健全突发公共事件应急管理法律法规

第四节　健全突发公共事件应急管理法律法规

一、改善现有立法，健全完善突发公共事件应急管理法律体系

1．在宪法中更明确地规定“紧急状态制度”

虽然2004年宪法修正案将“紧急状态”写入宪法，由此确定了紧急状态法制的宪法基础，但是这一规定还是略显简单，从我国整个紧急状态法律体系的构建来看，紧急状态作为一项制度设计，内容深刻而广泛，应补充完善紧急状态条款。

第一，明确进入紧急状态的条件。宣布进入紧急状态的权力从目前的修正案来看，决定的主体分别是全国人大常委会和国务院。但是，修正案没有规定在何种条件下可以宣布进入紧急状态。由于紧急状态下政府的权力会极大地扩大，存在着被滥用的可能性，而相应的公民的权利会受到更多的限制，因此，宪法要对宣布进入紧急状态规定比较明确而又相对比较严格的规定，以防止滥用该权力。

第二，明确规定紧急状态制度的基本原则。在紧急状态法律制度中，也和其他法律制度一样，存在指导整个制度的基本原则。这些基本原则应当在宪法中明确规定出来，以指导紧急状态的立法。紧急状态法律制度的基本原则有三个：

（1）法治原则。1999年的宪法修正案已经确立了法治原则，由于紧急状态领域的特殊性，仍然需要明确在紧急状态下该原则的内涵。

（2）应急性原则。由于应急性原则中运用应急权的机关享有的权力过大，因此要求宪法对应急性权力的科学性和程序作出比较明确的规定。

（3）人权保障原则。在紧急状态下如何保障人权是完善紧急状态法律制度中的一个极其关键的问题。宪法对此必须作出规定。

2．制定统一的紧急状态法

根据宪法制定统一的紧急状态法，为紧急状态法制提供基本的法律框架。紧急状态法的制定，应是我国公共应急立法从单项治理过渡到综合治理的历史性标志。是对整体制度安排的法律回应。因此，基于以上对紧急状态法的基本定位，完备的紧急状态法应当定义紧急状态、规定紧急状态的条件、紧急状态法的一般原则、紧急状态的确认和宣布程序、紧急状态下国家权力的配置、应急管理体制、紧急权力和应急措施、紧急状态下的公民权利保障及相关义务、法律责任等。既要赋予突发事件管理机构必要的紧急行政权力，保证应急效率，又要规范突发事件管理行为，完善救济法律规范体系，保证非常时期依法行政同样得到实现。为此，应当改变我国突发事件应急法各自为政、相互之间在立法精神和具体内容上都缺乏协调统一的现状，克服同属法律层次的各应急法、不同层次的各应急规范彼此矛盾冲突、缺乏统一指导的弊端，破除部门和地方利益的局限性。还要注意从立法目的、基本法律原则（如法治、应急性、最低权利保障等）、政府紧急权力及职责、公民等社会主体的基本权利和义务、紧急程序、应急体制、救济机制等方面，全面系统地为突发事件应对提供权威、规范、统一的法律指导，改变现有应急法条文简单、内容原则抽象、可操作性差的状况，便于依法行政、公众守法和社会监督。

根据宪法和紧急状态法制定和完善紧急状态专门法律，从不同的方面、在特定领域建立健全紧急状态法制体系，以实现紧急状态法制的体系化和统一化。这些单行法律法规作为紧急状态法制体系的第三层面，与宪法中的紧急状态条款、紧急状态基本法共同构建成紧急状态法制体系的基本框架。应当借鉴国外紧急状态立法的经验，根据我国公共危机和紧急状态管理的需要，尽快制定和完善戒严法、紧急状态下的行政协助法、公共卫生应急法、城市重大技术故障应急法、反恐怖法、金融危机防范与应急法等重要法律。

3．整合现行的灾害法

目前我国灾害法的立法数量繁多且内容极其广泛，而事实上灾害防治工作也比较复杂。因此，要想通过制定统一的灾害法来规范各种灾害防治工作的立法思路在目前还不具有现实性。因为一方面灾害种类比较多，不同灾害的防治工作特点也不一样；另一方面，我国目前的防灾减灾体制为分散型，除了救灾物资、工具，对受灾的救助及对殉职者的抚恤等由民政部门统一管理外，每一个灾种，从灾害预防、应急，到灾害救助、恢复重建，其管理体制都是与现有的行政管理体制相配套的。因此，如果不作大的行政管理体制上的变革，就很难实现在一个统一的灾害防治组织体制下对各种灾害防治工作进行统筹安排和统一规划。

4．在一些空白领域抓紧制定新的应急法律

在一些重要的领域抓紧制定新的应急法律，填补此类领域法律调整的空白，逐步扭转这些领域的无序、混乱局面，以完善我国的公共应急立法体系。此类亟待制定的法律包括《国防动员法》《恐怖事件应急法》等；为健全灾害性突发事件应急法体系，应根据需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》《沙尘暴防治法》等；对地震以外的其他灾害也应制定专门性的立法，以强化该灾害立法领域的薄弱环节；另外，在对受灾者、殉职者、遇难者等人员进行法律救助、帮助和抚恤等领域，也有必要制定统一的法律，如《灾害救助法》《灾后重建扶助法》《救灾捐助法》等；并从完善权利救济的角度尽快制定《行政征用法》《行政补偿法》等。根据应急法律制定符合地方应急特点的地方立法等。

5．对现有应急法律规范进行系统的清理

在上述立法出台以前或以后，应根据法律规范效力等级的差异和一般法理，对现有突发事件应急法体系进行全面和系统地清理。可以采取的方式包括：修改法律、法律解释、废止法律或者某些法律条文等。例如适应公共应急法制建设的要求尽快修改《国家赔偿法》等，从而消除同一层次、不同层次应急法规范之间的矛盾和冲突，实现应急法律规范体系内部的协调统一。

二、完善突发公共事件应急管理法律制度

重点在于通过完善这些具体制度，使突发事件应急法的内容逐步完善、规范起来，以顺应民主宪政和应急法治的基本精神，这些具体制度包括：

1．完善行政紧急程序制度

行政紧急程序对于满足公共危机管理的紧急需求、通过控制紧急行政权的行使过程保护相对人合法权益具有特殊意义，而我国现有突发事件应急法对此基本上没有规定。其改进方案是：在专门的行政程序法中设专章或专节规定紧急行政程序，就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定；或者在此之前，先以行政法规等形式对此予以明确，并作为程序规范使之适用于所有的应急法领域。在确立行政紧急程序时应注意：

其一，行政紧急程序以突发事件紧急性、特别的必要性和紧迫性为法定条件；

其二，突发事件应对过程中，行政方虽然可以灵活确定行政行为的步骤、方式、形式、顺序和时间，变通或者部分省略有关行政程序，但不得超越职权、滥用职权、以权谋私，而且应履行表明身份、告知事由、说明理由、告知救济渠道等最低限度的程序义务；

其三，公共危机消除后，对于需要且能够补充的行政程序和法定手续应予以补足和完善；对于实施紧急程序造成特别损害的，应及时予以救济。

2．完善行政公开制度

建立规范、权威、高效的应急信息发布制度，不仅有助于危机管理目标的实现，而且有助于改善政府形象，巩固政府权威，增强社会凝聚力和危机应对能力。为此需要：

其一，改变传统官本位观念，认清应急信息发布的法律关系基础——公民享有知情权、行政方负有法律义务；

其二，在各应急法领域普遍确立应急信息发布制度，具体方案是：由国务院制定一个适用于所有应急事项的行政法规，详细规定应急信息发布的各项具体要求，如信息发布的原则、内容、主体、时间、方式、法律责任等；

其三，在应急信息发布过程中，应快速作出第一反应，对突发事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，防止错误信息误导民众加剧社会恐慌；充分发挥媒体的信息传播和舆论导向功能，引导民众清醒认识并正确对待突发事件，同时保证言行一致，确立信息沟通的可信度和权威性；设置新闻发言人向社会及时公布突发事件的动态发展信息，保证信息的连续性、及时性和准确性。

3．完善行政征用制度

其一，改变现有应急法对行政征用称谓不统一的状况，作为应急法律规范体系的重要组成部分，关于征用的用词必须准确、严格和规范，以免发生歧义。将各种未使用“征用”字眼，但实质上属于征用的行政行为一律修改为“征用”，从而在应急法中建立起规范、统一的紧急征用制度。行政征收制度的完善与此同理。

其二，由于征用具有侵害财产权的外观并带有强制性，故应在应急法中将征用的法定条件予以明确，以推进应急征用的现代化和规范化，具体包括：目的上的公益性、法定性、必要性、补偿性等。它们是行政征用的基本原则，突发事件应对过程中的紧急征用同样应当遵守一般法理。

其三，逐步完善我国紧急征用程序，并区分一般的应急征用程序（如申请、审理、裁决等），特别的应急征用程序（如临时的补偿保障程序、事后征用程序的补办等）。

其四，明确应急征用补偿的必要性，并确立“无补偿无征用”的法治观；拓宽现有应急法规定的补偿范围，在补偿原则上应以“公平补偿”为发展方向，以体现社会公平和正义；在征用补偿数额确定方面，应经过事前协商、听取相对方意见等正当程序；在补偿时间上，应采取事前补偿与事中、事后补偿相结合的模式，由政府而不是相对方来承担征用的风险和负担。

其五，将征用救济机制纳入法制化轨道，改变有征用无救济的不合理局面，而且应在应急法中实现征用、补偿救济的一体化，即都可通过复议和诉讼解决。

4．完善行政隔离制度

其一，清理有关行政隔离的各层级应急规范，实现应急隔离法律规范体系内部的协调统一。

其二，完善紧急隔离程序，如隔离的权限分工；隔离的适用范围、方式、条件、时间、程序、最低人权保障；事前事中申诉程序；法律责任；救济机制等。

其三，隔离中有关财产权的问题必须在应急法律中明确，建议明确政府的公共救济职责，以国库负担为根本保障，同时与社会救济制度配套实施。

5．完善行政指导制度

行政指导在实践中已长期存在，在发挥积极作用的同时也暴露出若干问题。确立行政指导在公共应急法制中的法律地位，通过专门立法特别是专门的行政程序立法将行政指导行为尽快纳入法制化轨道，建立完善的行政应急指导法律体系（具体包括指导原则、职权、方式、程序、监督、责任和救济机制等内容），是完善我国应急法甚至整个社会主义法制体系的一个重要任务。具体可行方案是在统一行政程序法中设专章来规范行政指导行为，或者在专门的法律规定出台以前，用专门行政法规的形式对行政指导制度的内容体系作详细规划。

6．完善突发事件的法律救济制度

建立完备、科学、有效的法律救济机制，在突发事件处理过程中对合法权益受损害的人员给予及时的安抚，在事后恢复阶段应展开专门调查，给遭受损失的人赔偿或补偿，并依法追究有关人员的法律责任，以增强政府的公信力；另外，还应大力拓展保险业务，积极采用市场机制的办法加大救济力度。

三、加强突发公共事件应急管理法制执行监督

以促进依法行政，建设法治政府，推进和谐社会建设为目标，坚持宪法法律至上、民主立法、依法行政、公正司法等原则，全面规范应急执法行为，规范和完善政府应急法制监督制度和机制。

1．加强立法监督

对立法活动的监督主要是通过审查和控制的方式实现的。为了防止紧急权力不规范运行所造成的不公正和混乱局面，当前要特别加强立法工作，切实做好应急法律、法规、规章的立、改、废。最关键的是要加快紧急状态下行政程序的立法，以规范紧急权力的运行。同时，也应从立法上完善应急法制监督机制，将实施监督的主体、程序、权利义务以及监督的效力以法律的形式固定下来，以增强应急法制监督的权威性。

2．加强司法监督

司法审查制度是现代民主政治国家确定的一项对行政权力实施有效监督的重要法律制度。行政机关在应对突发事件过程中的紧急行为同样应受到司法机关的有效监督。我国应在应急法制中更明确地规定行政机关的紧急行政违法行为的司法监督和权利保障的司法救济制度。

3．强化自我监督

上级行政机关对下级行政机关的不当紧急行为进行变更和撤销，直至追究责任人的法律责任，并依法实施行政制裁。复议机关要加强对行政紧急权行为的全面审查，行使变更权，纠正违法或不当紧急行为。

4．加强社会监督

依法行政的政府应该是一个开放式系统。政府应当通过信息公开来加强政府与公众之间的沟通，使公众直接参与到应急立法和执法中去，从而对政府及其工作人员的紧急行政行为进行监督。建立切实可行的公开制度，保护普通公民的知情权、建议权和检举权，使社会团体、群众组织和公民个人了解紧急行政行为的依据、过程及结果是实行公共应急法制社会监督的有效渠道。