突发公共事件应急指挥系统总体框架分析

第三节　突发公共事件应急指挥系统总体框架分析

一、应急指挥系统的界定

城市处于正常状态时，应急指挥系统通过常设的职能机构对全市的公共安全情况进行监控，利用应急指挥平台的信息管理功能，收集挖掘本地区各方面的安全实时信息，包括地震局、气象局、水利部门、交通局、公安局、民政局以及当地相关职能部门发布的地区危机预测信息和周边地区危机动态报告。同时，各相关部门在平时负责检查各类安全事故隐患，并定期组织城市重大应急预案的演练，长期开展全民安全素质教育等。

一旦发生突发公共事件，政府及相关应急管理机构必须及时高效地对突发情况进行迅速反应，成立由专人负责处理紧急事宜并有相关专业队伍提供支持的应急指挥机构，根据突发事件的等级高低，启动相应的应急预案，通过以指挥通信调度系统为基础的应急指挥平台快速、实时、准确地收集和处理应急信息，协调指挥全市各个相关组织单位和下属区县进行应急救援行动。

应急指挥系统可以分为组织构成和技术构成两大部分。组织构成是指建立应急管理体系中相应的权力机构和辅助机构。以市长为最高决策人的应急管理委员会作为城市应急指挥的最高权力机构，由政府常设的各相关职能部门保证其日常运转，而由不同领域专家组成的专家委员会则作为应急管理体系中的辅助决策机构。技术构成主要是指突发公共事件应急指挥平台的建设，除了组织相关的专业技术队伍外，主要包括两个方面的建设——应急指挥系统软件的设计和相应的硬件配备。

按照业务机制划分，突发公共事件应急指挥体系大致有四种模式：集权模式、授权模式、代理模式和协同模式。

1．集权模式

集权模式（又称大使馆模式）是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。

国内第一个建设“城市应急联动”的南宁市就采取了集权模式。

2．授权模式

授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。

一般来说，这个牵头的部门就是公安110指挥中心，1998年国务院就要求全国各地公安机关及政府有关部门要以110为龙头，承担起整个社会联动的工作。授权模式便于与其他联动单位的协调与合作，联动阻力小，是目前国内应急联动比较现实可行的模式，广州、上海等城市都采取了这种建设思路。

3．代理模式

政府牵头、接警中心统一接听、各自指挥、反馈与监督。即政府成立统一的接警中心或授权某二级中心，负责统一受理突发事件。根据突发事件的类型，将接警记录分配给一个或多个二级指挥中心进行分配处置。

这种模式与欧盟模式相近，适于特定情形，建设难度小。北京作为现代化的首都，虽然各个应急部门相对独立，但每个部门本身都是体系完整而庞大，应急反应机制高度发达和成熟，目前采用的就是这种模式。

4．协同模式

所谓协同，就表明有多个主体存在。协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。该模式被应用于扬州市的“城市应急联动”系统建设之中。对于中小城市而言，政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也不可能有庞大的资源来重构应急指挥体系。因此，依托现有的行政架构，集中资源解决应急联动的实质问题，是比较好的做法。

四种应急联动模式对比分析见下表：

表6－1　应急联动模式对比分析

上述四种突发事件应急指挥模式分别适用于不同的实际情况，没有绝对的优劣之分，都应该作为建立系统完善的突发公共事件应急指挥系统的必要参考。

二、突发公共事件应急指挥系统构建指导思想

1．以人为本

无论是从最高决策者的角度考虑，还是从具体执行部门的角度考虑，应急的最高原则都应该是保护人民的生命安全。坚持以人为本，就是在任何情况下都要确保群众的人身安全，绝对不能拿生命冒险。任何应急救援活动的首要目标和应急措施都要首先保障人的生命安全，既包括受到突发事件破坏影响的人民群众的生命安全，还要充分考虑到应急队伍自身的安全。

2．重在预防

突发公共事件应急指挥系统不仅具有对突发事件应急响应和处置的功能，同时其常设部门如市应急办更要重视突发事件的预警和预防，在事故即将形成或没有爆发之前，采取应变措施防范和阻止由预警期进入到应急响应期事故发生和扩大蔓延之前，通过预警期的活动能迅速提高警备级别，动员准备力量，加强应急处置能力，把事故控制在应急预案所策划的特定类型或指定区域，确保事故在演化成危机前进入恢复期。

3．及时响应

由于突发事件的突发性、紧迫性和破坏性等特征，其社会危害扩散效应显著，应急响应速度与事故危害程度紧密相关，对突发事件早期的应急救援工作，对保护人员生命和财产安全、减小社会危害的意义重大。所以，突发事件一旦发生，政府及有关应急指挥决策机构必须在极短的时间内做出正确的应急反应，争取一切控制事态发展的主动权。

4．统一指挥

突发公共事件应急指挥系统的组织结构在具体实践过程中，可能根据实际采用的运行模式的不同而略有区别。但是，在突发事件应急处置时，所有具体的应急响应执行部门和机构都必须服从最高应急指挥机构或授权单位的统一指挥和资源调配，以确保各参与单位既能够充分发挥自身的专业作用，又能够相互协调配合，提高整体效能。

5．应急联动

在具体的突发事件应急过程中，单靠主管职能部门一个部门的力量往往是很难解决问题的。应急实践中，政府的突发事件应急指挥最高决策机构参与配合应急行动的权力，实现突发事件的应急联动，各部门发挥自身专业优势，部门间分工协作、资源互补。

图6－8　突发公共事件应急指挥过程要素及活动

图6－9　要素分析归类

三、突发事件应急指挥系统总体框架

突发公共事件应急指挥系统的组织构成可以分为三个层次：

第一层为最高决策层，即在以市长等市委、市政府主要领导的领导下的应急管理委员会，其应急指挥职责是研究决定突发公共事件应急指挥总体规划，决定社会公共安全建设重大问题协调，处理跨地区、跨行业、跨部门重大等级突发事件，组织指挥处理重大等级突发公共事件。

图6－10　突发公共事件应急指挥系统组织结构

第二层为指挥管理层，即应急指挥中心，它将作为整个应急指挥系统的中心，其职能是在正常状态下，应急指挥系统通过应急指挥中心进行城市安全状况监测，收集整理该地区各方面的安全动态信息，并督促相关职能部门检查安全事故隐患、组织应急预案演练活动、开展市民安全素质教育等。在紧急状态下，应急指挥中心变成应急管理委员会进行应急指挥工作的场所。根据突发事件等级大小，启动相应应急预案，协调当地各企事业单位、在驻部队、市职能部门等的应急救援行动。

第三层为职能实施层，其职能是履行日常公共安全应急管理职能，执行突发公共事件应急管理委员会的决定事项。在重大等级突发事件发生时，为市应急管理委员会依托应急指挥平台进行统一指挥提供保障，组建专业救援队伍，配备专业处理装备等。突发公共事件应急指挥系统组织结构如图6－10所示。突发公共事件应急指挥系统组织结构中的主要组成见表6－2。

四、主要内容

表6－2　突发公共事件应急指挥体系组织结构的主要组成

续　表

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