突发公共事件应急管理体系总体设计

第一节　突发公共事件应急管理体系总体设计

一、现阶段我国应急管理组织体系设置

1．领导机构

国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。

2．办事机构

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

3．工作机构

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

有关部门包括：外交部、发展改革委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国资委、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、广电总局、体育总局、林业局、食品药品监管局、安全监管总局、旅游局、宗教局、侨办、港澳办、台办、新闻办、新华通讯社、地震局、气象局、电监会、银监会、证监会、保监会、国家信访局、国家粮食局、国家海洋局、国家邮政局、国家外汇局等。

4．地方机构

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

5．专家组

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。

二、中央政府突发公共事件应急管理组织体系

在中央政府层面，我国在长期实践中逐步形成了在国务院统一领导下，分类别分部门对各类突发公共事件进行应急管理的模式。

1．国务院统一领导

国务院是国家紧急事务管理的最高行政领导机构，统一领导各类突发公共事件预防工作。设有国务院安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责统一领导和协调相关领域的突发事件应急管理。遇到重大突发事件，通常是启动非常设指挥机构，或者成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。例如，在2003年发生“非典”疫情时，2004年发生高致病性禽流感疫情时，国务院都成立了临时指挥机构，统一领导全国防治疫情工作。

2．分类别分部门管理

一种或几种相关重大突发事件由国务院对口主管部门为主负责预防和处置工作（详见表3－1），其他相关政府部门参与配合。国务院各应急部门为了应对职责范围内重大突发事件，分别建立了各自的应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍，并形成了危机事件的预报预警机制、部际协调机制、应急救援机制等应急机制。

表3－1　重大突发事件与国务院对口主管部门

具体而言，政府应急机构和应急体系如图3－1、3－2所示：

图3－1　政府应急组织机构

图3－2　政府应急体系

三、地方政府突发公共事件应急管理组织体系

构建科学的城市应急管理组织体系，是应对突发公共事件的基本保证，对于预防和应对各类突发公共事件，减少事件造成的损失，具有重要意义。城市根据自身基础条件、区位特点等因素，按照“目标统一、分工协作、统一指挥、责权对等原则、执行与监督部门分设原则”的原则，因地制宜、因事制宜、因时制宜建立常设性应急机构、专项指挥部门及其他专业机构，构建适合自身的高效、职能明确、配合紧密的应急管理组织体系（见图3－3）。

图3－3　中国突发公共事件应急管理组织体系

1．突发公共事件应急管理委员会

各城市应该成立应急管理核心领导部门，即应急管理委员会，由市政府直接管理，以适应突发公共事件应急管理反应快速的需要，主要职责：

（1）对突发公共事件相关信息的汇总，协调县市区、相关部门落实应急救援工作；

（2）信息发布，制定并组织实施应急处置和灾后重建等方案；

（3）协调有关县市区和相关部门的应急保障工作，调度各方应急资源等；

（4）部署做好维护相关群众的基本生活、事件现场治安秩序和当地社会稳定工作；

（5）及时核实和报告突发公共事件的发展情况和应急处置工作进展情况；

（6）进行全民防灾减灾宣传、教育和培训等工作；

（7）研究处理其他重大事项。

同时，要设市政府应急管理办公室，发挥应急管理委员会的中枢作用。应急委员会应在市长领导下，通过召开政府常务会议或专题会议研究的形式及时有效地决定和部署应急管理工作。政府领导，尤其是副市长，要根据行政业务分工在相关应急专项指挥机构中兼任职务，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。

2．突发公共事件应急专项指挥机构

在应急管理委员会统一领导、协调指挥下，成立专项指挥机构。应急管理委员会和各专项指挥部对突发公共事件要快速、有序地作出反应。专项指挥部负责相应的救援、救助和事件处理。在常态情况下，各专项部门独立工作，一旦遇到重大或特大突发公共事件，各专项部门间能够相互帮助，相互协作。

3．突发公共事件应急信息情报机构

应急管理需要高效的信息系统支撑，收集信息，分析信息，处理信息。应急信息情报机构要集成气象、公安、工商等部门信息交流，建立健全情报信息网络，扩充情报信息来源，为突发公共事件预警、决策和恢复重建方案、应急管理评估等关键环节提供及时准确的信息支持。

4．突发公共事件应急专业咨询机构

突发公共事件应急专业咨询机构为突发公共事件提供包括自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件等专项预测和咨询。该机构要根据事件类型成立专业咨询小组，聘请公共安全、应急管理和相关领域的专家、学者，担负应急管理的研究、咨询和辅助的职责。同时，还要充分利用咨询机构人力资源优势，加强应急信息智能管理、预测分析模型、管理模式和运作机制的研究。

5．突发公共事件应急社会协调机构

在政府主导下，不但要构建并完善全方位、立体化、多层次的政府突发事件应对协作机构，还要建立社会应急力量协调机构，提高突发公共事件应对能力。这样既能让政府各应急部门之间形成横向的沟通交流，又能让社会非政府组织参与应急管理，形成一个纵横交叉的应急网络结构，协调管理和信息交流，真正实现各类信息和社会资源的充分共享。

6．突发公共事件应急监察评价机构

利用该机构对突发事件事发和事后环节进行监督和评估，提高处置事件能力及积累应急管理知识和经验，将发挥重要作用。该机构的设立必须做到权力独立，杜绝自己监察自己，同时要求机构人员精干，能够依照法律采用科学手段对应急管理过程中涉及的相关部门和相关人员进行同步监督和评估。

四、突发公共事件应急管理运行体系

国内外应急管理运行体系都是按照突发事件发生的基本过程，以预防、准备、响应和恢复为线索，来设定具体的应急措施和步骤。在科学的突发公共事件应急管理组织体系保障下，对各种应急资源、信息等进行整合，形成一套迅速有效的应急行动程序。因此，我国突发公共事件应急管理运行体系应该从信息管理、预测与预警、应急处理三个方面建立和完善（见图3－4）。

图3－4　中国突发公共事件应急管理运行体系

1．突发公共事件应急信息管理机制

信息是应急管理活动不可缺少的资源，突发公共事件应急信息管理机制包括如下两个系统：信息搜集系统。由相关机构（包括预警机构、专家组等）进行定向、定时、连续搜集，对搜集的相关信息按标准进行分类、处理，为突发公共事件指挥系统的决策提供支持。信息传播系统。通畅的信息传输系统，一方面要求将搜集到的信息，快速、无障碍、无丢失地传送给组织决策机构；另一方面要求通过相关途径向媒体、民众进行突发公共事件情况的信息传播，充分调动社会力量和社会资源有效地应对突发公共事件。

2．突发公共事件应急预测预警机制

应急预测预警是整个应急管理过程的首要环节。应急管理部门应用科学预测的方法技术，能够根据突发公共事件的过去和现在的情报资料，对事件发生与否、发展趋势和演变规律等作出科学的估计和推断，预防和避免突发事件的发生，即便发生也能够及时发出警示信号，使政府和公众第一时间了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止、消除不利后果。突发公共事件应急管理的预测预警机制主要用于信息监控、收集、预警信息的发布、调整和解除，预测预警机制由如下四个系统组成：预警组织系统。它涉及预警系统中政府相关部门、科研机构、社会中介组织等部门的职务范围、责任、权利方面的管理，发挥政府权威主导，社会积极协作的作用。预警监测系统。针对突发公共事件的多元化特点，准确及时迅速地收集有关事件风险源和征兆等信息，并对其进行整理、归类和识别。信息收集系统。针对每一类突发公共事件预警方面的专业性，建立如气象灾害预警系统、经济危机预警系统等进行相关方面的信息收集工作。预警咨询系统。由专业应急管理专家和防灾减灾智囊团对外部环境和预测对象变化发展过程进行综合分析和研究，提出处置建议和意见。

3．突发公共事件应急处置机制

一旦有预警机制发布事件相关信息，必须采取快速有效的应急行动应对突发公共事件的发生。因此，建立合适可行的运行机制尤为重要。应急处置机制是指在有限的时间、资源和人力的约束条件下，完成相应的应急工作。该机制必须包括如下几个方面的工作：先期处置，突发公共事件发生后，根据应急处置实际需要，按照有关规定协调有关部门采取措施控制事态发展，密切注意和防止次生、衍生、耦合事件的发生；同时要做好突发公共事件信息报送工作。发生突发公共事件的单位和所在区县负有先期处置的第一责任。

（1）应急响应。若突发事件先期处置未能控制事态发展，或者超出了应急主体的处置能力，政府要启动应急响应程序，实施针对各种突发公共事件的各种应急预案，全方位处置危机情况。

（2）指挥协调。启动应急响应程序之后，应急管理机构需配备专业技术人员，并设立专家组，确保指挥决策的科学性。协调包括人民、政府、社会甚至国际社会与组织之间的协作；积极采取措施，必要时采取强制措施，降低事件的危害，恢复正常的社会秩序；做好安抚工作，安抚人心，稳定情绪。

（3）善后处置和恢复重建。突发事件的善后和重建不应该在事件平息之后进行，而是要在事件开始发生时就筹备。突发公共事件善后和重建主要包含五个方面：一是相关法律的修订和完善；二是社会秩序的恢复和重建；三是物质方面的恢复和重建；四是精神方面的恢复和重建；五是组织方面的恢复和重建。

（4）监督评估。应急管理监督是一项贯穿整个应急管理的全过程、全方位的工作。突发公共事件应急监察评价机构负责监督评估工作，对应急资讯流向、资金走向以及应急管理中出现的各种行为进行监管控制；对事件造成的影响或损失进行评估；还要对应急管理的基础工作、过程、结果等评估，以改进和提高应对突发事件的能力。

五、突发公共事件应急管理保障体系

1．保障体系的构成

保障体系包括通讯与信息保障、现场救援和工程抢险保障、应急队伍保障、交通运输保障、医疗卫生保障、治安保障、物资保障、经费保障、社会动员保障、紧急避难场所保障、技术储备与保障，以及其他保障等12个方面。

2．保障机制的特点

保障机制渠道多样化。信息系统保障以本部门通讯、计算机网络为主体，强调上下贯通，物资保障一方面提出本部门建立相关应急储备物资要求，另一方面提出其他部门负责相关事项的原则。从实际预案的编写来看，仍然没有摆脱应急主管部门给相关部门布置任务的模式，不同应急主管部门要求不同，同一相关配合部门的保障职责较零散，很难形成高效、完整的体系。

城市应急管理保障体系是开展应急工作的最基本保障，是政府履行行政职责的前提。有效的突发公共事件应急管理保障体系主要包括法律法规保障、社会动员保障、信息平台保障、教育培训体系、资金与物资储备保障其他应急专项保障等方面（如图3－5）。

1．应急管理法律法规保障

从国际经验看，法律是实施标准化应急管理的基础，也是开展各项应急活动的依据，能够防止政府权力的滥用，基于此大多数国家颁布了突发公共事件应急管理的法律。我国也正在逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。2007年11月1日我国颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》。地方政府也都相应地制定了相关突发公共事件应急预案作为国家应急管理法规的补充。市政府以及区、县、乡镇、社区、街道、村、组以及各类基层企事业单位在制定预案时必须以国家相关法律为本，根据本地社会经济发展水平和有关突发公共事件特点，制定相应的条例与法规，编制应急指南或应急预案，通过法律来赋予应急管理机构的职责和权力范围、人员构成以及经费来源等问题，确保应急预案编制工作落到实处。同时，应急法制也应对公民合法权益进行相应保护。

图3－5　中国城市应急管理保障体系

2．应急管理社会动员保障

社会动员在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，完善的社会动员体系，有助于形成应急管理合力和快速有效处置突发事件，更有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系。

（1）加强政府应急管理与军队、武警部队联动。各级政府可与当地驻军、武警部队联合制定军队、武警参与本区域应急管理工作的相关规定，促进军地应急管理工作的落实。

（2）加强应急管理志愿服务机构建立。政府应依托共青团、红十字会、青年志愿者协会、高等院校以及民间组织，逐步建立突发公共事件应急志愿者机构，参与到社会突发公共事件应急工作中来。

（3）建立应急公益捐赠机制。应由政府、民政部门、慈善机构、红十字会等多方参与，建立公益捐赠机制，为应急处置和灾后重建提供必要的保障。

3．应急管理信息平台保障

完善应急信息平台，将邮电、地震局、防汛指挥部、民航、铁路部门、公路部门、港务局、市政部门、民政部门、防疫部门等关乎人民生活各个方面的有关部门的应急机构纳入信息平台，开发相关部门应急信息数据库系统，将相关部门联入指挥网，并网运行。通过现代化指挥信息系统，使应急指挥领导机构能快速获取信息，做出正确、快速的决策，进行统一指挥调度。这样，在应急办与政府间、政府与部门间联网的应急综合平台，作为应急委组织指挥处置突发事件和日常应急管理的有效载体和指挥中心，真正实现各部门甚至是社会联动。从而大大提高城市对应急突发事件的快速反应能力，缩短对市民求助求救的反应时间，保护生命财产等方面都将起到十分重要的作用。统一特服号码，市民的任何报警、求助只需拨打同一个号码，不再需要记忆诸多特服号码，缩短报警时间，大大方便了市民报警，并得到及时的救助和相应的服务。所以统一特服号码势在必行。

4．应急教育培训体系

加强各市基层应急管理教育宣传工作，对基层应急管理人员进行专业培训，提高他们专业知识和技能。同时在区县和乡村有针对性地开展防灾减灾的应急知识普及工作，增强群众公共安全意识和提高自救互救能力。

加强应急培训与演习。有计划地组织开展专业救助演习，检验各应急救援队伍的快速反应能力、协同作战能力；还要组织群众开展应急培训和演习，增强他们的自我防范意识。对演练情况要进行总结分析，及时发现问题，不断改进应急管理工作。

5．资金与物资储备保障

建立和完善城市政府财政应急专项储备金制度，鼓励公民、法人和其他组织为应对突发公共事件予以必要的资金支持。建立资金使用监督机制，建立完善应急物资征用补偿制度，研究制定保险、抚恤等政策措施，解决基层群众和综合应急队伍的实际困难和后顾之忧。建立健全应急有偿服务机制，对参与社会救援的人员和单位予以相应补偿。充分发挥保险在突发公共事件预防、处置和恢复重建等方面的作用。制定本市物资生产、储存、调拨体系和方案。加强应急物资使用监督管理，从而切实保证社会捐赠物资和款项能够用于应对突发公共事件。

6．其他应急专项保障

科学技术保障。高等院校、科研机构等建立突发事件应急管理学会，加强应急管理基础研究，重点是组织体系与运行机制、突发事件机理以及监测预警等方面的研究。鼓励相关科研机构加强应急管理科技手段以及科技设备、产品的研究，提高应急处置科技水平。交通运输通信保障。建立应急物资和队伍的紧急交通运输综合协调机制，开辟紧急运输通道和应急救援专用通道。建立跨部门、多手段、有线与无线相结合、微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统，实现各应急指挥机构通信网络相连接。