湖北省突发公共事件应急体系发展现状

一、湖北省突发公共事件应急体系发展现状

（一）现有工作基础

“十五”期间，特别是党的十六大以来，湖北省各级政府紧紧把握我国构建社会主义和谐社会的契机，对湖北省突发公共事件应急管理工作给予了高度重视，加强了应急管理预案体系、应急管理体制、机制和法制建设，政府应对突发公共事件的综合能力有了明显增强，为“十一五”期间湖北省突发公共事件应急体系建设奠定了良好的基础。

1.应急预案编制。

截至2006年8月，湖北省共编制并实施总体应急预案1件，专项应急预案23件，部门预案88件，各市、州、直管市、神农架林区（以下全部简称“市”）应急预案编制工作基本完成，县区级及重点企业、高等院校应急预案大部分已经完成。已编制和实施的预案覆盖了湖北省各类突发公共事件领域，全省应急预案体系基本形成。

2.应急指挥与管理机构建设。

湖北省政府成立了由省长直接领导的湖北省应急管理委员会，下设应急管理办公室，统一指挥、协调全省的应急管理工作；各部门（单位）都成立了各类专项应急指挥（组织、协调）机构（含临时性的领导小组等）；属国家有关部门垂直管辖的应急事项，省政府设立了相应的突发公共事件应急领导小组，领导小组下设指挥部。湖北省应急组织管理和指挥体系已经形成。

3.应急队伍建设。

针对突发公共事件，湖北省已基本形成以公安、武警、军队、民兵、预备役部队为突击力量，企事业单位兼职队伍以及志愿者队伍为辅助力量，以水利、地震、国土、林业、长江海事、安监、铁路、电力、交通、卫生、农业、环保、消防等部门建立的专业应急队伍为骨干力量的应急队伍体系。

4.应急资金投入。

据不完全统计，“十五”期间中央及省财政共投入湖北省应急体系建设资金40.28亿元，其中中央财政31.62亿元，省本级财政8.66亿元，主要用于“湖北地震应急系统建设项目”、“三峡库区二期地质灾害防治项目”、“三峡水污染防治规划项目”等重大灾害防治项目，重大疾病控制、救灾物资储备、生产救灾、安全生产、反恐应急处置以及维护社会稳定等突发公共事件的经费保障。

5.监测、预警与应急指挥平台建设。

湖北省防汛抗旱和长江干线水上交通安全监控与应急管理平台已基本建成，气象监测、预警系统已有良好基础，已建成有一定监测能力的全省地震观测台网，地质灾害监测网络和群测群防体系建设日益加强，省、市、县、乡传染病疫情信息和突发公共卫生事件信息网络直报系统已建成并投入使用。公安部门在重点地区已经建立较为完善的群体性突发公共事件监测网络。

6.应急物资储备保障。

湖北省应急物资保障体系主要包括省民政厅备灾中心、湖北储备物资管理局、省粮食局以及部分专项应急管理部门的物资储备部门。湖北省民政厅备灾中心具备一定的物资储备能力，并有一定规模的通用物资储备；湖北储备物资管理局在鄂已形成由储备设施、储备队伍和储备技术构成的较完善的储备体系，目前该系统正在进行布局结构调整，扩大储备能力，可为湖北省应急物资储备提供支持；省粮食局已建立作为应急粮源准备的地方粮食储备，一批地方储备粮承储企业已具备一定的加工能力，省内所有的军粮供应网点、国有粮食企业的零售网点和由政府相关部门指定的本地区仓储、连锁超市等商业零售网点，可承担应急供应任务；水利、农业、林业、卫生、经委、铁路等部门都有一定的专业物资储备。

7.紧急运输保障。

湖北省相关部门已具备行业内所需应急车辆（船舶）调度能力及部分的突发公共事件应急车辆调度能力。湖北省交通厅应急运力包括可供应急调用的车辆和船舶；武汉铁路局已在武昌南、江岸、襄北三个机务段配备专业救援列车，能够随时应对管内各种行车突发事故，并在紧急情况下调度车辆用于应急运输。

8.应急医疗保障。

自2003年以来，湖北省利用中央预算内专项资金（国债）、省财政专项资金、地方自筹资金以及日元贷款，对全省疾病预防控制机构的房屋及设备进行了改造与更新，全省疾病预防控制体系和医疗救治体系建设趋于齐备，功能趋于完善，建成了13个市、州紧急医疗救援中心和传染病院（区）；建成了81个县、市、区传染病区；建立了省、市、县、乡传染病疫情信息和突发公共卫生事件信息网络直报系统，全省目前共有传染病疫情网络直报点1775个。公共卫生类突发事件医疗应急保障手段有所加强，大中城市已建立突发公共事件医疗专业应急救援队伍。

9.应急通信保障。

湖北省突发公共事件应急通信以利用社会公共通信资源为主，部分行业和部门已建立内部应急通信保障系统。

湖北省通信管理局针对全省突发公共事件和战备应急通信保障需求，已建立湖北省战备应急通信保障体系，基本能满足大中城市应急通信需要。

湖北省防汛部门已建成水利（防汛）计算机广域网和贯穿于全省长江干堤的宽带光纤通信网，目前正在进行跨区域的综合调试和联网，建成后，将构成我省无线与有线相结合、宽带与窄带相结合、专网与公网相结合，横向以专网为主，纵向以公网为主的防汛通信网络体系；森林防火的全省通信覆盖率达到52％；长江海事局建成了覆盖三级机构的广域网络，武汉港区VTS系统进入试运行阶段；湖北省气象局基本形成了以地面宽带通信为主、卫星通信为补充的气象通信网，并与国家气象中心主站形成卫星计算机网络链路，建成了由省到16个市州的视频会商系统，通过网络互联组成了全省气象部门的高速宽带广域网络；全省公安系统初步建立了无线基站、无线信道、基地台、车台、手台、卫星通信车、语音通信无线应急通信车、卫星地面站、海事电话、短波电台和应急专用手台与车台通信保障系统。

（二）薄弱环节

经过各级政府及社会各界的共同努力，湖北省突发公共事件应急管理水平有了明显的提高。但由于建设时间短，资金投入有限，湖北省应急管理存在许多薄弱环节。

1.应急管理体制、机制和法制有待进一步完善。

湖北省突发公共事件管理在政府的职能设置上，还没有建立综合协调的机构或日常的工作机制。

在体制方面，缺乏专门的应急综合协调机构，不能满足应急事件日常化管理的现实需要；条块之间的管理体制不顺，难以实现快速联动响应；各专项应急主管部门（行业）下设的应急机构大部分是临时机构或兼职机构，难以实现应急事件的日常化管理职能。在机制方面，应急资金投入与补偿、监测预警与信息报告、应急协调与联动响应、社会动员、公众信息发布与舆情监控、善后协调与重建、综合演练、第三方独立监督与评估等机制尚待建立和完善。在法制方面，除应急预案体系已初步形成以外，相应的应急管理配套地方性法规尚未出台。

2.重应急，轻预警，缺乏全过程管理。

近年来，由于各种突发公共事件造成的损失越来越大，政府部门对突发公共事件的应急工作给予了高度重视，开始将突发公共事件问题列入政绩考核的内容。但由于对灾害的形成过程缺乏研究和认识，“重应急，轻预警”的现象普遍存在，预警体系建设与管理普遍落后于实际发展需要，难以在灾害发生前采取有效措施进行防范和控制，避免灾害特别是一些特大和重大灾害事件的发生，以将综合损失降到最低。

3.应急指挥手段落后，不能确保应急响应速度。

湖北省尚无一个统一的突发公共事件应急指挥平台；大部分专项应急管理部门尚未建立指挥平台；除省水利厅、长江海事局、省气象局、省电力公司、武汉铁路局和省公安厅等部门外，一些部门已经建立的应急指挥系统普遍存在缺乏统筹规划、系统设施简陋、技术水平不高、功能有限、配套性差等问题；在一些事故多发的乡镇和偏远乡村、山区，几乎没有应急设施。

4.应急决策缺乏有力的科学支撑。

一是大多数部门缺乏覆盖全省的监测信息网络和信息分析系统，信息集成性弱，条块间信息不能共享。二是缺乏辅助决策所需的基础数据库、专家系统和技术标准规范。三是应急技术与管理研究机构滞后于实际发展需要，应急决策缺乏系统、科学的理论与方法支撑。

5.应急队伍难以保障应急救援需要。

应急队伍建设在机制上存在障碍，导致现有应急队伍在总量上难以满足重大和特大灾害的需要；专业应急队伍种类不全，专业救援人员数量不够，缺乏专业应急知识和技能培训及相应的基地建设；专业应急装备严重不足，专业应急演练不够，导致一些特殊种类灾害发生时，延误处置时机、处置方法不当和造成人员伤亡，甚至容易出现扩大灾害影响的情况。

6.应急物资保障能力不足。

一是仓储布点散乱、结构不合理；二是仓储设施建设标准低、安全隐患多、日常管理水平差；三是部分重点应急救援物资储备少，不能满足大规模应急需要；四是品种不全，难以满足专项应急救援需要；五是应急物资更新、轮换及损耗财政补偿机制不健全；六是尚未建立系统的应急物资市场储备和生产能力储备体系；七是应急物资储备信息缺乏共享。

7.通信、运输资源有待整合。

在公共通信保障方面，由于电信改革，目前已发展为有多家电信运营商，应急通信资源整合存在一定困难。通信管理局在市州无机构，传统的应急通信网络功能难以发挥。在乡镇、偏远乡村、山区，应急通信保障能力严重不足。在专业应急通信保障方面，移动通信指挥设备数量不足，已有设备资源尚待通过合理方式进行整合，配套设施数量不够、技术水平落后。应急运输保障需要整合现有运输资源，构建条块结合、政企结合的运输资源及信息管理系统和指挥调度系统，并建立运输设备应急征用及补偿机制。

8.应急资金缺乏来源渠道。

湖北省突发公共事件应急体系处于创建阶段，需要大量的建设、运行和应急处置资金。但是，目前湖北省应急资金来源渠道不畅。一是争取国家财政支持的力度不够，一些国家重点支持项目的省级配套资金难以及时到位；二是尚未建立政府主导、社会参与的多渠道应急资金筹措体系。一些突发公共事件应急处置使社会资源征用后缺乏补偿资金来源，已经开始影响后续应急处置中公众的积极性。

9.社会宣传不够，社会动员乏力。

一是应急知识的普及和宣传教育不够，公众的危机意识不强、自救互救能力较弱；二是随着国有企业改制，应急管理的基层组织建设也面临种种困难，进行社会动员的难度加大。由于社会动员机制建设滞后于社会实际发展需要，政府对各类非政府组织、基层单位、私营组织和社会公众的动员能力明显不足。

（三）面临的形势

1.机遇与挑战。

党的十六大以来，湖北省各级政府高度重视突发公共事件应急工作，全面加强了应急预案体系、应急体制、机制和法制的建设，为“十一五”应急体系建设提供了前所未有的发展机遇。2005年下半年以来，我国已经开始着手国家层面的应急体系建设规划工作，并即将开始重点项目的建设，为湖北省应急体系建设争取国家财政资金支持提供了良好的契机。同时，根据发展经济学理论和国际经验，人均国内生产总值在1000～3000美元时，是突发公共事件的多发期，湖北省的经济发展正处于这个区间。工业化、城市化进程不断加快与突发公共事件应急管理体系相对薄弱之间的矛盾越发突出，社会应急能力面临严峻考验。

2.“十五”期间突发公共事件造成的损失。

根据已有统计数据整理，“十五”期间湖北省突发公共事件导致的人员死亡和直接经济损失：

（1）自然灾害类。湖北省属自然灾害多发省份，主要特点是“灾害种类多，发灾频度高，季节性强，灾害损失大”。湖北省的自然灾害主要是洪水、干旱、地质灾害、地震等。“十五”期间，自然灾害造成的直接经济损失516.69亿元，占已统计突发公共事件直接经济损失的97.71％；造成520人死亡，占已统计死亡人数的2.6％。

（2）事故灾难类。“十五”期间，湖北省交通、火灾、生产安全事故等灾难处于高发状态，事故灾难类突发公共事件造成人员死亡数量较大，达到17273人，占已统计突发公共事件全部死亡人数的比重达到86.53％。

（3）公共卫生类。“十五”期间，湖北省甲、乙类传染病发病数为64.2万人次，导致2100人死亡；发生食物中毒事件共333起，中毒人数共7304人，死亡人数共计70人；发生动物疫病造成猪死亡91.46万头、牛死亡2.83万头、羊死亡4.28万只、禽死亡3513万只，直接经济损失5.62亿元。

（4）社会安全类。随着国企改革的力度加大和大规模城市建设改造，企业改制、拆迁、征地中的矛盾较突出，所引发的社会冲突不断；群体性事件数量上升，暴力性、对抗性程度加剧，社会稳定受到影响。

3.重大隐患源分析。

（1）地震隐患。湖北省位于我国长江中下游地震活动区，具备发生中强破坏性地震的背景和条件。从当前的地震形势来看，我国正处在地震活跃期，湖北省发生破坏性地震的可能性时刻存在。现阶段湖北省还未全面实行抗震设防管理，重大工程、生命线工程、重点危险源未实行有效监控。特别是丹江口水库水坝的加高和清江流域水库梯级建设，使诱发地震的危险性增大。

（2）地质灾害隐患。湖北省是我国地质灾害最为严重的省份之一。经初步调查，全省有地质灾害9058处，分布68个县市，总规模约37亿立方米，威胁53万余人的生命财产的安全。特别是在丹江口库区和三峡库区，地质灾害发生频率高、分布广、种类多、危害大。

（3）水旱灾害隐患。湖北省独特的地形地貌特征和降雨时空分布严重不均，造成水旱灾害频繁而严重。一是三峡水库建成后由于清水下泄，特别是枯水河槽大幅冲深，已造成荆江两岸近岸河床冲深下切而崩岸频发，有的已直接危及荆江部分堤段的防洪安全。二是湖北省汉江、连江支堤和中小河流的堤防基本尚未实施整治，一旦出现溃口，也将造成不可估量的损失。三是全省尚有一批二类、三类水库急需提高标准。四是湖北排涝泵站设施普遍老化，急需更新改造。五是干旱灾害方面，历年来，湖北省因干旱造成的损失巨大，已建抗旱水源工程比较脆弱，设施老化严重，在鄂北和鄂西北易旱地区抗旱工程少、持续抗旱能力弱、干旱监测手段缺乏。

（4）气象灾害隐患。气象灾害是湖北省主要的自然灾害之一，在各类自然灾害中，气象灾害及其次生、衍生灾害造成的损失约占80％以上。湖北省属气象灾害发生比较频繁的省份之一，由暴雨（雪）、干旱、雷电、大风、大雾、冰雹、高温、低温等天气、气候灾害及因气象因素引起的山体滑坡、泥石流、风暴潮、森林大火、凌汛、酸雨等气象次生、衍生灾害以及由此引发的道路交通事故等，给湖北省经济建设和人民生命财产造成巨大损失。

（5）森林火灾隐患。湖北省是我国森林火灾较为严重的省份之一，由于人为与自然的因素，森林火灾年年发生。鄂东北和鄂东南山区属火灾多发区，火灾发生较为频繁；鄂西、鄂西南山区则属火灾重灾区，由于这些地区森林较为连片，火源管理不严，气候干燥，极易酿成重大火灾。

（6）事故灾难隐患。湖北是工业大省，交通发达，水域辽阔，存在众多的安全隐患。一是在交通运输基础设施建设快速扩张的同时，安全技术手段落后于发展的需要，危险路段众多，交通事故频发。二是全省高危企业达3万余家，其中煤矿高瓦斯矿井54个，非煤矿山重大隐患9处，危险化学品重大危险源430处（不含加油站）。三是由于管理和技术落后，火灾隐患普遍存在。事故灾难类灾害造成的损失处于上升状态。

（7）重大动物、植物疫情隐患。湖北省重大动物、植物疫情形势严峻且复杂。高致病性禽流感、牲畜口蹄疫等重大动物疫病构成较大威胁，因发生动物、植物疫病，每年造成了较大的经济损失，人畜共患病疫情、植物疫情、外来生物入侵以及水生生物疫病等也不同程度地有所抬头。

（8）食品安全隐患。湖北省食品安全形势严峻。一是食源性疾病危害公众健康事故多发。二是食品中新的生物性和化学性污染问题较严重存在。三是食品新技术、新资源应用（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料等）给食品安全带来的潜在威胁快速增大。四是食品生产企业技术与管理水平较落后，餐饮服务企业卫生条件较差，造成食品卫生隐患形势严峻。五是食品投毒事件增多。

（9）群体性事件与恐怖袭击隐患。湖北省是国家重要的水电、通信、交通枢纽，三峡水利枢纽工程、南水北调工程、西气东输工程等重点工程、重要民生设施，是境内外敌对势力、敌对分子以及恐怖组织窥视和实施恐怖活动的主要目标。同时，在目前的经济社会转型期，各种矛盾凸显，引发群体性事件和聚众上访事件频发，如不能妥善处理，就可能激化，甚至导致群体暴力事件和恐怖事件的发生。