突发公共卫生事件应急管理

9.4　突发公共卫生事件应急管理

近年来，突发公共卫生事件屡有发生，且在规模与危害程度上呈逐步扩大的态势，正成为21世纪人类所面对的新的严重威胁。突发性公共卫生事件不仅直接影响着广大人民群众的生命安全与身体健康，而且深度影响着国家的安全和社会的稳定。如何有效应对突发性公共卫生事件，建构科学合理的突发公共卫生事件的应急管理机制成了当前和今后长时期摆在世界各国政府面前的亟待解决的重大课题。

9.4.1　突发公共卫生事件的概念和特征

突发公共卫生事件又叫公共卫生危机事件。依据国际惯例，我国出台的《中华人民共和国国务院突发性公共卫生事件应急条例》明确指出，突发性公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公众健康的事件。^[12]

从上述概念可得出突发公共卫生事件具有突发性、危害性和破坏性、群体性等特征。突发性也就是意外性，是指公共卫生事件的发生完全是人们始料不及的，难以预测，有的甚至不能预测。危害性和破坏性是指突发公共卫生事件的爆发直接危及人类身体健康乃至生命安全，容易使人们产生恐慌心理，威胁社会的稳定甚至国家的长治久安。由于突发公共卫生事件出现并不局限于个别现象，因此波及范围较广，累及数众。

随着经济全球化不断加强，人口城镇化进程不断加快，突发公共卫生事件又表现出了一些新的特点：加速扩散性和叠加共振性。前者是指由于国际交往越来越密切，人口流动越来越频繁，这些因素都对突发公共卫生事件起着推波助澜的作用；而后者则是指突发公共卫生事件“以生产力中最活跃的因素——人的生命健康作为直接攻击对象，在政治、经济、文化等领域均会发生影响，从而表现出一种社会危机的叠加与共振效应。”^[13]

突发公共卫生事件的这些特征决定了我们应及时地、综合地、系统地处理这类事件，避免危及生命，造成损失，破坏稳定。突发公共卫生事件的范围界定在公共卫生事业管理中至关重要。什么事件是常规性公共卫生事件，什么卫生事件是突发性公共卫生事件，将直接关系到采取何种处理措施以及如何及时地将危害和损失尽量控制在最小。一旦被界定为突发公共卫生事件，相关卫生部门必须根据事件性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将该事件定级，并对外发布预警信息，及时采取有效措施予以控制和处理。

突发公共卫生事件从发生原因上分析，一般可分为^[14]：（1）生物病原体所致疾病：主要指传染病（包括人畜共患传染病）、寄生虫病、地方病区域性流行、爆发流行或出现死亡；预防接种或预防服药后出现群体性异常反应；群体性医院感染等。（2）食物中毒事件：重大食物中毒发生的主要原因可能是农药、鼠药中毒、细菌性食物中毒、有毒动植物中毒等。（3）有毒有害因素污染造成的群体中毒、中毒死亡；这类公共卫生事件由于是污染所致（如水体污染，大气污染、放射污染等），往往波及范围极广，并且常常会对下一代造成极大的危害。（4）自然灾害：地震、火山爆发、泥石流、台风、洪涝等的突然袭击，会带来严重的、包括社会心理因素在内的诸多公共卫生问题，引发多种疾病，特别是传染性疫病的发生和流行。（5）意外事故：煤矿瓦斯爆炸、飞机坠毁、空袭等重大安全事故，由于没有事前的准备和预兆，往往造成巨大的经济损失和人员伤亡。（6）不明原因引起的群体发病或死亡：这类事件由于是不明原因所致，通常危害较前几类要严重得多。

9.4.2　突发公共卫生事件应急管理

突发公共卫生事件应急管理是指公共卫生应急管理部门对已被界定为突发性的公共卫生事件进行组织指挥、监测预警、医疗救治、报告信息等应急处理的全过程。在当今突发公共卫生事件频发时代，突发公共卫生事件应急管理已成为各国发展公共卫生事业的重中之重，不容忽视。

1.突发公共卫生事件应急管理系统

组织指挥、监测预警、医疗救治、信息报告、预防控制和后勤保障这五个系统构成了较为完善的整个突发公共卫生事件应急管理系统，相互补充，缺一不可。组织指挥系统：“危机管理需要一个富有弹性的、适应性很强的组织结构以满足各种危机所需。”^[15]处理突发公共卫生事件也需要一个这样全方位、立体化、多层次和综合性以及能调动社会各方力量进行多维度、多领域、多层级协作的网络式应急管理组织。该组织应该设有常设应急管理机构和应急管理指挥中心来制订计划，实现突发公共卫生事件的预防准备、反应、恢复一体化管理，并协调和指挥社会各界利用各种资源应对突发公共卫生事件。

监测预警系统：通过对突发公共卫生事件的监测来确定是否应该对此做出应急反应。监测决定了应急处理突发公共卫生事件规模，是合理利用和配置社会资源的基础。突发公共卫生事件监测主要包括医院病例监测和症状监测、药品和疾病相关商品销售监测、中小学生缺课监测、都市症状监测、动物死亡监测、120急救和法医死亡记录监测。其中中小学生缺课监测指标敏感性主要依赖于对学生缺课人数和原因的及时反馈。监测是预警的前提。“突发公共卫生事件预警是指收集、整理、分析突发公共卫生事件相关信息资料，评估事件发展趋势与危害程度，在事件发生之前或早期发出警报，以便相关责任部门及事件影响目标人群及时做出反应，预防或减少事件的危害。”^[16]因此，只有具备了通畅的信息交流和收集渠道，科学有效的预警技术、完善的预警决策系统才能真正实现突发公共卫生事件的预警。预警的基本方式主要是直接预警、定性预警、定量预警和长期预警。

信息报告系统：收集各类有关公共卫生资料和数据，进行筛检、编辑、分类并整理备案。在爆发突发公共卫生事件时，及时向上级卫生部门反映情况，发布信息，使公众了解具体状况并反馈公众意见，适时举行新闻发布会和媒体报告会。

预防控制系统：加强公共卫生预防控制机构建设是做好突发事件处理的关键。公共卫生领域经常强调预防为主的方针，预防得好可以降低突发公共卫生事件发生的可能性和突发公共卫生事件造成的损失。强调预防和控制突发公共卫生事件，应普及健康教育来增加公众对突发性公共卫生事件相关知识的了解，提高公众的危机意识和防范意识；充分利用各种社会资源，动员各方力量联合行动，协同作战，做到“群测群防和群控”。

后勤保障系统：应急管理后勤保障部门根据突发公共卫生事件的性质与规模，为应急处理提供必需的设备、物资及服务包括通信、医疗、食品、交通等。

2.突发公共卫生事件应急管理的基本要求

突发公共卫生事件应急管理的基本要求主要包括^[17]：

第一，事前要求：它主要要求处理突发事件的预警系统通过对各种信息的收集与整理，运用现代科学的预测方法、预测技术，在评估的基础上对突发事件的发生、发展趋势及其规模、危害等问题进行科学的推断与预测，并向有关部门和公众进行通报。只有如此，才能提高处理突发事件的能力和水平，减小突发事件的危害。在这里，科学、准确的信息和适宜的预测方法，是预测准确性的两大关键因素。

第二，事发要求：它主要要求处理突发事件的监测系统迅速、全面地收集各种与突发事件有关的信息，并在此基础上，对信息进行科学的加工、分析、汇总，得出科学的结论，以指导对突发事件的处理。

第三，事中要求：主要是对调查处理机构的要求和对执法监督机构的要求。调查处理机构在突发事件的进行过程中起着极为关键的作用，对调查处理机构的要求主要是调查处理机构在处理突发事件过程中，首先要弄清突发事件的性质，同时采取相应措施防止蔓延、减小危害、保护人群；最终目标是查清事件起因，以指导今后的工作。而对执法监督机构的要求主要是执法监督机构在处理突发事件的过程中要依法管理，一方面组织并规范公民在突发事件中的行为，另一方面规范其他应急处理机构在突发事件中的行为，起到对内、对外的双重监督作用。

第四，事后要求：它要求评估机构在突发事件结束后，运用科学的评估方法与适宜的指标对其进行评价，用以总结成功经验，发现不足，以便提高处理突发事件的科学性和管理水平。

9.4.3　构建我国高效公共卫生体系的策略^[18]

1.转变公共卫生管理传统思维观念，倡导信息公开化

要实行有效的公共卫生管理，首先必须转变计划经济体制时期形成的公共管理传统模式，变系统封闭管理为开放式管理，积极倡导信息的公开化，让公众获得充分的信息，通过信息的引导与宣传赢得公众的理解和信任，避免谣言传播而引发社会动荡和恐慌，也使公众有足够的信息来有效地监督公共管理机构及其官员的活动，减少政府官员可能制定并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策的行为发生。

2.加大公共卫生投入力度，强化公共卫生基础设施建设

自20世纪80年代以来，伴随国家改革与发展的政策倾斜，“以农村为重点、预防为主”的卫生工作方针被边缘化，卫生工作的重点悄悄从农村转向了城市，从预防转向了医疗，尤其是对城市大医院的基本建设、设备等投入占用了大量的卫生经费和资源，而用于疾病预防与控制、卫生监督、妇幼保健、健康教育等公共卫生项目的费用比例却呈逐年下降的趋势。预防保健、健康教育、计划免疫等服务属于公共产品或准公共产品范畴，具有共享性、非排他性和外部经济，能够以较低投入换取高回报，市场在提供这些服务时往往是“失灵”的，即价格偏高，供给不足。在国家财力有限、健康保障制度短时期内还无法覆盖全体居民的前提下，加大公共卫生投入，完善公共卫生体系建设，既是坚持社会公平，也是建立公共卫生事件应急机制的必备基础。为此，在农村应加强县、乡、村三级医疗预防保健网络基础设施建设，健全农村三级医疗卫生机构的公共卫生职能，形成以县级医疗卫生机构为龙头、乡镇卫生院为纽带、村卫生室为网底的三级医疗卫生服务体系和应急机制。在城市应致力于地市以上疾病控制中心和卫生监督所的设备更新和科研、执法能力的提高；建立和完善我国公共卫生财政体制，科学界定和划分不同层级政府财政资金对公共卫生事业的供应范围和调整方向，消除财政分权化改革对我国公共卫生补偿政策改革、尤其是农村公共卫生保健的不良影响和“瓶颈”因素。加大公共卫生资金的财政转移支付力度，规范公共财政对公共卫生的投入机制，对制定符合国情的公共卫生政策，解决政府缺位现象，构建具有一定适应弹性的公共卫生体系具有重大意义。

3.注重软件开发，推动公共卫生体系的高科技化、信息化

公共卫生事件体现出突发性强、传播快、散效性等新特点，要求改变公共卫生管理传统的逐级上报方式，因此要构筑一个信息资源能够共享的网络平台，使各级卫生行政部门和疾病预防控制机构可在同一时间内及时获得相关情报，为科学决策和协同处理赢得时间。公共卫生管理不仅需要上传信息，更重要的是要下达信息，以指导地方采取相应的公共卫生应急处理措施，所以建立一个具备分级保密和分级享用能力的公共卫生管理常规预警系统十分必要。国家疾病预防控制中心（CDC）接到预警系统报告后，应立即组织进行现场调查和实验室病因学研究，根据调研和研究结果评估可能造成的疾病经济损失，以此决定启动哪一级预案；同时，向各省、市疾病控制中心发出预警警报，指导基层卫生单位做好本辖区的卫生防疫工作。

一个健全的、能够可持续性的公共卫生体系不仅包括疾病防治预警系统，还应该包括疾病症状监测系统、疫情信息报告体系、公共卫生临床沟通系统和社区防控体系建设等多方面的内容。公共卫生信息系统（PHIS）建设是应急机制、疾病预防控制体系、医疗救治体系、卫生执法监督体系四大体系建设的重要环节和纽带。根据国家PHIS建设的总体目标，我国公共卫生信息系统基本网络框架纵向呈现国家、省、地（市）、县、乡镇五级网络和国家、省、地（市）三级公共卫生信息网络平台；横向按照区域卫生规划要求和属地化管理原则，在地（市）区域公共卫生信息网络平台建设的基础上，区域内各级卫生行政部门、CDC、PHIS、各级各类医疗机构按照统一要求，依托国家公用数据网接入地（市）公共卫生信息网络平台，形成区域卫生信息网络。

4.优化整合区域内卫生资源，实行卫生全行业管理体制

长期以来，我国公共卫生体系与医疗体系合而为一，由于在市场经济的浪潮下缺乏必要的宏观调控和行业管理，以致医疗卫生机构、床位、人员膨胀过快，而公共卫生问题则无人问津日渐萎缩。另外，受现行体制的影响，约2/3的卫生资源分散在企业和社会各部门，难以纳入统一的规划与管理。所以，在SARS爆发的早期，北京市卫生行政部门统计上来的感染和疑似病例数与真实情况有很大出入，造成了信息统计和公布的失真，并为此付出了惨重的代价。为提高今后应对突发公共卫生事件的效率，必须按照区域卫生规划的原则，优化卫生资源配置，建立一套自上而下的独立的公共卫生体系，在农村构建县防保中心、县妇幼保健院、乡镇卫生院防保科、村卫生室三级防保体系；在城市建立疑难病症诊疗体系和社区卫生服务两级体系，明确界定各级各类卫生机构的服务功能与目标，健全转诊和协调制度，使公共卫生工作有专人做、做得好。此外，必须突破体制、管理和认识上的障碍，把不同行政隶属、不同所有制关系的医疗卫生机构按分门别类、逐步调整的政策统一纳入卫生行政部门，归口行业管理，不管什么级别、什么性质的卫生机构，只要发现新病例或疑似病例，必须强制、及时上报当地疾病控制部门，做到不漏掉任何可疑病例的信息。

5.尽快出台一部《公共卫生法》，实现公共卫生管理的法制化

建设公共服务型、法治化政府是现阶段我国政府职能转变的基本目标，公共卫生管理也应有完备的法律体系做支撑。早在1989年全国人大常委会就制定了《中华人民共和国传染病防治法》，规定各级政府卫生主管部门和卫生防疫机构与人员发现传染病及疑似病例，必须按类别在规定的时限立即上报，并及时如实通报和公布疫情，不得隐瞒、谎报，还授权当地政府在传染病爆发、流行时可以采取一些紧急措施等。SARS疫情出现后，国务院颁发了《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国突发公共卫生事件应急处理已纳入法制化轨道。但随着我国人口的增加、人口流动的日益频繁、城市化和工业化进程的加快，环境危害带来的健康问题日益突出，影响人类健康的因素日益多样化，公共卫生领域出现了许多新情况、新变化，突破了原有法律法规的涵盖范围，需要尽快出台一部完善的《公共卫生法》，不仅能包括以前已发生和出现过的公共卫生事件，而且还能预防到将来可能出现的公共卫生事件及其处理、控制方式，以便为在未来较长一段时期内处理突发公共卫生事件及采取强有力的强制措施构建公共卫生法律体系作保证，实现我国公共卫生管理的规范化、法制化。