染病，根据危害程度、流行强度，依照《传染病防治法》的规定及时宣布为法定传染病；宣布为甲类传染病的，由国务院决定。

3.应急物资的生产、供应和运送。突发公共卫生事件发生后，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发公共卫生事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。

4.人员和物资调集。根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关的设施、设备。

5.交通工具上传染病人的处置。交通工具上发现根据国务院卫生行政主管部门的规定需要采取紧急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人，其负责人应当以最快的方式通知前方停靠站，并向交通工具的营运单位和县级以上地方人民政府卫生行政主管部门报告。卫生行政主管部门接到报告后，应当立即组织有关人员采取相应的医学措施。对于交通工具上的传染病人密切接触者，由交通工具停靠站的县级以上各级人民政府卫生行政主管部门或者铁路、公路、民航行政主管部门，根据各自的职责，依照法律规定，采取控制措施。

涉及国境口岸和出入境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的，依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。

6.人员和疫区的控制。突发公共卫生事件应急处理指挥部根据突发公共卫生事件应急处理的需要，可以对食物和水源采取控制措施；必要时，对人员进行疏散或隔离，并可以依法对传染疫区实行封锁。对传染病爆发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施；对需要治疗和转诊的应当依照有关规定执行。

县级以上地方人民政府卫生行政主管部门应当对突发公共卫生事件现场等采取控制措施，宣传突发公共卫生事件防治知识，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。

（三）医疗卫生机构和有关单位的责任

1.医疗卫生机构的责任。为了及时有效地救治传染病人，防治相互推诿和交叉感染，切断传染源，《突发公共卫生事件应急条例》规定，县级以上各级人民政府应当提供必要的资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时有效的救治；有关部门和医疗卫生行政机构应当对传染病做到早发现、早报告、早治疗，切断传播途径，防止扩散。

医疗卫生机构的责任：①医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，并书写详细、完整的病历记录；对需要转送的病人，应当按规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。②医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。③医疗卫生机构应当对传染病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。④医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人、应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。

2.街道、乡镇和居（村）民委员会的责任。传染病爆发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

3.公民的责任。对病人、疑似病人和传染病病人密切接触者进行隔离治疗是切断病源与易感者之间的联系，切断传染源，保护健康人群的一切措施。所谓传染病病人密切接触者，或者根据流行病学调查和现场情况，由卫生防疫人员综合评定的其他人员。《突发公共卫生事件应急条例》规定，在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者相关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。

七、法律责任

在《突发公共卫生事件应急条例》中规定了以下法律责任：

（一）隐瞒、缓报、谎报突发公共卫生事件的法律责任

1.县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未按规定履行报告职责，对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.医疗卫生机构隐瞒、缓报、谎报的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销医疗机构执业许可证；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.在突发公共卫生事件应急处理工作中，有关单位和个人未按规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报的，对有关责任人员依法给予行政处分或纪律处分；触犯治安管理处罚条例，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）玩忽职守、失职、渎职的法律责任

1.县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发公共卫生事件调查、控制、医疗救治中玩忽职守、失职、渎职的，由本级人民政府或上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门未按规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.突发公共卫生事件发生后，县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合，或者采取其他方式予以阻碍、干涉调查的，对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的，由同级人民政府或上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5.医疗卫生机构未按规定及时采取措施的、履行突发事件监测职责的、拒绝接诊病人的、拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销医疗机构执业许可证；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）扰乱社会和市场秩序的法律责任

在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

为依法惩治妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的犯罪活动，保障预防、控制突发传染病疫情等灾害工作的顺利进行，切实维护人民群众的身体健康和生命安全，最高人民法院、最高人民检察院根据《中华人民共和国刑法》等有关规定，2003年5月14日，公布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，同年5月15日施行。

“两高”的司法解释共涉及刑法的30个条文和30多个罪名，并对有关犯罪的界限与刑罚适用，作出了具体规定。主要包括以下几类案件：①传播传染病病毒危害公共安全的案件；②以防治传染病之名，非法行医，制售假冒伪劣产品、药品、医疗器械、防护用品等医用卫生材料，危害医务人员和人民群众身体健康的案件；③虚假广告、坑蒙拐骗、哄抬物价、扰乱市场经济秩序的案件；④在传染病防治期间趁火打劫，侵犯公民人身权利和公私财产，危害社会治安的案件；⑤编造、传播谣言或恐怖信息，危害国家政权或社会稳定的案件；⑥国家工作人员、企事业单位的工作人员，贪污、侵占、挪用防治传染病款物的案件；⑦有关国家工作人员、国有企事业单位工作人员，在防治传染病工作中渎职失职，造成疫情传播等严重后果的案件；⑧妨害传染病防治公务的案件等。

八、美国突发公共卫生事件应对体系简介

美国有一整套应对突发公共卫生事件的体系。由于该体系的建立和加强是在反生物恐怖、保障国家安全的背景下完成，所以集中了美国最好的资源。美国国防部、联邦调查局、环境保护局、应急管理局和能源部均参与了应对体系的建立和加强工作。美国的公共卫生事件应对体系包括以下几个子系统：

1.全国公共卫生信息系统。包括国家应急行动中心、电子网络疾病监测报告系统、大都市症状监测系统以及临床公共卫生沟通系统。

电子网络疾病监测报告系统，乃根据疾病设立不同的报告系统，如普通传染病、艾滋病、结核病等。近年来他们越来越多地通过网络来上传下达，灵活机动地针对新病设立新的监测报告系统。此外，各大都市还开发出各种针对不同症状的监测系统以及可以迅速通知临床人员的预警系统。已有的症状监测系统，有的监测医院急诊室病人，有的监测市面药房药物销售，有的监测学生缺课、有的监测法医死亡解剖。目的就是早期发现疾病爆发的先兆，赢得时间准备应对。

2.全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统。美国公共卫生系统实验室体系，按联邦、州、基层分为三级。该系统专长于实用检验，在人员、设备、资金方面与大学临床实验室各有所长。由于全国上下互通有无，统一为现场调查服务，所以不会各自为政。

3.现场流行病学调查机制机动队伍和网络系统。CDC的疫情情报服务培训班通过50多年的运行，已建立起了一支精良的机动队伍和全国网络。此外，“9·11”后，全美上下还拨专款建立了一支地方流行病学专职队伍。

4.全国大都市医学应急网络系统。该系统覆盖了美国境内的所有大城市。该系统的建立是由联邦政府出资装备和补贴各大都市医院，包括现有的传染病医院和综合医院的传染病科，使每个签约医院或科都有负压病房等应对装置。这些医院平时根据市场需要运行，同时，不断进行传染病防治能力的训练。一旦疫情出现，在政府要求的时间内可以马上转换为应急医院。

5.全国医药器械应急药品救援快速反应系统。美国的国家医药和用品应急系统以大集装箱的形式，在美国几个保密的战略地点储备应急医药和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，可在12小时内为美国受灾区一次提供50吨以上的医药和急救用品。

美国有识之士认为，公共安全是和国防安全、金融安全、信息安全一样重要的国家安全。生物恐怖的出现不是有或无的问题，而是早或晚的问题。即使生物恐怖事件暂时没有出现，建立公共卫生应急系统也可防治疾病，应对其他突发公共卫生事件。正是基于上述公共卫生应对体系，在SARS期间使美国受害较轻。