突发事件应急管理法治化的思考

郑　雪

21世纪以来，在全球范围内各种自然原因、人为原因引起的突发事件频频生，世界各国都面临着突发事件不断攀升的风险。从2001年的美国“9·11”恐怖袭击事件、2003年的“非典”疫情、2004年的印度洋地震海啸、再到2013年新型H7N9禽流感疫情，2014年2月西非爆发的埃博拉病毒疫情等等，各类突发事件不仅使人类生存的生态环境遭到破坏，生命财产遭受巨大损失，还对国际社会安全构成了重大威胁，严重影响了人类正常的社会公共秩序。

近年来，我国地震、洪涝、干旱、台风等各种自然灾害处于高发态势，加之我国现在正处于全面深化体制改革的关键时期，各种利益冲突、矛盾交织、问题积聚带来了各种隐患风险，也为各类突发事件提供了滋生的土壤，这些都为人民群众的生命财产安全和国家安全埋下了隐患的种子。

2003年“非典”疫情发生后，如何进行突发事件的应急管理?政府部门如何摆正自己的位置，充分发挥职能作用?立法缺失的尴尬摆在了众人的眼前。2007年11月1日颁布施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国突发事件应对工作已经全面纳入法制化轨道，我国的应急法制体系也初步确立起来。但是法制并不等于法治，在现代民主法治社会的大背景下，仅停留在立法层面上的法制，不仅对建立秩序化和规则化的社会没有实质的促进作用，反而会因法律得不到应有的实施，法律目标得不到预期的实现，而从根本上损害人们对于法律的信仰和法治的信赖。

一、突发事件应急管理法治化是全面推进依法治国理念的内在要求

“法治化”中的“化”常被理解为一个过程，即实现法治的过程。应急管理作为政府的职能之一，其权力的获得与运行伴随着人类社会发展而经历了不同的样态。从世界范围来看，应急管理在经历了一个从没有或无须法律到法制化再到逐步法治化的过程，法律的作用及法治化的趋势逐渐增强。人类社会也在经历了长久的人治社会之后，开始进入建设现代法治社会的时代。

中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法之国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出:全面推进依法治国，将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为总目标。因此，虽然应急管理有其自身的特殊性，但是作为社会综合体中的一个小领域，其制度建设和发展不可能脱离于法治的社会大背景。所以，突发事件应急管理的法治化是必然趋势，也是全面推进依法治国理念的内在要求。

二、切实有效的保证法律的实施是应急管理法治化的重要条件

虽然我国应急管理法制体系已经初步建立，但是法治是一个动态的过程，不仅仅要求具有内在价值追求的善法，更强调法律体系的内在协调性，以及法对社会秩序的调整功能和法的实施。

因此，对于应急法治化的理解应当包括这样两个要素:一是要求的应急法制不单单是单纯的大规模立法，而是要形成内在协调的应急法律体系，而不是单纯的大规模立法;二是要强调法的可操作性，强调法的实施。再健全的法制体系得不到有效的实施也无法并入法治化的轨道。

作为应急管理方面的基本法，《突发事件应对法》其所规定的是突发事件应对中的一般原则和程序，不可能穷尽所有的应急法律问题，例如，它虽然确立了信息公开的原则，但是，相关信息到底应该通过何种途径、在多长时间内公开等问题并没有明确的规定，这使得权力部门在应急管理处置时对公开途径的选择和公开时间的节点深感困惑。所以这就需要各地方政府加强《突发事件应对法》的实施性立法，在《突发事件应对法》授权的范围下细化，增加其针对性和可操作性;依法建立健全各级政府应急预案机制，做到有章可依，有规可循，确保《突发事件应对法》得到有效的实施，助力推动突发事件应急法制的法治化进程。

三、保障公民权利是应急管理法治化的核心内容

保障公民基本权利，尊重公民的尊严，确保自由、平等等基本价值的体现，是任何法治形态的必备核心要素，在应急管理的法治化进程中，这一要素也尤为重要。

由于突发事件的紧急性，宪法和相关法律赋予了政府更多的行政应急权力，为了维护公共利益和社会秩序，在一定的特殊时期，可能会对公民个人的某些权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制并不是无限度的，要以突发事件应对的基本需要为前提，以对公民权利损害最小化为原则，从而实现保障公民权利的基本法治原则。

《突发事件应对法》第一条明确规定:“为了预防和减少突发事件的发生、控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、环境安全和社会秩序，制定本法”。这里着重突出了“人民生命财产安全”的重要意义，以此来保护在突发事件应对过程中公民的各项合法权益不受非法侵害。该法还明确规定了在突发事件中对于政府的征收和征用，以及政府采取必要措施给公民的合法权益造成损害的，公民享有要求补偿的权利。

四、提高党员干部依法应对突发事件的能力是应急管理法治化的客观需要

在各类突发事件的应对中，各级政府起到绝对的主导作用，所以党员干部否具备依法应对突发事件的能力直接决定应急法制能否得到有效的实施，也直接影响到突发事件应急管理法治化的进程。

那么如何提高党员干部依法应对突发事件的能力和水平，树立和强化党员干部的法治理念和法治思维，可以从如下几个方面着手:

(一)树立依法应对突发事件的理念

《决定》明确提出:“政府机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为”，还提出了“要提高党员干部法治思维和依法办事能力”。这都表明了依法行政在深入建设法治政府中的重要性。突发事件应急法制赋予政府部门在非常状态下更多的权力，树立依法应对突发事件的理念，以法治思维和法治方式应对突发事件，才能更为有效的预防和减少突发事件及其造成的损失，从而最大限度的保护公民的生命财产以及公民的基本权利。

(二)树立预防为主、预防与应急相结合的理念

《礼记·中庸》云:“凡事预则立，不预则废。”切实有效的预防措施和应急准备往往可以在极大程度上减少发事件所带来的损失。而过去我国在应对突发事件时往往是重事后处置，轻事前预防，陷入了“有钱救灾，无钱防灾”的怪圈。因此，《突发事件应对法》则明确了突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，有关预防和应急准备的条文就有20多条，占全部条文的1/3，充分突出了事前预防的重要性。

当前，各地政府已经对事前预防及应急准备的重要性的性有了一定的认识，但是重视程度仍然不够。一个行之有效的应急预案是预防和应急准备的重要内容，但是很多地方政府的突发事件应急预案仍然存在照抄照搬、内容陈旧、缺乏实际操作性等问题，有些应急预案甚至变成了应付上级检查的工具，失去了本身的意义。

各地方政府应当严格按照《突发事件应对法》的相关规定，高度重视事前预防和应急准备，定期进行应急演练，完备各类突发事件的风险评估工作，适时修订应急预案，细化条文款项，使应急预案切实可行，充分突显指挥棒作用，从而最大限度的减少突发事件的发生及带来的损失。

(三)树立信息公开与信息真实的理念

随着民主法治的不断进步，公民的权利意识、参政意识不断增强。公众对于政府行为的关注度之高、监督力度之大前所未有，对于政府信息公开的要求也日益迫切。

突发事件发生后，公众对于政府信息的公开度与真实性的要求比常态下更为强烈。各级政府部门能否做到及时、准确的公开政府信息，对于安稳民心、妥善处置突发事件起到至关重要的作用。及时准确公开信息，让公众知晓事件处置的进展阶情况，对于受害者及其家属而言，既保障了他们的知情权，又有利于平复他们的负面情绪;对于不知情的公众而言，有利于树立正确的舆论引导方向，防止一些不法分子散播谣言，蛊惑人心。

突发事件应急法制的实施情况在很大程度上决定了应急管理法治化的程度。在我党全面推进依法治国的时代背景下，努力提高应对突发事件的能力，既是加快应急管理法治化进程的迫切需要，又是深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要组成部分，还是提高各级政府部门运用法治思维的有力抓手，是党员干部践行依法履职能力的重要体现。

(中共吉林省委党校)