突发公共事件应急管理体制的现状

第三节　突发公共事件应急管理体制现状

目前，我国典型的城市应急管理模式力求构建一个综合性比较强的应急管理机制。将那些易于程序化的突发公共事件交由专业性比较强、责任主体单一的职能部门进行管理。而将管理程序化比较难的，综合性较强、牵涉面较广，对城市经济社会系统正常运行扰动大的突发公共事件，如突发社会安全事件、突发自然灾害等，交由多部门协同应对。综观我国城市应急管理的情况，可以分为以下几个模式：

图3－11　北京市应急管理框架

资料来源：北京市安全生产监督管理局．健全应急体系提高应对能力［J］．中国应急管理，2007，（12）：45．

一、北京市突发公共事件应急管理体制

随着经济、社会的高速发展，北京面临突发公共事件的机会正迅速增加，突发事件亦将呈现新的发展趋势。道路交通事故、生命线工程事故、火灾、群体性事件和政治事件等将是北京城市今后主要的人为灾害事故。大风及沙尘暴、浓雾、雪灾和高温等是北京市主要自然灾害和重点灾害。战争、地震、地质灾害、信息化灾害等仍将是主要的潜在灾害隐患。

1．应急管理组织体系

北京市应急管理的决策层为北京市突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工作。应急委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、卫戍区、武警北京总队负责人为成员。北京市突发公共事件应急委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。其具体职责涉及突发公共事件信息的收集分析、总体应急预案修订、专项或分应急预案审定、预案演练的督促检查、城市危机管理的宣传教育、突发公共事件信息网络系统的建设、指挥平台的运行维护等。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。当遇到牵涉面大且超出北京市控制范围的突发事件时，提请党中央、国务院批准成立“首都突发公共事件应急委员会”，由党中央、国务院指定一名负责同志或授权中央政治局委员、北京市委书记任主任，中央国家机关、驻京部队及北京市委、市政府有关领导为成员，统一指挥协调首都突发公共事件应对工作。

2．“3＋2”应急管理基本框架

2005年4月，北京市政府正式成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构，组建了13个专项应急指挥部，分别设在市政府有关委办局，以有效应对各类突发事件。13个专项指挥部包括：生产安全事故应急指挥部、反恐和刑事案件应急指挥部、电力事故应急指挥部、交通安全应急指挥部、建筑工程事故应急指挥部、消防安全应急指挥部、抗震应急指挥部、森林防火应急指挥部、防汛抗旱应急指挥部、重大动物疫病应急指挥部、城市公共设施事故应急指挥部、人防工程事故应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部。全市18个区县也先后成立了应急委和应急指挥中心，有的区县结合各自特点在街道、乡镇和各个系统设立应急分中心。北京市应急体系建设的基本框架简称“3＋2”模式（见图3－11）：“3”即市级应急管理机构、市属13个专项应急指挥部和18个区县应急管理机构，“2”即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心。同时，为高效处置突发公共事件，构建了明确的责任体系，分别确定了各应急管理机构和专项应急指挥部的第一责任人和主要责任人，并要求做到领导决策不远离第一现场，专业应对不远离第一现场。在日常监管中，要求建立全过程管理的责任体系，各级政府对本地区的安全工作负总责，安全责任分解落实到岗、到位、到人。

二、上海市突发公共事件应急管理体制

上海是一个特大型城市，地域小、人口多、建筑密集，经济要素高度集聚，是我国最大的商业、金融中心，也是西太平洋地区重要的国际港口城市。一旦发生突发事件，上海遭受的损失将是巨大的。从2001年起，上海就开始探索建立城市应急管理体系。最初是从防灾减灾角度出发，构建城市综合减灾和紧急处置体系。2003年“非典”的暴发，国家进一步加强应急管理建设工作。根据国家总体要求，结合自身实际，上海在原有灾害事故处置体系的基础上，加快探索建立符合上海城市特点的应急管理新模式。其中，在应急管理体制建设方面，上海从突发公共事件的固有特点出发，立足于特大型城市实际，吸取国外大城市应急管理经验，努力建立有利于快速高效决策和资源统一调度的指挥协调系统，初步形成“两级政府、三级管理、四级网络”的应急管理体制。

1．建立分级分类的组织体系

在市级层面，成立了上海突发公共事件应急管理委员会，部署全市突发事件应急管理工作。其日常办事机构市应急办设在市政府办公厅，并负责市政府总值班室的运作，履行值守应急、信息汇总和综合协调的职能。防汛、防震减灾等11个市级议事协调机构作为应对突发事件的专业协调机构；各相关委办局是市政府主管本市某种突发事件的职能部门，也是市应急管理工作机构之一，承担相关突发事件的常态管理。在区县层面，结合19个区县实际，相应成立了应急管理的领导机构、办事机构和工作机构，明确工作职责，制订工作规范。在市总体应急预案的框架下，强化了应急委办事机构与专业协调机构、工作机构以及区县之间的横向联系，通过确定权责，突出发挥各相关机构的作用，逐步形成以综合协调和专业协调互相支撑、紧密协作的应急管理组织体系和工作格局，充分发挥上海“两级政府、三级管理、四级网络”的体制优势。

2．加强基层应急管理单元建设

探索实践应急管理与城区网格化管理工作相结合，实行网格化、全覆盖，是上海推进应急管理中心下移的一项重要举措。根据建设部要求，上海市开展了城区网格化管理工作。采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，面向全市、条块结合，以区为单位，构建数字化城市管理平台。建立市、区两级平台资源，逐步与“12319”城建服务热线等信息平台有机衔接，实现信息资源共享和“一口受理、一网协同”；建立城市综合管理数据库；以社区网络为基本单元，建立全市统一编码，涵盖公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化、其他设施等5大类84种基础设施部件和市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理等5大类32种动态管理事件在内的城市综合管理数据库，逐步实现市、区、街道三级管理层面信息资源共享。城区管理网格化，就是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决城市建设和市政管理的各类问题，更好地满足市民群众需求。这种新模式有利于提高管理的主动性、综合性，有利于体现应对突发公共事件“预防为主”的原则，有利于应急管理的“关口前移”。上海市在开展城市管理网格化工作的过程中，强调要体现应急管理工作的内容，提高各类突发公共事件的预防、化解和应急处置能效。有的区把区应急办（区政府总值班室）和区网格化管理中心的物理位置配置在一起，并安排区网格化管理中心主任兼区政府总值班室副主任。上海市还把这个新机制从社区扩大到企业，开展市级基层应急管理单元建设。选择试点将一些重点区域和高危行业重点单位作为应急管理单元，通过明确管理要素，实现管理环节的全覆盖，形成“条、块、点”相结合的应急管理工作体系。

三、深圳市突发公共事件应急管理体制

改革开放的春风，让深圳市与国内其他大部分城市的经济差距拉大，同时也积淀了一些深层次矛盾，深圳市作为我国改革开放的窗口，特殊的社会经济地位决定了国家对它的更高要求，这不断促进了深圳经济的发展，也促使它在应急管理方面积极探索并取得了一定成绩。深圳市高度重视突发公共事件应急管理体系的建设，深圳市成立处置紧急事件委员会直属市政府管理，作为深圳市突发公共事件处置的常设综合协调机构，该委员会的工作重点是管理和协调应急管理领导机构、综合协调机构、专业应急机构和基层应急机构四大机构。紧急事件委员会下设立市一级的应急总指挥中心，“四大机构”以及各区县也设立相对独立的应急指挥中心，与市一级的指挥中心通过信息平台实现互通互联。形成了多层次应急预案体系和应急处置工作机制，提高了应急保障能力；在应急法制建设方面进行了有益探索，在物资、资金、技术等方面加大投入；利用多种媒体渠道开展宣传教育活动，增强了公众的危机意识和自救互救能力。这一体制十分重视投入，加强硬件建设。组织机构健全，层级结构分明，在应急管理过程中，运作规范统一标准，相互衔接，有利于全市应急管理的统一指挥协调。这一体制也存着一些缺点。一是在应急管理体系建设资金投入量大。无论是在应急管理的硬件建设，还是在应急管理的软件建设方面，深圳市都投入了大量的财力，一般城市难以承受。二是应急管理部门分工过细，容易造成机构臃肿的问题。部门分工的增加，必然需要大量的工作人员。三是城市应急管理仍以单灾种应急管理为主，制约了应急资源的有效整合。

四、南宁市突发公共事件应急管理体制

南宁市突发公共事件应急管理引入美国体制，该市成立市应急联动中心，负责全市社会各部门的联动、协调和运作。学习美国的“9·11”应急指挥中心，成立市应急联动中心，负责全市社会各部门的联动、协调和运作。利用先进的信息管理技术，以110报警服务台为基础，集成各种分离的信息与通信资源，对匪警、火警、交通事故报警、急救电话以及市长热线进行统一指挥调度，实现信息资源的共享，真正做到联动党、政、军、警、民对突发公共事件进行统一指挥协调，统一应急，联合行动。该体制对各部门分离的信息系统进行了集成，使部门间实现了信息共享，形成了一个全市统一的指挥调度中心，提高了指挥的高效，实现了资源尤其是警力的最佳配置，增强了应急处理的能力。南宁体制的缺点也很突出。首先，该体制增加了公安机关的工作任务。公安机关不但要承担维护社会治安、打击各种犯罪以及内保等大量工作，还要承担应对全市突发公共事件应急处置的协调和指挥工作。其次，城市应急联动中心权力地位在法律上没有清晰界定。其法律地位相对模糊，并且与其他应急职能部门的关系在法律上也不明确，在应急管理工作中影响了中心职能的发挥。最后，由于南宁市应急联动指挥中心，主要是起到指挥调度作用，根本无法解决危机决策、预警，危机处理过程中公共沟通问题，也不能及时地对突发公共事件应急工作经验进行总结。

五、合肥市突发公共事件应急管理体制

1．合肥市应急管理整体水平较低

合肥市虽为省会城市，但是地处中部地区，人口和面积尚未达到特大城市的规模，较大规模突发事件发生频率和其他特大城市相比还是比较少，从政府到社会、到群众，普遍缺乏应对突发事件的思想准备和物质准备。政府应对突发事件的演练虽然有但是较少，对突发事件防范意识尚且不足，群众的应急管理技能培训不够；社区或农村的基层干部综合素质也不适应应急管理工作的要求。从根本上说，危机教育缺失导致公民危机意识缺乏，一旦发生突发事件，对社会正常秩序的冲击更为猛烈。

2．应急指挥机构缺乏权威性

突发事件的应急处置往往涉及多个层面、多个部门，需要一个凌驾于其上的权威性的、常设的协调机构进行协调、指挥，合成作战，及时有效处置突发事件。目前，合肥市应急管理主要机构是合肥市应急管理办公室，受现行行政体制的影响，在应急处置中，上下级部门之间关系协调比较容易，但不同部门之间的关系协调困难、衔接不够、反应较慢，难以有效整合应对突发事件。

3．应急管理体系中各个部门配合上没有做到社会动员机制

计划经济时代下造成的分部门、分灾种的单一突发公共事件应急管理体制，造就了我国现有的应急管理指挥系统功能性失调，缺乏有效的社会动员机制，各应急部门各自为政难以协调导致贻误战机，在危机突发时并不能及时整合资源合理做出决策，也不能充分有效地分配应急资源。我国这种旧有的应急机制主要是因为在计划经济下的部门条块分割造成的，而且这种分离机制并没有一个强有力的协调机构，从而形成现有的城市应急机制的运行处于多头管理的现状。

一方面，虽然我国城市都有设立比较完整的应对危机事件的机构以及相关服务热线，但是这些部门互不隶属、各自为政、机制不同而且职能重叠致使危机来临时相互推诿，同时他们之间也没有建立完整统一有效的资源共享的应急信息平台。这就不能有效地防患于未然，一旦突发危机很难形成应对突发危机的合力，坐看事态扩大造成危害。因此，一个协调统一有力的应急管理指挥系统是应对危机的重要保证。

另一方面，应急管理需要的不仅仅是完备的突发公共事件应急管理的应对计划和统一协调的机构，更需要社会的参与，充分动员社会力量参与应急管理，如非政府组织、志愿者组织、私人机构、国际援助等，社会力量有政府没有的优势和政府得不到的信息。尽管我国具有“居安思危”的优良传统，也有一些应对各类危机的经验，近来各种社会组织也不断建立，但是当前我国的各类非政府组织、各种私营组织以及社区的公民，都对突发公共事件应急管理缺乏应有的敏感意识以及良好的防范技能。加上政府组织有时候因为信息掌握不完全和不真实，或是某些部门故意隐瞒事情的真相，往往导致在突发事件发生后无法充分动员全社会的力量参与抗击。应该学习借鉴国外成功经验在应对突发公共事件时充分利用社会的力量动员社会各界共同参与危机应对。

4．应急管理中缺乏建立干部问责机制

在近来的突发公共事件应急管理体系中，应急管理的各级官员都乐意把更多的突发公共事件控制在自己的辖区内，导致很多在应急管理中的官员报喜不报忧。进一步完善应急管理中的干部考绩工作非常重要。以防止应急管理工作中的部分政府官员的失职、渎职行为。对公务员危机管理中的权利和义务要进行明确的界定，对应急管理人员的权力进行监督，防止权力的滥用和渎职非常重要。

例如2003年非典型肺炎事件一些地方政府不报或者少报导致疫情的进一步扩大造成严重的后果，使得SARS的疫情进一步扩大。2008年的汶川地震部分官员未及时进行应急管理等。公务员未履行公务员义务造成重大人员伤害的，将依法给予有关责任人行政处分，而构成犯罪的应该依法追究其刑事责任。国家环保局原局长谢振华就是因为松花江重大水环境污染事件而引咎辞职，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸对药品监管不力导致假药流行使得百姓生命受到威胁而被判死刑这一刑事处罚就是两个问责制的例证。

5．缺乏信息系统的支持

合肥市政府网站中有应急管理办的相应内容，不过网站建设得比较粗糙，应充分利用现有的政府电子政务网络，在应急办建设政府间、政府与部门间联网的应急综合平台，作为应急委组织指挥处置突发事件和日常应急管理的有效载体和指挥中心。该系统应具备四大功能：视频监控功能、视频会议功能、指挥调度功能、决策支持功能。

6．缺乏危机后精神心理救助体系的建设

突发公共事件尤其是危机发生后的恢复和重建不仅意味着恢复危机中受损的东西，也意味着恢复和重建危机中受害人的心理和精神。例如2008年我国汶川地震的发生后，面对很多失去亲人的人在灾后的心理危机，我们不能视而不见，任其发展。除了一部分人能有效地将精神创伤在意识中进行整合、认知和组合，得以恢复到正常心态外，大部分受难者是不能依靠自身的力量解除这种心理危机的，而且大部分人并不知道他们需要心理卫生服务，也不会去寻求这些帮助，更有一些人可能会拒绝各种方式的心理协助。因此，对灾后心理危机进行主动积极的干预、疏导和救治，帮助处于危机状态中的人顺利度过精神危机是非常必要的。灾难已使我们失去很多，灾后不能让我们失去更多。关注灾后心理危机，是人性的内在要求，是热爱生命、热爱生活的表现，是个体成长与发展的需要，是家庭幸福和安全的需要，是人类关爱与和谐的需要，是社会稳定和进步的需要。但是合肥市的突发公共事件应急管理体系建设中这一块内容未有建立起来。

六、鞍山市突发公共事件应急管理体制

按照“平战结合、军政结合、防教结合、分级管理、联合救援、社会参与”的原则，在整合原有地方人防体系和保障体系的基础上，成立应急管理机构和专项工作机构，由人防部门负责综合化协调，实现政府应急机构和军事机关统一领导，各部门功能齐全、反应灵敏、运转高效，对突发公共事件实行综合预警和联合处理、分类管理、分级负责，实现战时与平时应急一体化体制。这一体制的优点是充分发挥了现有应急管理资源，避免了重复建设，降低了应急管理成本。从当今的世界形势看，人防向民防过渡转变是国际趋势，完全可以利用已十分完善的人防领导指挥机制指挥协调应急，利用稳定可靠的报警系统和信息保障体系发放各种人为、自然灾害警报信号，利用训练有素的应急救援力量为突发公共危机应对提供强大的支援。鞍山体制的缺点是把市人防部门摆到综合指挥协调的位置，使应急管理系统下的各个部门之间的关系不容易处理。容易让其他部门产生“揽权”的误解，政府必须对人防部门充分授权才能解决。