突发事件指挥系统

情景案例 9

引　言 10

ICS框架 11

联合指挥 13

重要原则 13

总　结 14

要　点 14

图2-1 纽约世贸中心恐怖袭击事件（2001年）

情景案例

2001年9月11日，恐怖分子劫持了两架飞机撞击纽约世贸中心大楼，在美国制造了一起有预谋的恐怖袭击事件。在恐怖事件中，大约有2500人死亡，3000多人受伤。袭击后，世贸中心两幢大楼的完全坍塌，显著增加了灾难事故中的死亡率和伤残率。一个有效的突发事件指挥系统（ICS）有助于协调美国联邦政府部门、州政府、当地执政部门共同应对灾难。

引　言

灾难促使不同部门和机构之间协调运作。灾难应对的关键是建立一个统一的指挥系统和控制系统，使所有灾难救援人员以协调、安全、有效的方式发挥其功能。该方法在北美和世界其他地区被应用于处理灾难事件，被称为突发事件指挥系统（ICS）或突发事件管理系统。ICS作为有效管理所有灾难救援组织（包括医院）的方案，受到了广泛的认同。

图2-2 应用ICS的灾难现场（ICS的目的：高效、协调应对）

ICS最初产生于对火灾事件的处理。20世纪70年代，美国加利福尼亚州一场森林火灾的处理涉及联邦机构、州政府、当地部门等多个组织。通过回顾先前的事件，发现各个组织之间缺乏共同的运作流程，导致灾难处理协调性差，进一步增加了人员伤亡和财产损失。ICS的目的是简化沟通，明确划分权利和义务。在北美，ICS被当作标准指挥系统来处理所有的大规模伤亡事件。

突发事件指挥系统有以下特点。

●　灵活性：适用于所有类型的意外事件（火灾、地震及可预见的事件等）。

●　可伸缩性：适用于各类大小规模的意外事件。

●　适应性：当突发事件状况发生改变时，ICS可随之调整来应对这些变化。

●　可持续性：由于指令传递是ICS的重要组成部分，因而ICS可用于持续期。

ICS框架

突发事件指挥系统（ICS）适用于所有的意外事件和机构。ICS的层级由功能需求决定，而不是头衔。

ICS的组织框架包括五个主要的管理活动（包括突发事件指挥、执行、计划、后勤、财务/管理）。

图2-3 ICS组织框架

问题领域专家

事故指挥官可指派各个问题领域专家（subject-matter experts, SME）来帮助处理事故。

ICS之所以能够被有效地应用于灾难处理，是因为其具有以下特征。

●　ICS使用一个普通的术语来定义地位、功能和资源，避免概念混淆，从而加强了跨辖区和跨学科的交流沟通。

●　指令的整合意味着每个人均向唯一的指挥系统报告，而不是单一领导者。

●　为更好地理解权利和义务，事件的指令结构均被记录下来，整个指挥系统也一样。此外，对传递指令的程序也进行了界定。

●　当涉及多个机构和辖区时，ICS允许建立联合的指挥机构。

图2-4　2005年卡特里娜飓风过后的新奥尔良（急需有效的ICS来协调多个灾难应对机构）

●　系统模型允许拓展或缩小组织，以便应对不同大小的意外事件或危险。

●　ICS可以追踪该事件中财务和人员的相关情况，降低救援人员的风险，有效地利用现有资源。

ICS的核心概念是“目标管理”。系统尝试以最有效的实践措施去处置意外事件。个体或单位被分配特定的任务并要有可量化的成果。对每个任务，也要相应地配置可用于完成任务的资源。所有这些都被列在突发事件应对计划中，从而使所有参与者更好地了解事故处理目标和任务分配。

在ICS中，另一个重要的概念是“控制范围”。每个个体监管的下属不超过7个人，从而维持有效的通信渠道。

控制范围

突发事件指挥系统内的每个人应监督3～7人。

联合指挥

每个组织机构都应使用ICS去应对灾难。当突发事件扩大后，就需要建立联合指挥系统，使所有组织机构在一个指挥框架下共同工作。联合指挥框架举例：

●　在一次重大的危险物品事件中成立一个由警察、紧急医疗服务和消防联合的统一指挥中心；

●　公共信息官员加入联合信息中心，便于新闻媒体和公众能得到及时、一致的有关灾难的信息。

重要原则

● 必须在突发事件失控之前尽早启用ICS。一些专家认为，在ICS实施之前，事故每持续5分钟，之后可能要花费半小时或更长时间才能将事故纳入控制范围。

●　医疗救援人员通常需要独立完成救治工作，为使救援工作成功整合，其必须服从于ICS的组织框架。

诊治提示：

医疗救援人员必须服从于ICS的组织框架，避免以下不利的结果。

●　由于缺乏安全意识，缺少适当的训练，导致医疗救援人员死亡。

●　缺乏足够的医疗救护资源。

●　员工工作范围超出他们的培训或认证范围。

●　当涉及多发伤或其他医务问题时，急救医疗服务系统必须作为联合指挥系统的一部分。

●　救援人员在指挥框架中的地位由突发事件的功能需求决定，而不是由头衔决定。

●　为了系统能有效地运行，对信息必须进行记录，且在ICS中的指挥者和其他相关人员交接任务时传递。

●　尽管灾难的性质不同，但ICS的框架基本相同，差异在于关键人员的特殊经验。例如，在生物灾难事件中，关键人员必须有感控经验。

总　结

当今的灾难事件通常需要不同部门的多个机构协同应对。为了有效地协调这些资源并建立清晰的权利体系，我们建立了ICS。医院突发事件指挥系统（hospital incident command system, HICS）是ICS在医院和医疗设施上的一种特殊应用。ICS的框架与突发事件的性质无关，其差别在于关键人员的特殊经验。根据突发事件的规模，ICS可以拓展或缩小，以适应当前灾难应对的需求变化。

要　点

●　ICS是一个能够处理所有类型突发事件的多能性或标准化系统。

●　ICS框架的组织层级由其功能需求决定，而不是头衔。

●　ICS包括五个关键部分：突发事件指挥、执行、计划、后勤、财务/管理。