突发公共事件应急预案的制定过程及流程

第四节　突发公共事件应急预案制定

一、应急预案定义

应急预案就是应对危机的行动方案、行动指南、行动向导。从某种意义上说，预案如同轮船和飞机上的指南针，有了它轮船和飞机将顺利地驶向目的地，没有它将会迷失方向，无法到达目的地。预案告诉我们如何去应对危机，也就是在事前、事发、事中、事后的各个过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么资源做。

二、应急预案的类型

从功能与目标上划分，主要有四种类型：综合预案、专项预案、现场预案和应急救援方案。从国家行政层面上划分，预案可划分为国家、省、市和企业（包括社区）四级。

根据危机的分类，应急预案可以分为四大类：第一是自然灾害类应急预案，包括自然灾害应急救助、防汛抗旱、地震应急、地质灾害应急、森林（草原）火灾应急，等等；第二是事故灾难类应急预案，包括城市停电应急、通信应急、海难应急、铁路行车事故应急，等等；第三是公共卫生类应急预案，包括公共卫生事件应急、重大动物疫情应急、重大食品事故应急，等等；第四是社会安全类应急预案，包括大规模群体性突发事件应急、旅游突发事件应急、金融突发事件应急、公共活动场所突发事件应急，等等。

三、应急预案特点

一是具有假设性，它假设可能发生某类某种危机的情境或一些具体的标准（如国家自然灾害应急救助预案，假设了可能发生4个等级的突发自然灾害的具体标准）；二是具有应急性，制订应急预案的目的是应对危机，不是用它处理日常工作的；三是具有程序性，它告诉我们按照什么步骤去处置危机，一个高质量的预案在程序上应当是科学的、完整的；四是具有规范性，它规范了应对危机时相关行政部门、事发地政府及有关单位的行为和职责；五是具有可操作性，它告诉我们在应对危机时，每一步、每个环节如何做、谁去做等。

四、应急预案编制概况

2003年7月提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。从此，建立突发公共事件应急机制成为中央和地方政府日程表里的重要内容，制定和修订应急预案也是应急机制建设中的一项重要工作。国家预案体系由国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次构成。

国务院办公厅于2003年12月成立了国务院办公厅应急预案工作小组，负责制定、修订国家突发公共事件应急预案。国务院办公厅先后召开了国务院各部门和部分重点省、市预案工作会议，印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，有力推动了全国突发公共事件应急预案制定、修订工作的开展。历经一年多时间，经过多方共同努力，目前我国应急预案编制工作已基本完成，包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案，80件部门预案，共计106件，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。

2005年2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示：“突发公共事件应急预案编制工作目前已基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。”

中国工程院院士、清华大学公共安全研究中心主任范维澄认为，服务于应急预案体系的实施，应该认真借鉴国外处置突发公共事件的有益经验，深入研究我国实际情况，立足于自主创新，并且依靠先进公共安全科学技术，充分整合现有资源，依托政府系统电子政务建设，最终建立我国突发公共事件应急平台体系。《国家突发公共事件总体应急预案》已获得国务院通过，重庆、浙江、海南、河南、广西、云南、新疆、湖南等省、市、自治区也已颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。但与国外先进水平相比，我们总体还处于相对落后的境地，特别是在应对复杂程度高、涉及面广的急性事件方面还缺乏必要的经验和能力，必须尽快迎头赶上。

五、应急预案体系

预案的体系是指由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群，也就是“纵向到底，横向到边”的预案体系。预案体系包括：国家总体应急预案、国家专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案（包括省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案、市地县人民政府及基层政权组织的突发公共事件应急预案）、企事业单位根据有关法律法规和单位实际情况制定的应急预案。此外，从广义上说还可加上单项应急预案和操作规程。

1．国家总体应急预案

由国务院制定的应对各类危机的综合性预案。主要特点：纲领性、准则性、指南性和指导性。

2．国家专项应急预案

由政府有关部门制定，经国务院批准的应对某类具有重大影响的危机或者为发挥某项重要功能制定的。主要特点：（1）应对的危机社会影响大；（2）危机造成的生命和财产损失大；（3）应对工作涉及面广、动用的资源多，需要几个职能部门共同参与处置或需要政府主要领导组织、指挥处置；（4）具有重要的辅助性，主要还是协助事件发生地政府做好应急工作。

3．部门预案

由政府相关部门和单位根据部门职能为应对某一方面危机制定并报本级政府备案的应急预案。主要特点：（1）危机造成的生命财产损失和社会影响相对较小；（2）具有明显的辅助性，主要是协助事件发生地政府做好某一方面的应急工作；（3）动用的社会资源相对较少，一般情况下，基本由制订应急预案的职能部门自行承担协助地方政府处置任务。

4．地方应急预案

主要特点：（1）由地方上多层次的预案组成；（2）由地方上不同类型的预案组成；（3）具有地方特色和针对性。

5．企事业单位的应急预案

具有以下特点：（1）应对的危机与本单位的工作任务相关；（2）应对的危机比较单一。

6．单项应急预案

它是由某个部门或几个部门联合制定的，为应对大型活动或者重要设施（项目）突发公共事件准备的应急预案。单项应急预案的特点：（1）目标具有单一性。主要是指向某一活动、某一设施（项目）；（2）预案的内容相对比较简单；（3）动用的社会资源相对较小。

7．操作规程

它是规定相关应急人员职责、工作程序、通讯方式等内容的便携式简明读本。操作规程的特点：（1）具有简洁明了、工作目标和工作职责明确的特点；（2）具有易记易掌握易操作的特点；（3）具有重点突出、实用性强的特点。不同层级、不同种类的预案适用的范围是不同的，但它们之间是相互衔接的，特别是各级政府的总体应急预案，是其他预案的总纲，具有一定的从属关系。目前，国家层面的预案体系框架基本形成，有l件《国家突发公共事件总体应急预案》，有25件国家专项应急预案，有80件部门预案。各省、自治区、直辖市的《突发公共事件总体应急预案》已经编制完成。有相当一部分省（区、市）的专项预案和部门预案也已编制完成，或者有的正在编制过程中；有相当一部分地（市）、县编制了总体预案，有的乡镇也编制了预案，我国应急预案体系已初步形成。