突发公共事件应急联动系统组织架构和运作程序

第二节　突发公共事件应急联动系统组织架构和运作程序

一、组织架构设计原理

系统组织理论认为，组织是一个开放的系统，是在与环境的不断相互作用中获得发展的，因而只有在开放系统的总模式下，才能很好地确定组织内外各变量之间的确切关系。由于各种因素相互作用关系的动态性，实际上不可能存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法，也就是说，应该采取权变的观点，针对组织的任务类型、组织行为的特点、管理者的能力及权限等的不同，采取不同的管理方式。在开放系统中强调个体要素的复杂性和多变性，个体要素被看成半自主行为的主体，同时，系统边界也似乎是无形的。开放系统使组织将注意力转向了过程，强调的是组织行为而不是组织，过程不仅被看做组织的内部运作，而且是作为系统的组织自身的运作，比如组织的生存、适应与变革。总之，组织不再是静止的，而是一个复杂的动态系统。在开放系统视角中，组织与其环境之间是相互依赖的，强调组织与其周围以及渗透到组织的要素之间的交互关系，将环境看成物质、能量和信息的终极资源，而所有这些都是系统延续的关键。

杰伊·W．洛尔施（J．W．Lorsch）和保罗·R．劳伦斯（P．R．Lawrence）是最早发现组织与环境之间的权变关系的研究者，1967年出版的《组织与环境》一书明确指出：环境的不确定性不但影响一个单位的组织结构设置，就是在一个组织内，下属各部门的组织结构也会随着各自面临的环境的不同而有所不同。组织面临的环境越不确定，内部各部门之间组织结构的差异化程度就越大。

卡斯特和罗森茨韦克于1979年合作出版的《组织与管理——系统方法和权变方法》一书中提出把组织看成是一个开放的社会技术系统，由目标与价值分系统、技术分系统、结构分系统、社会心理分系统和管理分系统组成，而在组织与其环境之间以及各个分系统之间，都应该具有一致性。组织中管理的任务就是寻求最大一致性。认为不同类型的组织都有适当的关系模式，因此，权变分析有助于解释这些关系模式。

二、突发公共事件应急联动组织架构设计

突发公共事件应急联动系统是从中央到地方按行政区划设立常设的应急管理机构的基础上，以政府应急管理法律法规为结合基础建立的动态连接体，区域应急联动指挥中心根据需要可以是常设也可以是因突发事件而临时成立的，负责统一指挥统筹协调按行政区划设立的常设机构——地区省、市、县预警应急管理部门的关系与活动，这些常设机构可以根据需要与任何联动单位联结，依托现代信息技术沟通与协调。应急联动中心作为组织中心，周围围绕着众多独立的联动单位。这些联动单位有紧密的纵向与横向联系，并由中心进行协调，从而形成一种网络。网络式组织结构的物质基础是计算机网络化，以突发事件的类型和级别作为任务的结合点，常态下各联动单位根据自己本单位职责对突发事件进行预测预控，非常态下对突发事件应急处置快速响应。

图7－1　应急联动组织架构示意图

图7－1表示的是跨行政区的简单但较为完整的动态联动组织架构，该图可以反映动态联动组织的特性。对于相应的突发事件，涉及的部门及可能的层级都是不同的，他们之间的沟通模式更加复杂，需要与此相关的沟通技巧和一些特殊的收集信息的方式等。所以，对于各节点单位都要做相应的深入研究，合理确定和调整其职责。

三、突发公共事件应急联动指挥中心及相关联动单位职责

1．省、市、县应急管理部门的职责

省、市、县应急管理部门是按行政层级常设的机构，执行指令的下达、实施和监督、确定收集信息的类别以及协调各联动单位的工作，制定议事规则，协调下层各级部门之间不能自己解决的问题和向上级汇报情况及资源需求权利、资金及人力资源等。在常态下负责与气象、环保、地质、旅游、医疗卫生等专业归口单位信息交流，督促专业归口单位加强监测，定期向应急联动中心或上一级应急管理部门通报本地区运行状态，定期组织信息交流分析会，对各类突发事件进行预警预控，组织各类突发事件预案制定、补充工作，形成一套完整的预案系统。组织本地区预案演练以及突发事件应急处理的人员培训工作。在非常态下对接警中心报告的突发事件进行分类分级，联系有关联动单位快速响应。

2．突发公共事件应急联动指挥中心

突发公共事件应急联动指挥中心是突发公共事件的最高决策机构，中心配有来自不同部门和研究机构的专家学者作为顾问，中心成员需要来自权力部门或突发事件直接的对口部门，具有比较大的权力和权威，能够在一定区域内动用资源来应对突发事件，同时还需要具有决断能力，敢于承担责任。按照突发事件区域性特征不同，该机构可以是常设的，也可以是非常设的。

主要职责是给予区域内各行政地区省、市、县预警应急管理部门行动的指导方针，在比较大范围内调拨物资、人力资源，处理大范围的协调工作，站在全局高度来审时度势把握全局，对下级的利益关系进行协调，并且制定强力措施，强制执行。

应该遵循的原则就是把握全局，制定战略，掌握资源，明确措施，强力监督。当发生突发事件时，对突发事件进行应急处置指挥，并且对各地区应急管理部门给予具体的规范。该机构应负责协调政府与公众、其他国家或者组织的关系，使公众了解事情的发展，动员群众积极参与活动，配合政府的工作，而且公众也是政府信息来源的一个很好的渠道，可以获得充分的信息，减少信息收集过程中的扭曲，校正其他信息来源的失误，是信息来源多元化的一个重要的方面。在目前的情况下，突发事件经常是全球性的，所以其他国家和组织对于突发事件的处理不仅对其自身利益而且对其他国家或者组织也有很多的帮助，可以互相交流信息处理的经验、失误、突发事件传导的模式等，一起协调处理突发事件，共同面对危机。同时，应该特别注意各种媒体的信息传播基调和导向，引导舆论向有利的方向发展。

3．各联动单位的职责

气象、地质、环保、卫生等部门常态下要密切关注与本部门相关的运行状态，设立监测点，随时与地区应急管理部门沟通信息，定期进行信息分析，如气象要做好大风、大雾、暴雨、冰雹的预报，地质要做好地震、滑坡、泥石流的预报，环保要做好水质检测以及环境监测，卫生部门要做好食品卫生监测和各种传染病疫情的监测，提醒各单位准备好应对措施参与制定突发事件专项应急预案，参与预案演练，评估修订工作，做好科学普及工作。卫生部门的急救中心在非常态下接受应急联动指挥中心统一调配，参与应急救援工作。

各企事业单位、机关的职责是常态下密切关注本部门运行状态，做好生产设施、公共设备的安全检查工作；参与或组织本部门预案制定，进行预案演练评估、修订工作；做好应对突发事件的物资储备。在突发事件发生的第一时间进行初期处置并向指挥中心或地区应急管理部门报告。

民政部门的职责是常态下做好物资储备工作，与本地区各单位和社区非政府组织保持联系，做好宣传工作参与预案制定，组织社区非政府组织进行预案演练评估修订工作。在非常态下动员社会力量参与救助工作，接受社会捐助并迅速将物资、资金拨付到受灾单位和个人，对参与救助的社会力量做好事后补偿工作。

财政部门的职责是按预算法规定做好应对突发事件的资金预算工作，参与预案制定。在非常态下，迅速按规定手续将资金拨付到位，应急处置完毕后，监督检查资金使用情况。

公安、武警、消防等部门的职责是常态下随时与本级或上级应急管理部门保持联系，沟通信息，参与与本部门相关的预案制定，组织本部门进行预案演练评估修订工作。非常态下接受应急联动指挥中心或本级应急管理部门统一调配，在第一时间到达现场维持秩序，进行紧急救援。公安、武警部门在事件发生后负责保护人员和财产的安全，负责交通和运输管理，控制旁观者进入事件现场和事故危险区域，负责事件可能危及的地区内的人员疏散和撤离，确定死亡人员姓名、身份，通知死者和伤员的家属，防止和处理事件现场可能发生的刑事案件。消防部门应与事件发生地社区人员密切配合，扑灭火灾，控制火灾现场。

四、城市应急联动指挥系统结构和应用布局

1．城市应急联动系统结构

城市应急联动指挥管理系统包括统一接入平台、应急指挥门户、统一应用支撑平台、信息共享互联互通平台、统一安全支撑平台等五部分。城市应急联动系统结构见图7－2。

城市应急联动指挥管理系统是综合各个应急联动部门的资源，以各类属性数据交换为基础，以GIS地图为表现手段，以视频监控为辅助，在保证系统及用户安全的条件下，以综合利用和联系各类信息资源为核心，提供基于浏览器方式的统一的应急联动管理、指挥、调度和辅助决策服务软件平台。

图7－2　城市应急联动指挥系统结构图

2．城市应急联动指挥系统应用布局

城市应急联动系统通过交换网络来实现部门之间联动和协同作业。城市应急联动系统应用布局见图7－3。

图7－3　城市应急联动系统应用布局

五、突发公共事件应急联动系统运作程序

1．接警

（1）接警主要渠道。①政府设置专线接警号码接到报警后即时向接警中心报告；②来自监控地点的有关紧急情况的电话或密码传真报告；③社会群众通过公布的接警电话、设置网页和网址等报警。

（2）接警中心通过接警平台接到警报后。①初步判断突发事件等级，并将接警情况及等级判定结果立即向应急联动中心报告；②将接警信息及突发事件等级情况迅速备份给上级指挥中心和本级指挥中心；③建立跟踪监测专线，即时对突发事件现场等情况监控，并不断地把信息传递给应急联动指挥中心。

（3）应急联动指挥中心接到报告，识别突发事件等级。①最后确定突发事件等级；②立即将突发事件情况及突发事件等级报告第一责任人，建议并组织召开不同类型的紧急情况下的应对会议；③按照有关规定，将情况向相关部门传达以便联动部门进行充分的准备和前往事发地点。

2．召开应对会议

接到情况报告的部门负责人根据有关规定，立即前往突发事件应急联动中心，参加由第一责任人召集的应对会议，成立应对部，坐镇应急联动指挥中心。对于比较重大的事态，第一责任人亲自担任部长。同时，专业救援如消防、医疗救援机构等部门立即开始行动。

应对会议的内容：突发事件情况及等级，通报需要的资源，包括现场指挥部的设立及人员组成、突发事件处理小组的组成、调查小组的组成、可能出现的意外情况、意外情况的补救措施、财政支持等等。

相关部门的响应。突发事件发生后，公共秩序肯定受到破坏，需要警方参与维持秩序，需要医护人员和急诊服务来实施急救，需要消防人员参与解救人员或处理火灾等，需要陆上和水上运输工具，需要精通有害物质管理和处理的专家，需要检控追究责任人员，需要熟悉技术设备的工业机构人员，还需要志愿人员，等等。因此，突发事件处理程序一旦启动，意味着现场救援大规模的开展。

突发事件应急联动指挥中心接警后，对于重大以上级别的突发事件，中心所有作业人员包括正在休假人员自动返回中心展开应急处理有关工作。

应急联动指挥中心的负责人要对突发事件的处理有一个基本的构想和方案，并就有关内容言简意赅地通报本次突发事件的大致情况及目前等级展开救援的思路、救援的重点、难点、注意事项，现场指挥部的设置协调与联络方式，等等。

应急联动指挥中心统一负责各部门的联络、协调、指挥等具体工作，即刻抽调各部门人员成立“现场指挥部”，按照突发事件处理的预案，指挥现场的救援等工作。行动部门根据不同类型的紧急情况即刻通知相应的专业应急救援队伍，展开行动，并建立统一的指挥系统，新闻发言人迅速召集有关媒体发布通告，告诉公众目前发生的事情及状态、政府正在及将要采取的措施、公众注意事项等等。必要时，制作、印刷、散发突发事件情况及一系列措施、要求、注意事项等内容的宣传单或小册子，迅速与系统之外的应急机构或中心联络，指挥医疗、志愿者组织等火速赶往事发地救援或支援，后勤保障部门根据紧急情况等级，调配应急物资装备及紧急运输能力，保障现场所有人员的生活需要，物资短缺时，依法就近征召社会物资，信息通讯组负责接听来自现场及救援各方的报告和汇报信息，并根据信息情况作出相应的判断提供给指挥人员。突发事件处理完毕，负责对本次事件的处理全部资料进行整理归档。

3．参加联动的部门

联动单位的职责在各自专业的法律中已有明确的规定，但当突发事件达到一定的等级时，各部门的法律便受到应急处理有关法律的约束。在应急处理中参加联动的部门主要有警察、消防、医疗单位、工程技术人员和专家等。

（1）公安。突发事件发生后，警察要在第一时间赶到现场，根据事件情况，联系并组织对伤亡人员的即时抢救。尊重生命，对现场进行保护，对现场周围进行交通管制，为医疗急救车、救援物资车辆及其他救援队伍快速进入现场争取时间，在需要征用社会资源时，进行协助。

（2）消防。在涉及火灾可能性的突发事件中，重大事件即使没有火灾也要参加，消防指挥中心接到报案或指示后，立即根据突发事件的初步等级情况，派遣辖区消防队伍及邻近消防队伍前往救灾。消防队伍应根据事件等级，携带高等级所需的救灾设备，以防事件等级升高时物质缺乏。要携带备用发电机及战备用油，确保抢救现场的电力及无线电的畅通。对重大事故，消防应以各分队为一单位，以分队四周为中心展开抢救，并随时向指挥中心报告。

（3）医疗急救单位。天灾人祸的发生，几乎全部伴随着大量的人员伤亡。急救工作对于控制和减少人员伤亡，有极其重要的意义。急救工作从现场开始，因此，急救不应该是由上而下，而应该是由下而上。灾难中的医疗急救工作，从前方的灾难现场急救，到后续的地方灾难医疗服务，再到更上级的大型医疗机构和上级政府派遣来的急救医疗队而形成整个系列。其中有一套标准的作业程序，才能够使得各级应急系统得以协调配合。医疗救援的一般程序是急救中心接到指令，迅速指派就近医疗单位的救护车前往，并根据事件等级可能涉及的人员伤亡情况通知相关医院做好抢救准备。救护车到达现场开始按伤员的病情轻重进行抢救，并把现场伤亡情况报告指挥中心和急救中心，按急救中心的指令以最快速度将伤员送到指定医院急救中心。根据现场汇报，考虑出动相应规模的灾难医疗队前往救治。

（4）工程技术专家。较高等级的突发事件都需要专业的工程技术设备专家参与救援。这是因为对事件现场的技术因素有一个基本的判断，能迅速找到控制灾害的关键点，减少措施和救灾成本；能够判断事件可能出现的新情况，把握事件蔓延的可能性及危害程度，避免救援人员的牺牲或伤亡；为调查提供依据和为灾后重建提出建设性意见。

（5）相关单位。在接到事件信息通报后，应以本单位为中心，按照培训计划要求，成立应对小组，参与救援行动，随时向指挥中心汇报并接受其指示。

（6）公共卫生部门。确保现场人员食品、饮水的卫生安全，负责对现场附近环境卫生的监测与防范。工程部门应立即排除交通故障，使所有参与救援的车辆快速驶入现场，展开抢救及善后处理事宜。

（7）民政部门。根据事件等级，动用救灾储备物资，妥善安置受灾人员，帮助灾民渡过难关。在必要的时候，依据法律就近征用社会物资救灾以及司法介入等等。

4．事件现场状态和潜在危害的监测和评估

应急处置工作的开展必须以对现场形势的准确评估为前提，如果应急处置人员到达现场后不了解现场基本情况就盲目进行处置，这不仅无法实现防止事态蔓延扩大的目的，而且还会造成应急救援人员的伤亡，造成更严重的损失。为了有效地进行现场控制，应急处置人员的首要职责是获取现场准确的信息，对所发生的事件进行及时准确的认识与把握。一旦这些信息反馈给指挥决策部门，就可以帮助作出正确的决策。

（1）评估突发事件的性质。突发事件所具有的信息不充分的危机特点，决定了在进行应急处置工作时，首先要对面临的现场情况进行评估，而对事件性质的判断又是最重要的，因为不同性质事件的应急处置要求有不同的侧重点。例如，在对有爆炸发生的事件进行现场控制时，要对现场进行评估判明，是意外事故还是人为破坏，是普通刑事犯罪还是恐怖袭击。如果是人为破坏，就需要在处置时对现场进行仔细的勘察，注意发现和收集证据。如果是恐怖袭击事件，就需要考虑现场是否还有其他爆炸物未被引爆，或是延时引爆，同时要考虑对附近的人群进行必要的疏散。在评估中，要注意根据事件发生的原因、时间、地点，所针对的人群，所采取的手段等因素来判明事件性质，以便更有针对性地开展处置工作。

（2）现场潜在危害的监测。多数灾难性事件的处置现场可能会存在各种潜在危险，会随时发生二次爆发造成事态的蔓延和扩大，导致危害加剧，并对应急处置人员的安全构成一定的威胁。因此，在进行应急处置时，必须对现场潜在的危害进行实时监测和评估，避免二次灾难的发生。例如，在爆炸事故中，由于现场可能存在未爆炸的危险物质，对这些物质的处置决定了处置工作的最终效果。一般应通过搬运、冷却等方法防止其发生爆炸。对无法搬走的危险物品，除采取必要的措施进行保护外，还必须安排有经验的人员对其进行实时监控，一旦发现爆炸征兆，及时通知所有人员撤离。

（3）现场所需应急资源。突发事件现场情景与应急资源是否匹配，是决定应急处置工作能否取得成功的重要因素之一。应急资源不足，可能会造成对现场的控制不力，导致损失扩大。及时组织足够的应急资源参与现场处置，是保证处置工作顺利进行的基础。但动用过多的应急资源，也可能造成不必要的浪费。通过对现场情景以及处置难度的评估分析，及时合理地采取各种措施、调动相应的人力资源和物质资源参与现场处置，是保证应急处置快速、有效应对的重要保证。

（4）人员伤亡评估。人员伤亡情况不仅决定着事件的规模与性质，而且也是安排现场救护要考虑的因素。应急处置现场对人员伤亡情况的评估包括确定伤亡人数及种类、伤员主要的伤情、需要采取的措施及需要投入的医疗资源。在事件刚刚发生时，估计人员伤亡的情况一般应以事发时可能在现场的人数作为评估的基准，根据事件的严重程度分析人员伤亡的大致情况。

（5）周围环境与条件的评估。对事发现场的周围环境与条件的评估包括对空间、气象、处置工作的可用资源特点的了解与评估。不同类型事件的现场对环境特点的把握应有不同的侧重点。周围环境评估的重要性就在于，可以让突发事件的应急处置部门比较清晰地了解处置的具体条件，根据不同的空间、气象等环境条件，合理地配置和使用不同的处置资源，提高处置的效率和效果，达到预期的效果。

5．善后处理和恢复重建

应急处置结束并不意味着应急管理过程已经完结，这时要进行善后处理和恢复重建工作。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。应急联动指挥中心还应对特别重大突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。

突发事件对社会或组织生存和稳定的破坏力大大超过了正常的水平，造成社会某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。特别是一些由自然灾害造成的突发事件，在造成重大人员伤亡的同时，它们往往容易造成社会重要基础设施的破坏，使得正常的生产、生活无法进行。因此，政府及应急管理动态联动组织要尽快帮助群众进行生产自救，以便尽快恢复社会正常的生产和生活秩序，这些活动包括给予企业必要的经济援助，弥补其在突发事件中的损失，启动生产组织、调节供销渠道，及时提供民众生活的日常和急需物品，保障公众的正常生活，强化相关的社会福利政策的事实力度等。