应急管理概述

应急管理概述_现代应急管理理论与技术

由各种突发事件所引起的外力模式是政府政策议程设置的重要模式之一。中国应急管理体系建设的兴起和发展，主要得益于政府政策议程的变化。自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等各种“焦点事件”(focusing events)，往往对政府政策议程变化具有直接、快速的影响。1998年洪水、SARS之后，我们国家都是把危险变成机遇，重视生态保护工作，重视应急管理体系建设。这对国家发展实际上起到了一个很重要的促进作用。美国“挑战者”号航天飞机失事，从具体的技术原因来讲，就是一个橡胶圈的密封性比较差，最后产生泄露爆炸，但实际上背后有很多深刻的组织原因。调查组找到了这些原因，对美国航天管理局的内部管理提出了很多改进意见。这些焦点事件的发生很容易引起全社会的普遍关注，进而迫使决策者纠正明显的政策失误，迅速调整政策议程。由此，突发事件的发生经常成为推动政府政策议程变化的“触发事件”(triggering event)或“积淀事件”(precip itating event)，它所引发的政策反应阶段也经常被称为推动新政策产生的“政策之窗”(window of policy)。实际上，化危险为机遇、在危机中寻找转机一直是应急管理的核心思想。美国知名危机管理专家诺曼·奥古斯丁(Norman R． Augustine)曾说过: “每一次危机的本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。”

2.1.1 我国应急管理现状

中国政府高度重视应急管理工作，改革开放30多年特别是近些年，坚持把构建中国特色应急管理体系作为预防和应对各种风险、危机，促进科学发展、和谐发展的重大任务。2003年10月，中国政府提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的重大决策，把制定修订应急预案和建立健全应急的体制、机制、法制(简称“一案三制”)摆上了重要议事日程。自此，中国应急管理体系建设向综合性、系统性转变，并稳步推进，取得了如下可喜的成绩。

(1)应急管理思想理念不断明确。坚持以人为本，把保障公民生命财产安全放在第一位，把加强应急管理体系建设作为全面履行政府职能、提高政府行政能力的重要内容，全国上下防范风险和应对各种危机的观念明显增强。

(2)应急管理预案体系基本形成。从2005年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，全国已制定各级各类应急管理预案200多万件，所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已编制总体应急预案。基本形成“纵向到底、横向到边”的预案体系，覆盖了常见的各类突发事件。。

(3)应急管理体制初步形成。以各级政府应急管理办公室成立和综合协调职能的加强为标志，形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府成立或明确了应急管理领导机构; 所有的省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通信、公安等专业机构应急指挥与协调职能进一步强化。

(4)应急管理机制不断完善。按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，各级政府和各部门建立了信息通报、预防预警、应急处置、恢复重建、社会动员、跨地区跨部门协作机制，应急管理效率不断提高。

(5)应急管理法制体系更加完备。以《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施为标志，目前，国家已有应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章200多部，基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，突发事件应对工作进入了制度化、规范化、法制化轨道，为应急管理工作的全面开展提供了法律依据和法制保障。

(6)应急管理队伍体系已经形成。全国上下已基本形成了以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的应急队伍体系。

(7)应急管理保障能力明显提升。各级政府不断加大财政投入，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备，灾害监测网络日趋完善，预警系统建设进一步加强，保障能力明显提升。灾后恢复重建能力明显增强，因灾损坏的民房基本上做到当年重建。

(8)应急管理知识普及得到加强。国家级应急管理培训基地建设进展顺利，各级应急管理教育培训逐步展开，国际应急管理交流合作日趋频繁，公务员和社会公众的应急管理知识、公共安全意识，以及应急管理能力、自救互救能力等不断增强。

中国政府遵循“以人为本，减少危害; 居安思危，预防为主; 统一领导，分级负责; 依法规范，加强管理; 快速反应，协同应对; 依靠科技，提高素质”的应急管理原则，重点围绕“一案三制”建设，进行了坚持不懈的努力，开展了多方面卓有成效的工作。

(1)应急预案体系建设。中国基本建立了较为完善的应急预案体系，主要有: ①突发事件实行分级、分类管理。中国的应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等进行的全过程、全方位的管理。按照四类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级: Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，实施分级响应。预警依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。②建立横向到边、纵向到底的预案体系。全国预案体系包括国家突发公共事件总体应急预案、国家级专项预案28件、国务院部门预案86件、各级地方政府的应急预案、企事业单位的应急预案和举办大型活动的应急预案等多层次、多种类预案，总计240多万个。与此同时，《军队处置突发事件总体应急预案》、《军队参加抢险救灾条例》等颁布实施，军队对地方的支援不断加强。

(2)应急体制建设。中国基本建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，并建立了涵盖中央与地方两个层面，上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构。中国的应急管理机构分为五个层次: 一是领导机构。国务院为其最高行政领导机构; 二是办事机构。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用; 三是工作机构。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作; 四是地方机构。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机构; 五是专家组。国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置。

目前，中国省、市、县各级政府基本成立了应急管理领导机构，所有省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府确立了应急管理办事机构，发挥信息汇总、参谋助手和综合协调作用。各专业部门作用进一步发挥，部门分工负责，灾害分级管理，并建立了协调联动机制。在国务院统一领导下，中央层面设立了国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和有关部级联席会议及其办公室，负责减灾救灾和处置事故灾难的协调和组织工作。各级地方政府也成立了类似职能调节机构。

(3)应急机制建设。主要是建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制(包括应急资源配置与征用)、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制等。比如加强了自然灾害的预测预报、事故灾害的监管预防、公共卫生的传染链阻断和社会安全事件的源头治理等。特别是加快了应急平台建设，整合各类信息资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。恢复与重建机制中采取对口支援的运行方式，全国19个省市对口支援汶川地震灾区恢复重建，取得了明显成效。

(4)应急法制建设。主要是使应急管理工作逐步走向规范化、制度化和法制化轨道，并通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。中国先后制定和修订了40多部与应急管理相关的法律、50多件行政法规和上百件部门规章。特别是《突发事件应对法》的颁布实施标志着我国的“一案三制”建设取得了重大进展。中国政府特别注重在应对危机的实践中不断完善法律法规和政策，如2008年汶川地震后修订了《防震减灾法》和《消防法》，发布了《灾区恢复重建条例》; 三鹿奶粉事件后颁布了《乳品质量安全监督管理条例》等。

近年来，中国政府先后颁布实施了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(2006年4月)，《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》(2006年12月)及实施意见，国务院办公厅《关于加强基层应急管理工作的意见》(2007年7月)，《突发事件应对法》(2007年11月1日实施)，《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发〔2009〕59号)等，应急管理工作不断深化。一是应急管理进社区、进厂矿、进学校、进农村，提高突发事件第一反应者的自救互救能力; 二是建立健全重大突发事件风险评估体系和隐患排查体系，落实隐患排查措施; 三是做好应急资源的普查、整合和准备，不断完善各级各类应急资源的数据库和调用(协调)方案; 四是不断增强预案的操作性，加强培训和演练; 五是加强全民的宣传教育。中国政府已将每年5月12日设为国家“防灾减灾日”，并实施了应急教育进学校、进课堂、“从娃娃抓起”的战略; 六是加强防灾减灾和应急管理能力建设。

2.1.2 我国应急管理体系建设主要特征

中国以“一案三制”为核心的应急管理体系建设取得了重大的历史性进步: 全国的应急预案体系已经基本完成，应急管理体制初步建立，应急管理机制不断完善，应急队伍体系初步形成，应急保障能力切实加强，突发事件及其损失明显减少，社会公共安全形势持续好转。经过多年的努力，我国形成了四大应急体系，即: 生产安全应急体系、公共卫生应急体系、自然灾害应急体系和社会安全应急体系，在应对突发性事件中发挥了重要作用，它们具有以下十大特征:

(1)正确领导。在每次大灾面前，党中央、国务院都及时部署救灾工作。党中央及各级政府部门紧急行动起来，以整体的力量与灾害抗争，是我国应对重大灾害的最主要特征。

(2)以人为本。减少突发事件对人的伤害，是抢险救灾的第一目标。救人优先是救灾指挥的工作原则，也是我国应急救援工作的特色。

(3)政府主导。在历次大灾面前，各级政府充分发挥了主导作用。在国家层面上，各部门密切配合，形成了救灾合力。在政府的统一组织、协调下，抢救生命、救治伤员、抢险排险、转移群众、调运物资、确保急需、精神抚慰、疏导交通、维护秩序，直至恢复生产、灾后重建，每一项工作循序渐进，逐步开展。

(4)依法应对。我国是一个法治国家，依法办事是应对重大突发事件的重要特征。目前，我国防灾救灾方面主要有5部法律、9部行政法规。此外还有50余个部门规章和110余个相关文件，这构成了我国应急工作的法制基础。

(5)体制健全。我国应急管理体制、机制正在逐步建立和完善。国务院成立了应急管理办公室，各省成立了应急领导机构和办事机构。目前，我国公安消防、道路交通、海上搜救、核工业、铁路、民航、电力等领域的应急管理体系日趋完善; 应急救援协调机制、海上搜救部际协调机制、核应急和气象等应急协调机制已经建立并发挥着重要作用。全国22个省(区、市) 安全监管局成立了应急机构(其中11个省成立了应急救援指挥中心)，143个市(地)成立了安全生产应急管理机构或应急救援指挥中心; 中央管理的生产类企业全部建立了应急管理和救援机构。我国应急监测机制也在逐步完善，各行业、领域应急救援体系和队伍建设得到加强，目前，我国仅安全生产专业应急救援队伍总人数就达25万人。

(6)军队介入。军队具有快速的反应能力，在抗击重特大灾害时，是一支决定性力量。我国军队在历次重大应急救援行动中，以迅速、顽强、坚韧、尽职尽责的优良作风，形成中国应急救援行动的又一大特色。

(7)信息公开。在某段时间内，从社会安定团结的角度考虑，政府曾经一度封锁消息。近几年，中国政府与时俱进，及时调整和转变了传统的工作思路和观念，对突发事件的应急处置实行信息公开，确保了公众的知情权。

(8)公众参与。在应对突发事件的多次实践中，我国制定了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要救济和扶持”的救灾工作方针。在救灾工作过程中，注重发动和引导灾区群众自力更生，生产自救，互助互济，广泛动员社会力量参与。这成为我国救灾工作的鲜明特点。

(9)灾后重建。2008年6月，国务院发布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。这是我国首个地震灾后恢复重建专门条例，成为我国地震灾后恢复重建工作纳入法制化轨道的重要标志，也为今后灾后恢复重建立法提供了实践基础和宝贵经验。

(10)国际互动。回顾30多年来中国与国际救灾援助的关系历程，人们发现，对于国际救灾援助，中国已由1976年唐山大地震时拒绝外援，转变为主动接受援助，包括资金、物资、技术、专家和专业救援队伍等。这样做，既有利于国内救灾和重建，也有利于我国的国际形象。我国接受国际救灾援助，既表明中国政府把“人放在第一位”，借助一切力量减轻灾害对民众利益的损害，也表明了中国积极主动参与国际合作、融入国际社会的开放姿态。

总的来看，取得抗击“非典”斗争胜利后的中国应急管理体系建设有效地实现了应急管理工作从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性以及从应急性到保障性这四个重要方面的积极转变。

1． 从单一性到综合性

当今社会所发生的各级各类突发事件逐渐超越单一性特征，越来越具有综合性、复合型和跨地域传播的特征，在应急管理工作中改变以部门职能为中心的部门主义模式，建设一个全面覆盖、综合协调的应急管理体系势在必行。在目前建设的应急管理体系中，中国开始逐渐从以往过分倚重“功能型”(functional)机构和临时性机构，向注重“使能型”(enabling)机构和“功能型”机构相结合、临时性机构和常设性机构相结合转变。其典型标志是在中央和地方纷纷设立综合性应急管理协调机构，逐渐建立和完善“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体系，实现合成应急、协同应急。

在建设综合性应急管理体系之前，中国其实已经设置了防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等很多专业性应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍以及部分非常设的临时性指挥机构。这些“功能型”应急管理机构具有某一专业领域的具体职能，基本上是按照分类处置的思路出发进行设置的，主要由对口管理部门为主负责特定类型突发事件的应对工作，存在权责界定不清、缺乏统一协调、职责交叉和管理脱节并存的弊病，因而无法很好地进行跨部门、跨行业、跨地区的协调应对。临时性应急指挥机构虽然具有统一指挥和协调的特征，但在启动时机、运作成本等方面也存在一些问题，也无法有效组织各部门开展日常的预防准备、培训演练、宣传教育等基础性工作。因此，建立常设性的“使能型”应急管理组织机构很有必要。目前国务院应急办和各地成立的履行值守应急、信息汇总和综合协调职责的综合性应急管理领导机构和办事机构便具有这方面的典型特征。“使能型”机构的设立不是要替代现有政府职能机构，也不是要把现有政府部门与应急相关的工作职能抽出来进行统一的具体管理，而是要从总体统筹规划的角度考虑应急管理体系，在保持现有“功能型”部门机构职能基本不变的情况下，通过统筹协调、监督管理等各种方式，来推动和促进现有政府机构在应急管理工作中发挥其应有的作用，实现综合协调、合成应急的功效。同时，这些机构的“使能性”还应表现在推动和促进政府机构与企业、社会各个方面建立有机联系，构成一个坚实有力的全社会应急管理联动网。因此，“使能型”应急管理机构的主要作用是，在平常时期规划、建设、提升应急管理体系的整体能力; 在突发事件发生后，则主要发挥综合协调指挥作用，依赖相关“功能性”部门进行专业处置。

2． 从临时性到制度化

在2003年抗击“非典”之前，中国的应急管理工作具有临时性、非程序化的特征，制度规范不统一、管理组织体制分散。

(1)应急管理组织机构的临时性特征。大量存在的议事协调机构和临时性应急指挥组织(如灾害发生后新成立的领导小组或工作小组)存在诸多弊病: 一方面，缺乏统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职权，权威性不足导致这些机构在实际工作中往往难以协调相关部门和地方政府; 另一方面，临时性成立的应急指挥组织不具有延续性，因此对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑，应急处置结束后的经验和做法也无法得到有效保留。

(2)应急管理行为的临时性特征。由于缺乏制度化的规定，应急处置过程中政府及其相关组成部门的权力和职责边界不清，因此政府权力不受约束以及部门本位主义、地方保护主义等现象不可避免地发生，公众的合法权益无法得到有效的法律保障。在2003年“非典”疫情爆发初期，由于当时缺乏相关的法律法规，造成紧急状态下政府权力运行的失序。因此，在2003年5月15日贯彻实施《突发公共卫生事件应急条例》座谈会上，温家宝强调，要高度重视法律手段的重要作用，充分运用法律武器坚决打胜“非典”攻坚战。在战胜“非典”之后，中国政府开始高度重视应急管理法制建设，强调采取各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，将危机状态下的政府行为纳入法治的范围，使政府的紧急权力接受法律的约束和规定，从而实现应急管理工作的规范化、制度化、法制化。据统计，截至2007年10月底，中国现有与突发事件应对相关的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件的内容涉及各行各业，既有综合管理和指导性规定，也有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日，《突发事件应对法》发布，并于11月1日起正式施行，标志着中国应急管理工作向规范化、制度化和法制化迈出了重大步伐。2008年汶川特大地震后，国务院仅用5天时间就紧急出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》，充分体现了国家把应急管理纳入法治范畴的魄力和能力。

3． 从封闭性到开放性

在以往相对封闭的体制下，中国政府应急管理更多强调的是政府的主导地位，对社会参与则涉及不多，应急管理工作缺乏透明度和开放性。应急管理是一项涉及范围很广的工作，光靠少数人的努力或政府的努力，要把工作做到位是不可能的。在应急管理的参与主体方面，要提倡主体多元化和应对网络化，强调在应急管理全过程中建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制。这种互动机制的核心，是个人、组织和政府打破界限进行良性合作，在此基础上，政府治理能够充分整合来自公民和各种中间组织的力量，使基于相互信任和谋求互惠的人们在应急管理中进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。在战胜“非典”之后，中国开始实现对应急管理主体的基础化拓展，在政府主导的基础上，不仅让非政府部门、私人部门、社会群体参与进来，还要强调公众个体的全面参与。党的十六届六中全会明确提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局”，应急管理工作也越来越强调多元社会的开放式广泛参与。这主要表现在: 一是广大志愿者和社会组织力量的积极参与。《突发事件应对法》规定: “公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”二是及时向媒体发布信息。信息不畅是2003年“非典”危机最重要的教训之一，建立畅通的信息发布渠道成为应急管理体系建设的重要任务。《突发事件应对法》明确规定: “履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”三是加强同国际社会的交流与合作，采取“走出去，迎进来”的国际合作交流策略，开展了包括援助与被援助在内的大量国际防灾、减灾与救灾活动。在2008年5月汶川特大地震抗震救灾工作中，中国政府表现出很强的透明度、开放性和包容性，得到海内外的高度关注和积极评价。

4． 从应急性到保障性

应急管理必须坚持预防为主，将应急管理纳入国家整体发展框架，通过加强事前的预案编制、隐患排查、培训演练、宣传教育等常态的基础性工作，实现对突发事件科学有效的处置。消除和防范各类风险因素是应急管理的更基础、更深层次的要求。通过科学的规划，防范与减少各种风险源的产生，有利于实现从根本上降低突发事件发生的可能性，减少甚至避免突发事件带来的损失。为此，要将应急管理总体纳入到国家经济社会发展的总体规划中，保证应急管理规划的合理性、可行性、可操作性，实现体制、机制和技术的协调统一。在以往的应急管理工作中，各地各部门更注重应急处置环节，而对事前的预防准备、监测预警等综合性和基础性保障工作则重视不够。在战胜“非典”之后的应急管理体系建设中，中国政府开始着眼全局，将公共安全整体纳入国家发展战略框架，从而实现应急管理模式从被动反应到主动保障的积极转变。2007年3月14日十届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，将公共安全建设列为专节(第四十一章)，并明确提出: 要增强防灾减灾能力; 提高安全生产水平; 保障饮食和用药安全; 维护国家安全和社会稳定; 强化应急体系建设。这标志着应急管理工作首次被列入国家经济社会发展规划。在此前后，《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》以及《安全生产“十一五”规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家防震减灾规划(2006—2020年) 》、《全国山洪灾害防治规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关总体规划和专项规划，将应急管理同经济社会发展有机结合起来，并对应急管理建设的具体内容提出了更加明确的要求和指南，为应急管理工作向更基础层面的纵深推进奠定了扎实的基础。

2.1.3 完善我国应急管理体系的必要性

随着近些年来，我国经历了众多煤矿事故、SARS、禽流感、手足口病、冰灾、汶川大地震以及山体滑坡等各种自然灾害，这些突发灾害事件引起了我们对灾害事件应急管理的全面重视，也暴露出我国政府危机管理的薄弱环节。而应对错综复杂的国内和国际环境，如何建立健全国家的应急管理体系，保障公共安全和处置突发事件的能力，已成为衡量政府执政水平的重要因素。

当前，我国正致力于构建和谐社会、实现中华民族伟大复兴，总体来看国际国内形势也是好的，为构建和谐社会创造了难得的历史机遇，但我们更要居安思危，清醒认识到当前可能面临的困难和问题，在改革开放不断深化、市场经济迅速发展、全球化趋势越来越强的形势下，各种不稳定因素不断增多，同时对自然的干扰、破坏也带来了许多不利后果。在这种形势下，只有做好相关突发事件的应急管理工作，才能确保有备无患，保障构建和谐社会的顺利进行。因此，构建应急管理体系是我国各级政府必须高度重视的问题。

2．1．3．1 构建应急管理体系是全球化的要求

全球化首先是经济的全球化，是“生产要素在全球范围内运动的状态，以及世界各国独立的民族经济互相依赖和经济联合的历史过程。”经济全球化具有双重性，在促进世界经济总体发展的同时，也造成经济发展的长期不平衡。西方学者贡德·富兰克林在其名著《白银资本》中指出: 1800年时，西欧的人均收入水平为260美元，美国为213美元，发展中国家当时平均水平约200美元左右，印度为160～200美元，中国为228美元，各国收入水平差距不大。但到2000年，美国人均年收入已超过4万美元，而最不发达国家只有300多美元，不到美国的1%。另据有关统计，贫穷国家与富有国家的贫富差距在过去40年间增加了一倍，全球不发达国家已从1971年的25个增加到目前的49个。经济发展失衡导致部门地区、国家经济极端不发达，成为滋生犯罪乃至恐怖主义的土壤。就我国而言，随着经济不断融入全球化，国家主权至高无上、不可侵犯的观念受到挑战，国际上出现“人权高于主权”等论调，对我国政治稳定造成一定威胁。同时，在经济一体化进程中，我国经济领域进一步融入到世界，受全球经济浪潮影响的威胁也随之增加，1998年的亚洲金融危机以及2008年的全球金融危机便是最好例证。

在全球化趋势下，我国各级政府面临着诸如在政治领域抵御“和平演变”、文化领域抵制西方文化进攻侵蚀、经济领域保护民族经济和发展稳定等问题，这些新问题、新矛盾一旦处置不当，极有可能引发各类突发事件，危害我国经济发展甚至威胁到我国主权完整。因此，在全球化的大环境中，我国各级政府必须进一步构建和完善各级应急管理体系。

2．1．3．2 构建应急管理体系是社会转型的要求

一位美国学者在《社会冲突的功能》中阐述了社会冲突的成因有三: 一是不平等社会系统，对分配方式的平等产生怀疑后，可能以冲突方式进行抗争; 二是下层被剥夺状况，下层民众相对剥夺感越强烈，产生冲突的可能性也就越大; 三是对社会的归属感，个人和群体之间由于对财富的要求矛盾而形成冲突。这种社会冲突理论对于理解当前大量突发事件的形成有重要意义。

我国当前正处于经济转轨、社会转型的加速时期，在这一时期内，经济结构、产业结构和社会结构都发生了重大变化，经济成分、就业方式、组织方式、利益关系、分配方式日趋多样化，社会利益关系的复杂性、价值观的多样性、人财物的流动性、信息传播的便捷性进一步显现，贫富差距、城乡差距、区域差距、社会分化等问题日趋明显，一些旧的矛盾尚未解决，新的矛盾问题又不断出现。在这种形势下，社会压力和冲突的增加使引发各类突发事件的可能性大大增加，威胁到我国社会稳定和经济发展，影响和谐社会的构建。

正因如此，当前各级政府更应站在构建和谐社会的高度，在宏观把握经济发展与社会稳定的关系的基础上，建立健全应急管理体系。

2．1．3．3 构建应急管理体系是人类与自然和谐的要求

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“必须坚持科学发展”，构建和谐社会“必须统筹人与自然和谐发展”。这一重要决定为构建应急管理体系提供了重要理论支撑。从现状来看，人类发展与自然环境长期失谐，导致更多环境安全问题。从美欧等西方国家工业革命开始，走的是一条“先建设、后治理”的发展道路，以牺牲环境为代价。人与自然关系的失谐，不仅给有关国家造成难以估量的经济损失，更是威胁人类社会的发展和存亡。有关研究表明，近半个世纪以来，自然灾害的发生频率明显提高，强度明显增加。20世纪60年代，全球每年发生自然灾害100次左右，现在则达到每年500次以上，提高了4倍，仅1974—2003年间，全球就发生6367次重大自然灾害，造成至少200万人死亡，1.8亿人流离失所，平均每年200多起以上。2004年12月印度洋大海啸更是导致近30万人丧生。据全国人大常务委员会委员、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成所作的统计显示: 2004年全国各类突发灾害事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。除了“天灾”还有“人祸”，一些突发事件的突然性更加猛烈，在没有任何先兆情况下突然爆发，严重威胁了人类的安全。

从20世纪80年代出现的艾滋病，到近年来的疯牛病、SARS、禽流感、手足口病等，当人们意识到其严重性时，已经造成很大危害。

我国同样面临着上述因人类与自然失谐带来的种种威胁，我国政府同样需要构建应急管理体系。事实上，我国已经迈出了构建应急管理体系的步伐。在SARS事件后，我国紧急出台了《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，今年又通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，这为我国建立健全应急管理体系提供了必要的法律支撑，也显示了我国政府构建应急管理体系的决心。

2．1．3．4 构建应急管理体系是转变政府职能的要求

政府职能理论认为，对突发灾害事件的应对处置，保护公民生命财产安全，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，是政府的基本职能。当前，我国正进行现代行政管理体制改革，行政理念和政府职能的转变，以及企事业单位社会管理职能的逐步削弱，使得政府部门公共事务管理的任务越来越重，而应对处置突发事件就是其中一项重要的任务，政府部门必须切实承担起应急管理的公共管理职责。

同时，政府更要不断提高应急管理的能力，从而提高政府行政管理的效率。行政管理理论要求政府行政行为所花费的时间、人力、物力、财力与其所产生的社会效益进行比较，通过缩小投入与产出的差距，提高政府行政管理的效能。在应急管理中，政府必须建立起一套行之有效的体系，提高对突发事件应对处置的能力。就当前来看，我国尚未建立体系化的应急管理机制，应急管理能力尚停留在初级水平，建立健全应急管理体系已成为转变政府职能的当务之急。

2．1．3．5 构建应急管理体系是当前科技发展的必然要求

随着人类科学技术的进步及电子计算机的广泛应用，如今，科技发达的大城市具备了机器人的某些特征，对于市民的物质和精神需求，制造出种种便捷和舒适。但是技术快速升级是一把“双刃剑”，电子系统、装备系统等应用越普及，构造越精密复杂，越容易出故障，诊断和维修难度也越高。由于人们急功近利，一些技术尚在磨合期便被提前投入使用，其可靠度带有极大不确定性，可能会造成某些突发灾害事故，因此构建应急管理体系及时应对科技灾害也是社会发展的必然要求。

因此，无论是从全球形势还是我国当前的严峻形势来看，我国今后很长一段时间内，仍是处于突发灾害事件的高发时期，如果没有建立有效的应急管理体系，将会给整个社会造成惊人的损失。由此可见，我们要尽快建立健全应急管理体系以有效应对灾害事件。

2.1.4 我国应急管理体系存在的不足

国家应急管理体系的构建是一个系统化的工程，我国政府将其作为一项重点工作来抓，近年来我国应急管理体系建设在较短的时间内取得了较为显著的成效，并逐步进入规范化、科学化和法制化的发展阶段，但与发达国家相比尚处于起步阶段，仍然存在较多的缺陷与不足。目前中国正处在工业化、信息化、城镇化、市场化深入发展的过程中，面临着体制转换、结构调整、保护环境、改善民生、消除贫困等多重压力，社会利益关系错综复杂，各种自然灾害频繁发生，安全生产事故难以避免，公共安全面临许多新的挑战，应急管理工作形势严峻。这就要求我们必须增强忧患意识，更加重视应急管理工作，为全面建设小康社会、加快推进现代化建设提供一个稳定、安全、和谐的社会环境。我们要认真研究探索应急管理工作的规律，学习借鉴世界各国应急管理的成功经验和做法，继续全面构建中国特色应急管理体系。我们必须清醒地看到，我国应急管理工作还存在诸多薄弱环节，与严峻的公共安全形势相比，还有大量艰苦细致的工作要做。

虽然我国政府已经意识到应急管理体系的建设是一项重要的工作，并且各项工作也已经全面展开。但由于我国在应急管理方面的研究开展相对较晚，尚没有建立起完善的应急管理体系，现阶段，我国应急管理体系还存在许多不足和问题，主要表现在以下几个方面。

2．1．4．1 部门分割、协调不足

从组织管理看，各应急部门的垂直突发公共事件应急管理体系较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。如公安、消防、武警、交通、医疗卫生等系统处于各自为政的状态，缺乏必要的职能集成; 例如，对2008年我国南方突发的冰灾事故的应急管理，在如何统一行动、统一调配以及相互配合方面，各部门的协调不够，甚至互不知晓。从应急体系建设看，特别是在基础地理信息、信息通信、救援队伍和救灾装备的建设方面，存在着部门分割、低水平重复建设情况，影响了国家投入的有效性。例如，有关应急部门都有自己的应急信息系统，有的相当先进和完善，但相互之间没有形成制度化的信息通报和信息资源共享机制。从应急响应过程看，一方面灾害主管部门时常感到应急救援力量和资源紧缺; 另一方面感到协调困难，其他部门现有应急力量和资源得不到充分利用，资源闲置。启用应急指挥部虽可弥补这一缺陷，但其他应急管理阶段的协调问题并未得到真正解决。目前在各种突发事件的分类分级标准口径、各级政府之间应急职责的划分、应急响应过程中条块的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的办公室，尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应机制。在实践中，应对突发事件原则上是小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家，但由于条块应急职责划分并不清晰，经常出现条块衔接配合不够、管理脱节、协调困难等问题。因此，加快建立健全应急机制，实现资源共享、协同行动，已成为应急管理亟待解决的问题。

2．1．4．2 应急的法治和政策机制有待完善

经过20多年的法制改革和发展，我国紧急状态应急法制已有一定基础，尤其是2004年3月14日十届人大二次会议通过的宪法修正案作出了关于紧急状态的规定，并明确了国家主席、全国人大和国务院的紧急状态处置权的范围，接下来又颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，并于2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，以及105个专项和部门应急预案，但仍未产生一部专门的紧急状态法。紧急状态法的缺失导致我国采取的大部分紧急对抗措施大多无法律依据，这不利于把我国应急管理工作纳入法制化的轨道。突发事件的不断发生暴露出我国应急法制还存在较多的薄弱环节，远远不能适应应急管理的要求。例如政府部门的突发事件应急职能不够明确; 信息公开还不够透明; 危机情况下紧急行政权力与公民私权发生冲突时如何救济的问题等。

2．1．4．3 应急管理体系建设资金投入不够

由于经济发展水平方面的原因，我国的减灾投入问题至今未能很好地解决，一方面国家财政困难，拿不出更多的钱用于防灾减灾投入，另一方面，由于投入不够，每年灾害造成的损失越来越大，又影响了国家的财政税收; 另外，各级地方政府等、靠、要思想严重，减灾投入意愿较为薄弱。这种现状使得灾害造成的损失一年比一年大，在个别地方，甚至还变成了社会的不安定因素。因此，必须构建和优化突发公共事件政府应急管理的财政保障体系，以适应现代灾害管理的需要。任何管理体系的构建和实施都需要一定资金的投入，在此，应急管理体系的构建与完善也在很大程度上依赖于资金投入的程度。由于前期我们对应急管理体系建设重视程度不够，相应的资金投入相对较弱，影响了相关应急管理体系工作开展力度。同时，应急预算系统还不够完善，资金运用的有效性缺乏相应的评估机制和法律保障，难以适应日益复杂的应急管理形势。为保障应急管理体系的有效构建、完善和实施，我们必须要加大应急管理的资金投入。

2．1．4．4 信息沟通和共享欠缺

我国自然灾害种类繁多，而灾情信息分散于各部、局、省、市、自治区。目前我国主管灾害的专业部门，如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统，有些已经开展了部分的信息交流，但由于条块分割，使得一般政府官员、社会公众无法了解一个地区、一个城市的灾害情况，这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育、军工等等方面都是一个根本性的缺陷。在突发灾害事件的应急管理过程中，各种灾害管理的相关信息得不到及时的沟通和信息共享，以致造成在应急管理过程中造成不必要的麻烦，并使灾害事故得不到及时有效的处置。这主要表现在: ①灾害风险信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生; ②各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互连，以实现信息资源共享; ③缺乏综合性的信息平台和分析，无论是在信息收集汇总方面，还是在综合评估和预测预警方面，都有所欠缺。因此，我国应建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。缺乏完善的信息传播机制。

公共危机发生后，最先考验的便是政府的信息传播。健康的信息传播机制有三大要求: 真实准确、公开透明、迅速及时。目前我国在信息传播中缺乏高效的信息传播机制。首先是我国信息机构人员数量明显不足。我国国家统计局只有200多人，由国家信息中心与隶属于全国各地方政府的信息系统的全部工作人员约有13000人。如此少的工作人员却承担着搜集整理13亿人口大国的政治、经济、教育、生活等各方面复杂而庞大的信息，是相当有限的。其次是缺乏高素质的信息发布者，没有设立专门的新闻发言人，危机发生后，无人代表政府发表权威、可靠、口径统一的信息。再次是缺乏畅通的发布渠道和发布平台。政府发布信息大多沿用传统思维及传统媒体方式，在现代传播科技高速发展的背景下，这种方式往往落后于借助网络、手机短信等渠道的谣言传播速度。

例如，2009年6月7日河南杞县某厂钴60装置发生故障，但事故发生后当地政府并未及时公布消息; 7月10日一则题为《开封杞县钴60泄漏》的帖子开始在互联网论坛流传，民众开始恐慌，直到7月17日，核泄漏谣言大量通过互联网、手机短信、人际交谈等渠道传播，恐慌百姓争相外逃，造成交通拥堵，秩序混乱，危机骤然升级。期间，7月12日，政府首次召开新闻发布会通报事件情况，之后陆续通过电视、手机短信、新闻发布会发布辟谣消息，7月17日，外逃百姓开始返乡。一场谣言引爆的危机，最终酿成数十万人纷纷外逃，令人深思! 从6月7日事故发生到7月12日官方首度公布消息，“真相”整整“捂”了一个月。在缺乏真相的真空中，谣言不断发酵，造成社会恐慌，一场虚惊演变为公共危机。

2011年7月23日20时，北京至福州的D301次列车在温州市双屿路段，与杭州开往福州的D3115次列车发生追尾。20时27分，当地居民新浪微博网友“Smm_苗”发出第一条现场微博: “狂风暴雨后的动车这是怎么了? 爬得比蜗牛还慢……可别出啥事儿啊……”据武汉大学传播学教授沈阳估算，博友和传统媒体的最早报道相隔40分钟，微博的原生态报道显示出其“黄金1小时”的优势。而微博在整个事件中进行了全方位的直播，从事故现场、寻人、救援到探寻事故真相、问责、反思，微博真正成为“网络人民的大会堂”。回顾事故发生的24小时，微博在本次事件成为民众最直接、最快速的信息渠道，现场感强、渗透率高。据新浪微博统计显示，从事故发生到24日凌晨2点，新浪微博网友共发出了100万条与事故相关的微博; 事故发生12小时后，微博上相关讨论量已突破200万条，其中寻人的转发量超过50万条。“浙江卫生厅”、“浙江省血液中心”等多家官方微博连夜实时发布消息。人民网舆情监测室在一篇“人民网评”中警告说: 在诸多社会热点问题上，网络舆论“愈战愈勇”，搅动社会人心; 而一些官方媒体屡屡“失明”、“失语”，容易陷入新一轮的思想僵滞。“自为”的民间舆论场，时现乱象，网上谣言满天飞，哀伤太多，戾气太重; “自律”的官方舆论场，则常常趋于自我边缘化，而政府的公信力持续流失而致“贫血”。

2．1．4．5 应急管理队伍专业化程度不够

从近年的突发灾害事件情况看，突发灾害事件的种类增多、频率增高、反应连锁性增强、影响增大，并且突发事件的致灾因素不断增多，对应急管理的专业化要求不断增强。但我国目前大多数地区突发灾害事件应急管理中人员的素质和技术难以适应复杂灾害形势的挑战和要求，从事应急管理的专业人才严重匮乏，应急管理队伍专业化建设力度不大，对复杂情况的处置效率不高，要想提高突发灾害事件的应急处理效率，培养各个不同行业的应急管理专业人才队伍是必不可少的。

2．1．4．6 社会参与程度不高

目前我国面临各种突发事件的概率越来越高，这也意味着对政府应急管理工作的要求越来越高。国内外经验表明，提高危机管理能力，必须广泛动员社会力量参加。但目前我国应急管理体系中整合社会资源、调动社会力量的环节还十分薄弱，几乎还停留于募捐救灾物资等初级阶段，民间社会力量未能得以充分发挥。从实践上看，政府部门在构建应急管理体系时，必须将民间社会力量纳入到体系之中，最大限度调动、使用民间社会力量，发挥民间、社会力量广泛性、基础性等优势，使各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在危机管理中都可以发挥积极的作用，同时，提高全社会公民风险防范意识，以及灾害事件中自救互救的能力。

2．1．4．7 综合性风险评估有所不足

为了加强对灾害风险的监测，气象、地理、地震、卫生、防疫、统计等政府部门都建立相应的监测体系，开展有关灾害风险的预报预警工作，但从全局看，目前对灾害风险信息的综合利用、评估和趋势预测则有所不足，风险评估指标体系也不健全，不利于实现综合减灾和早期预警。例如，全球气候变暖已成为不争的事实，这不仅预示着气象灾害的成因出现新的变化趋势，而且对其他类型灾害形成也会产生规律性影响。但对于全球变暖与灾害风险发生之间因果关系的评估预测，主要局限于气象部门，其他部门重视不够，这势必会影响到综合减灾的预见性和有效性。

2．1．4．8 社会参与程度不高

提高危机管理能力，需要有全社会的参与。各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在危机管理中都可以发挥积极的作用。从实践上看，目前对全社会防范风险和应急处置的教育、培训和演练工作不够，措施不到位，具体要求明确，社会危机意识、风险防范部门、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱，社会参与的动员机制亟待加强。我国一些地方政府和有关部门平时只注重突发事件应急预案的制定、物资的准备、技术的支撑，而缺乏必要的突发事件应急预案演练和对民众进行必要的培训和指导。突发事件具有突发性和破坏性等特点，当危机到来时，由于对预案缺少必要的演练，必然导致启动预案时不能充分发挥作用，甚至还会出现手足无措的窘境，以致达不到预期的效果。而在2008年“5·12”四川地震中，灾区北川安县桑枣中学的校长叶志平正是由于平时连续四年坚持组织学生紧急疏散演练，地震发生后，全校2200多名学生、上百名老师，从不同的教学楼冲到操场，用时1分36秒，无一伤亡，创造了一大奇迹。校长叶志平也因此被誉为“最牛的校长”。

2.1.5 全面深入推进应急管理工作

应急管理体系建设是一个渐进的过程。在未来的应急管理体系建设过程中，中国必须进一步通过公共治理结构改革，用制度化的措施和方法，科学合理地界定政府、社会、公众等相关主体在应急管理过程中的权力、职责及其相互关系，构建全社会共同参与的新型应急管理工作格局。必须按照中央关于应急管理工作的部署，进一步增强责任感、紧迫感，巩固成果，开拓创新，把应急管理工作推上一个新的台阶。

2．1．5．1 继续深入推进“一案三制”建设

一是深化预案。继续深入推进预案编制工作，争取实现领域上全覆盖、内容上高质量、管理上动态化，并在实践中不断检验完善。二是健全体制。积极整合各方面应急力量和资源，充分发挥应急管理指挥机构、办事机构和工作机构各自的职能作用，建立应急管理绩效评估制度、责任追究制度。三是完善机制。健全指挥协调、信息报告和通报、应对处置联动、信息发布和舆论引导、绩效考核、社会动员等方面的机制。四是加强法制。认真执行突发事件应对法各项规定，做到有法必依、执法必严、违法必究。

2．1．5．2 实施全过程的综合应急管理

重大灾害事件往往有潜伏期、形成期、爆发期和消退期。于此相适应，现代灾害管理主张对灾害事件实施综合性应急管理，并在许多国家的政府应急实践中取得明显成效。具体而言，就是将政府灾害管理作为预防、准备、回应和恢复四个阶段组成完整的过程，并在各个不同的阶段采取相应的应对措施。

1． 灾害预防

在灾害发生之前，加强灾害预防，就是把人类的消极救灾活动变为积极的防灾、救灾和抗灾活动，把防御灾害和减轻灾害的工作，做在灾害发生之前。在这个阶段，尤其要注意风险评估工作，尽可能预测和事先考虑到哪些地方会出现哪些风险，并采取相应预防措施以减少风险，防患于未然。

2． 应对准备

针对即将发生的或潜在的灾害事件，政府和社会需要做好各种应对准备工作，才能做到有备无患。因此，国际上将充分准备作为灾害管理的一项原则。各国通常采取的准备措施是: 利用现代通信信息技术，建立信息系统和预警系统; 针对灾情组织制定应急计划和预案，并根据灾情变化随时加以修改完善; 就应急计划和预案组织模拟演习和人员培训，增强参与部门和人员的实战能力; 政府与各个部门、社会救援组织和工商企业等部门订立应急合作计划，以落实应急处置时的场地和设施使用、技术支持、物资设备供应、交通通信、救援人员等事项。实践表明，为应对灾害事件做好各种准备，准备的越充分，发生灾害时的应急救援和处置行动就会越有效。

3． 应急反应

在灾害发生和发展过程中，政府必须及时作出应急反应，进行紧急处置和救援。各国应急反应的主要措施包括: 进行预警提示，启动应急计划，提供紧急措施，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，向公众报告灾害情况，以及政府采取的应对措施，提高基本的公共设施和安全保障等一系列工作。应急反应是灾害管理的关键阶段、实战阶段。经验表明，灾害应急反应尤其需要解决好以下几个问题:

(1)要提高反应快速能力;

(2)应对灾害，特别是重大灾害，需要政府具有较强的组织动员能力和协调能力，使各方面的力量都参与进来，相互协作，共同应对灾害;

(3)要依法进行紧急处置，避免滥用职权;

(4)在制订应急预案和措施中，要采取措施保护好一线应急人员;

(5)要采取有效方法管理非理性行为。

4． 恢复重建

在灾害事件得到有效控制以后，政府为了恢复正常的状态和程序进行各种善后和重建工作。现代各国通常采取的措施包括: 启动恢复重建计划，提供灾后救济救助，重建被毁设施，尽快恢复正常的社会生产秩序，进行灾害和管理评估等工作。这个阶段的工作重点，一是要强化市政、民政、医疗、保险、财政等等部门的介入，尽快做好灾后重建恢复; 二是进行客观的灾后评价，分析总结灾害管理的经验教训，这不仅可以为今后应对类似灾害奠基新的基础，而且也有助于促进制度和管理革新，化灾害为转机。

5． 全面实施应急体系建设规划，推进应急平台建设

在突发灾害事件的应急管理过程中，抓紧建立综合性、多元化、全方位的信息收集网络，对有关危机风险源和危机征兆等信息进行综合分析，去粗取精、去伪存真，保证危机信息的时效性、准确性和全面性，并为信息的有效共享和做好应对处置工作提供可靠基础。建立统一的应急平台体系，实现各级各类应急信息平台相互对接、互联互通和信息共享，加快形成全国统一、高效的应急决策指挥网络。抓紧建立和完善部门之间的有效沟通和协作机制，统筹中央和地方、部门和部门、政府和社会之间应急资源布局，做好与城乡建设等相关规划之间的衔接，重点加强监测预警系统、信息与指挥系统、应急队伍和物资保障等方面的建设，实现各部门间资源的整合共享与综合利用，以协调有序地应对各类突发公共事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件。

6． 全面构建国家应急物资保障系统

发达国家都有充分的财政资金来源，健全了城市基础设施，建立日常避难场所，储备各种应急救灾物资培训专业人才，宣传安全教育。而我国政府在应急管理资金投入方面还远远不够，因此，我国各级政府应合理地调整公共财政支出范围，做到专款专用，确保有效应对突发公共事件。一是抓好应急物资监测网络和预警体系建设，实现全国各类应急物资储备信息综合汇总和需求预测预警。二是抓好应急物资生产能力储备建设，对专业型较强、峰值需求量大、生产启动周期短的应急物资，实行生产能力储备。三是抓好应急物资仓储与配送能力建设，优化布局国家应急物资储备库点，健全调拨与配送应急物资的仓储、运输体系。四是将应急管理的经费支出列入各级政府的年度财政预算，除加大原有的抗灾减灾方面的支出基数外，建立公共安全风险防范基金和稳定的应急管理经费投入渠道以及多元化的市场筹措方式，以保证应急费用的足额、及时到位。五是加强应急处置专业队伍建设，特别是专家咨询队伍的建设; 六是建立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，确保应急所需物资和生活用品的及时供应。

7． 深入开展面向全社会的宣传教育

政府强化危机管理的目的是为了维护人民的生命财产安全，确保经济和社会的正常运行，与人民群众休戚相关。一是增强政府的危机意识。《中华人民共和国突发事件应对法》第九条明确规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。中国是一个自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件较多的国家，政府作为危机管理的责任主体，首先必须树立危机意识，正确评估可能面临的风险，切实做好预防与应急准备、监测与预警，确保从容应对突发事件。二是增强社会公众的危机意识。广泛开展应急管理进社区、进农村、进基层单位活动，特别要深入推进公共安全教育进课堂、进教材，从小培养学生的安全意识和自我防护能力; 毫不放松地抓好高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训，提高他们安全操作和第一时间处理突发事故的技能; 通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，以及画册、挂图、墙报、板报等多种载体，大力宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识。

因此，要进行危机管理，在强调政府责任的前提下，强化社会公众的危机意识培养，让每一个公民都认识到，我国在今后较长的一段时期内将面临突发公共事件带来的严峻考验，意识到突发事件具有不确定性和破坏性，往往会严重危害人们的生命财产安全，意识到遭遇突发公共事件时，除了政府的救援，民间的互助互济也是必需的，从而提高公众的自我保护、自救和互救能力，提高社会公众的危机参与度。这样，既可以保障社会公众的知情权，减少决策失误，也可以增强社会公众的危机承受能力，避免引起社会恐慌，造成更严重的后果。

8． 健全灾害应急管理法律和法规体系

应急管理虽然需要政府采取特殊的应对措施，但也必须有法律依据，依法实施应急措施。在应急管理方面，发达国家一般都制定有紧急状态管理和防灾减灾的法律法规，同时制定有相应的实施条例和细则，进而形成了一个国家应急管理法律体系。通过健全应急管理法律体系，明确了紧急状态或应急状态下政府应急管理的责任和权限，应急处置和救援的措施和程序，政府、各种社会组织和公民在防灾救灾中的权利和义务，为政府和全社会实施灾害应急管理提供了有可操作性的法律依据，同时可以起到限制滥用行政权力的作用。

以法律手段来应对处置突发事件是一些发达国家的共同选择，美国、俄罗斯、日本等国家都有着完备的紧急状态法律法规，这些紧急状态的法律法规有效地引导着政府依据法律制度建立国家安全制度、应对各类突发事件。一方面，必须健全国家层面的法律法规: 依据宪法制定紧急状态法，并使紧急状态法与《政府信息公开条例》、《突发事件应对法》、具体灾种法律法规等协调起来; 在应急管理法律体系中，必须强调约束公民义务的原则，2003年“非典”期间一些疑似患者拒绝接受调查、隔离，甚至任意外出、旅行，严重影响了应急管理工作的有效开展。另一方面，必须健全地方应急管理法规体系，充分结合地方实际情况，使涉及应急管理的法律、法规保持协调一致，并做好各类突发事件的预案工作。各类预案要确保操作性、实效性，可以展开定期演练来检验预案效果。

9． 发挥非政府组织在灾害事件应急管理中的作用

由突发灾害事件本身的特点所决定，其有效的应急管理只靠几个政府应急部门和专业人员的力量来应对灾害，是远远不够的，还必须有全社会的参与、支持和配合，才能成功地应对灾害的挑战。狭义的非政府组织如联合国所作的定义，是指“在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利的、自愿公民组织”，具有非赢利性、自愿性等特征，如志愿者组织、慈善组织、社区组织等社会组织。从国外实践经验看，非政府组织在灾害管理中的作用，主要体现在以下几个方面: 一是协助政府开展减灾工作的依靠力量; 二是第一时间进行自救互救的志愿组织; 三是进行防灾宣传教育的社会渠道; 四是筹集民间慈善捐款的组织者。

鉴于非政府组织在灾害管理中扮演着十分重要的角色，具有积极作用，因而许多国家都对非政府组织参与应急管理采取鼓励和支持的政策，充分发挥非政府组织的作用，国外值得借鉴的鼓励非政府组织参与突发灾害应急管理的做法经验如下:

(1)与非政府组织建立合作互助关系;

(2)对非政府组织进行紧急救助的专门培训;

(3)专门设置与非政府组织联系沟通的渠道部门或官员;

(4)构建社区应急合作体系。

10． 扎实抓好应急预案演练工作

开展应急演练是提高综合应急能力和实战水平的有效途径，可以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。搞好应急演练，要突出重点、注重实效，及时发现和纠正暴露出的问题。