突发事件与信息公开

第三节　突发事件与信息公开

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出,“坚持党管媒体的原则,增强引导舆论的本领,掌握舆论工作的主动权”。“重视对社会热点问题的引导,积极开展舆论监督,完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制”。《决定》把对突发事件的舆论引导、舆论监督,党对突发事件工作的舆论领导与主动权上升到党的执政能力建设上。

温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中更是重点提到对“突发事件”的处理:“提高保障公共安全和处置突发事件的能力,减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失。增强国家安全意识,构建维护国家安全的机制。”从中不难看出政府已把处理突发事件的能力和国家安全联结在一起。

一、我国突发事件应对的现状与问题

我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生,给人民群众的生命财产造成了巨大损失。党和国家历来高度重视突发事件应对工作,采取了一系列措施,建立了许多应急管理制度。改革开放特别是近些年来,国家高度重视突发事件应对法制建设,取得了显著成绩。

据统计,我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案,突发事件应急预案体系初步建立。同时,应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。

突发事件应对工作也还存在一些突出问题:

1)应对突发事件的责任不够明确,统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。

2)一些行政机关应对突发事件的能力不够强,危机意识不够高,依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。

3)突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善,导致一些突发事件未能得到有效预防,有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。

4)社会广泛参与应对工作的机制还不够健全,公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。

5)信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息;二则为民众传递适当的信息,避免民众情绪失控,促进民众沟通。目前,我国发生灾害及各类突发事件时,都是以部门为单位逐级汇报,缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大,也不一定不及时,最大的问题在于信息分散和部门垄断,无法在危难时刻统一调集,迅速汇总。

突发事件的早发现、早报告、早预警,是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此,突发事件应对法规定:国务院建立全国统一的突发事件信息系统,县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通;县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息;县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度;获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告;国家建立健全突发事件监测制度,县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备设施,配备专职或者兼职人员。

预警机制不够健全,是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题,突发事件应对法规定:国家建立健全突发事件预警制度;县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,并及时上报;发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当采取措施,启动应急预案,加强监测、预报和预警工作,加强对突发事件信息的分析评估,定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理,及时向社会发布警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话;发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态,调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告,转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产,关闭或者限制使用易受危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布,有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。

二、《中华人民共和国突发事件应对法》中的信息公开

国家《突发事件应对法》第一章第七条规定:突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。

该章第十条规定:有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。

第二章 预防与应急准备

第三十三条　规定 国家建立健全应急通信保障体系,完善公用通信网,建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统,确保突发事件应对工作的通信畅通。

第三章 监测与预警

第三十七条　国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息,并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

第三十八条　县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织,应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。

第三十九条　地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息,应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

第四十条　县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估;认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上级人民政府报告,并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

第四十一条　国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点,建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备、设施,配备专职或者兼职人员,对可能发生的突发事件进行监测。

第四十二条　国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

第四十三条　可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

第四十四条　发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列措施:

(一)启动应急预案;

(二)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息,向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;

(三)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者,随时对突发事件信息进行分析评估,预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;

(四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;

(五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。

第四十五条　发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列一项或者多项措施:

(一)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态,并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;

(二)调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;

(三)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,维护社会治安秩序;

(四)采取必要措施,确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;

(五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;

(六)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产;

(七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;

(八)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

第四十六条　对即将发生或者已经发生的社会安全事件,县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告,必要时可以越级上报。

第四十七条　发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展,按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。

有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,并解除已经采取的有关措施。

第六章 法律责任

第六十三条　地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,不履行法定职责的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;有下列情形之一的,根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

(二)迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息,造成后果的;

(三)未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的;

第六十五条　违反本法规定,编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的,责令改正,给予警告;造成严重后果的,依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证;负有直接责任的人员是国家工作人员的,还应当对其依法给予处分;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。

国家《突发事件应对法》的通过意味着,在我国,应对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件,秩序维护、危机处置朝着有利于国家统一的、基本的法律规范的方向迈出了重要一步。

根据该法案,突发事件发生后,事件发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,“并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告”。“立即”、“越级上报”、“及时”报告等字眼都体现了我国政府对于突发事件信息掌握、发布和公开的重视。同时还规定对于“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布”。这些都是以往我们在处理突发事件过程中汲取的教训。以往政府在应对突发事件时,往往采取“内紧外松”的原则,即对于突发事件尤其是社会性的、人为性的、公共群体性突发事件只有在政府机关掌握到相当多的信息后,并对事件的处置基本达到胸有成竹后才向社会以及公众公布突发事件的相关信息。而现在则要求在作出相关的涉及突发事件的决定和命令的同时,要及时公布与公众和社会见面。这就由以前的信息“滞后发布”提升为信息“同步发布”。

同时该法案还规定,“有关单位和人员报送、报告突发事件信息,应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报”。“及时、客观、真实”与“迟报、谎报、瞒报、漏报”形成了鲜明的对比。而且,仔细梳理我国近年来发生的一些突发事件,我们不难发现凡是处置不当,由突发事件又进一步引发为“媒体事件”乃至“危机事件”的都存在对信息处置和公布中的“迟报、谎报、瞒报、漏报”等现象。其中“非典”事件不仅“迟报”而且“谎报”、“瞒报”、“漏报”。

第四十条　规定,突发事件的信息公布和报道不仅要及时,而且还要对可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。2005年年末的松花江水污染事件就是一个典型。中石油吉林石化公司在事件发生后,没能及时向可能遭受危害的毗邻以及相关政府通报,造成了后来在哈尔滨演化为一场“停水危机”事件。可以说哈尔滨的停水危机就是由于中石化在爆炸污染事件中信息公布的不及时所衍生出来的另一场人为危机。

三、制定《突发事件应对法》体现了什么样的基本思路

1)重在预防,关口前移,防患于未然,从制度上预防突发事件的发生,及时消除风险隐患。突发事件的演变一般都有一个过程,这个过程从本质上看是可控的,只要措施得力、应对有方,预防和减少突发事件发生,减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,是完全可能的。因此,《突发事件应对法》把预防和减少突发事件发生,作为立法的重要目的和出发点,对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。

2)既授予政府充分的应急权力,又对其权力行使进行规范。突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发事件,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,需要赋予政府必要的处置权力,坚持效率优先,充分发挥政府的主导作用,以有效整合各种资源,协调指挥各种社会力量。因此,突发事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时,为了防止权力滥用,把应对突发事件的代价降到最低限度,突发事件应对法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上,明确了权力行使的规则和程序。

3)对公民权利的限制和保护相统一。突发事件往往具有社会危害性,政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责,同时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中,为了维护公共利益和社会秩序,不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作,还需要其履行特定义务。因此,《突发事件应对法》对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务作出了规定。同时,为了保护公民的权利,突发事件应对法确立了比例原则,并规定了征用补偿等制度。

4)建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。实行统一的领导体制,整合各种力量,是提高突发事件处置工作效率的根本举措。借鉴世界各国的成功经验,结合我国的具体国情,《突发事件应对法》规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

四、国家自然灾害救助应急预案关于信息准备以及信息公开的规定

国家减灾委员会(以下简称“减灾委”)为国家自然灾害救助应急综合协调机构,负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划,协调开展重大减灾活动,指导地方开展减灾工作,推进减灾国际交流与合作,组织、协调全国抗灾救灾工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。减灾委各成员单位按各自的职责分工承担相应任务。

4.3　通信和信息准备:通信运营部门应依法保障灾害信息的畅通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础,合理组建灾害信息专用通信网络,确保信息畅通。

4.3.1　加强中央级灾害信息管理系统建设,指导地方建设并管理覆盖省、地、县三级的救灾通信网络,确保中央和地方各级政府及时准确掌握重大自然灾害信息。

4.3.2　以国家减灾中心为依托,建立部门间灾害信息共享平台,提供信息交流服务,完善信息共享机制。

4.3.3　充分发挥环境与灾害监测预报小卫星星座、气象卫星、海洋卫星、资源卫星等对地监测系统的作用,建立基于遥感和地理信息系统技术的灾害监测、预警、评估以及灾害应急辅助决策系统。

5 预警预报与信息管理:

5.1 灾害预警预报。

5.1.1　根据有关部门提供的灾害预警预报信息,结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库,进行分析评估,及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量做出灾情预警。

5.1.2　根据灾情预警,自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失,大量人员需要紧急转移安置或生活救助,国家和有关省(区、市)应做好应急准备或采取应急措施。

5.2　灾害信息共享。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时汇总各类灾害预警预报信息,向成员单位和有关地方通报信息。

5.3　灾情信息管理。

5.3.1　灾情信息报告内容:包括灾害发生的时间、地点、背景,灾害造成的损失(包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失),已采取的救灾措施和灾区的需求。

5.3.2　灾情信息报告时间。

(1)灾情初报。县级民政部门对于本行政区域内突发的自然灾害,凡造成人员伤亡和较大财产损失的,应在第一时间了解掌握灾情,及时向地(市)级民政部门报告初步情况,最迟不得晚于灾害发生后2小时。对造成死亡(含失踪)10人以上或其他严重损失的重大灾害,应同时上报省级民政部门和民政部。地(市)级民政部门在接到县级报告后,在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作,向省级民政部门报告。省级民政部门在接到地(市)级报告后,应在2小时内完成审核、汇总灾情数据的工作,向民政部报告。民政部接到重、特大灾情报告后,在2小时内向国务院报告。

(2)灾情续报。在重大自然灾害灾情稳定之前,省、地(市)、县三级民政部门均须执行24小时零报告制度。县级民政部门每天9时之前将截止到前一天24时的灾情向地(市)级民政部门上报,地(市)级民政部门每天10时之前向省级民政部门上报,省级民政部门每天12时之前向民政部报告情况。特大灾情根据需要随时报告。

(3)灾情核报。县级民政部门在灾情稳定后,应在2个工作日内核定灾情,向地(市)级民政部门报告。地(市)级民政部门在接到县级报告后,应在3个工作日内审核、汇总灾情数据,将全地(市)汇总数据(含分县灾情数据)向省级民政部门报告。省级民政部门在接到地(市)级的报告后,应在5个工作日内审核、汇总灾情数据,将全省汇总数据(含分市、分县数据)向民政部报告。

6.5　信息发布:

6.5.1　信息发布坚持实事求是、及时准确的原则。要在第一时间向社会发布简要信息,并根据灾情发展情况做好后续信息发布工作。

6.5.2　信息发布的内容主要包括:受灾的基本情况、抗灾救灾的动态及成效、下一步安排、需要说明的问题。

五、《国家突发公共事件总体应急预案》关于突发事件预警、信息检测等的规定:

3.1　预测与预警:各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件,完善预测预警机制,建立预测预警系统,开展风险分析,做到早发现、早报告、早处置。

3.1.1　预警级别和发布:根据预测分析结果,对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。

预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态,一般划分为四级:Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般),依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行,对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

3.2　应急处置

3.2.1　信息报告:特别重大或者重大突发公共事件发生后,各地区、各部门要立即报告,最迟不得超过4小时,同时通报有关地区和部门。应急处置过程中,要及时续报有关情况。

3.4　信息发布:突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等,并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

4.9　通信保障:建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系,完善公用通信网,建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统,确保通信畅通。

5　监督管理——

5.2　宣传和培训:宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等,广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识,增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训,提高其专业技能。

5.3　责任与奖惩:对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的,依法对有关责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《国家突发公共事件总体应急预案》中对突发公共事件的信息发布作了明确的规定,信息发布应当及时、准确、客观、全面,事件发生的第一时间要向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况,政府应对措施和公众防范措施等。

事实上,几乎所有的突发性公共事件都是由各级党委、政府最先掌握了最权威、最全面的资讯。那么怎样才能要做到在第一时间在媒体发布并进而向公众发布权威正面信息呢?一般而言的过程与步骤是这样:先上网,后见报;先简报,后详报。换言之,抢先占领电子网络等新媒体的发言权,再借助于主流权威媒体等占领控制权、主导权乃至影响权。这是牢牢掌握舆论主动权尤其是网络传播主动权的关键。

2007年年末由《中国青年报》记者刘万永采写的调查报道揭开“山西疫苗事件”的序幕,2010年年初由《中国经济时报》记者王克勤采写的深度报道,乃至随后各家平面媒体以及电子媒体纷纷跟进,对这一事件予以持续的关注性报道并最终使得这一事件成为媒体、公众乃至社会关注的舆论中心。这样,断断续续地持续了两年多的山西疫苗事件最终由卫生部出面于2010年4月6日发布相关信息予以澄清,对山西或者确切地说对我国疫苗安全这一事关公众切身利益的“社会围观”基本算是告一段落。然而由于长时间没有政府方面的权威信息发布,公众对政府乃至对“公权力”的信心已经受到很大损伤。

国外学者做过一项实验,受众于第一时间接受的信息,要想得到有效清除,至少需要数倍于第一信息的信息量,可见第一信息的重要性。

实践证明,只有政府主管部门及时发出声音,才能抢占先机、赢得主动。如果关键时刻“失语”,就会给小道消息和谣言留下传播空间,就是事后用数倍的信息量来澄清,负面消息还是会不断地被炮制和扩散出来。这样的事例实在是枚不胜举,2005年年末哈尔滨这座数百万人口的大城市由于权威信息发布延迟而出现恐慌性“出逃”就是近年最为典型的一出“闹剧”。

我国的新闻事业与西方国家新闻业的区别正在于此:报道突发事件不是完全为着追逐销售利润,而是为着说明真相和引导舆论。然而,目前的现状的确有些差强人意,本来我们的新闻媒介在主观上是要说明事实和引导舆论,但客观效果却是既没有说明好事实,也没有引导好舆论;而反观西方的一些新闻媒介,其主观出发点本来是为了追逐利润,但由于相关新闻法制的约束,在客观上却产生了争相报道新闻事实,从而给公众提供了理性思考和选择的平台。想来,的确是有些阴差阳错。所以目前新闻界的改革正是要找出导致此种阴差阳错的根源,并从根本上扭转之,使得我们社会主义的新闻事业重新焕发出蓬勃的活力和生命力!

媒体观察3信息公开透明考验官员行政能力

新华网合肥2008年7月2日电,新华社记者卢尧、杨玉华

安徽繁昌桃冲铁矿“6·25”塌陷事故发生后,事发现场的12名农民下落不明。他们的亲属在等待四十多个小时后,没有等到关于救援方面的任何信息。尽管事故抢险救援领导组后来通报了有关情况,但失踪人员亲属对有关部门救援信息披露不及时和不透明表示了强烈的不满。事故发生后,安徽省有关部门立即调集了专业救援队伍,冒着巨大的危险迅速展开了救援工作。正如安徽省副省长谢广祥所说的那样,要坚持生命至上的原则,尽最大努力、全力以赴地组织抢险救援。为什么政府作出这么大的努力还引起失踪人员亲属的不满?根源在于救援信息披露的时间和环节上出了问题。在信息披露不力的背后,反映了某些官员观念的落后和行政能力的缺陷。面对突发性灾难事件,政府的应急能力和行政能力,不仅体现在迅速开展灾难救援方面,还应体现在及时公开发布信息方面。一个开放和法治的政府,在突发性事件发生后,应该及时全面公开有关信息,主动接受社会的监督。

今年5月1日开始施行的《政府信息公开条例》,要求行政机关对涉及公民切身利益的信息、突发公共事件的应对情况主动公开和重点公开。四川汶川大地震后,由于政府及时披露了相关信息,公布灾情速度前所未有,极大地稳定了民心和社会,为抗震救灾创造了一个良好的氛围。而繁昌这次山体塌陷事故发生后,由于失踪人员亲属第一时间没有得到政府方面相关的信息,导致不满甚至对整个救援工作的质疑,个中教训深刻。信息公开必须落到实处,不折不扣地执行《政府信息公开条例》,并制定相应的具体实施办法,已经迫在眉睫。在这次塌陷事故发生后的24小时里,政府方面主动提供给媒体的仅一份简单的书面材料,远远满足不了广大群众关注救援最新进展的要求。安徽省安全生产监督管理局某位官员面对媒体的采访,则是能推则推,甚至对记者说,你们这些记者真烦人。看来,要保障广大公众知情权,制度的建设和严格执行更为重要。

2004年9月2~ 5日四川省降区域性暴雨。事后,工作人员冯宝生说:“如果事先得到预警,我们的两名保安不会牺牲,机场的重要设备也完全能得以转移。”当记者问到“为何不将预报结果及时通知沿河市民”时,达州市水文局局长吴敏无奈地表示,国家法律规定,水文局无权独立向社会公布预测结果,这个结果只能提供给达州市防汛指挥部。截至9日16时30分,全省在暴雨洪灾中的死亡人数已增加到106人,另有25人失踪。灾害共造成直接经济损失约35.12亿元人民币。

1994年3月31日晚,浙江淳安县境内千岛湖湖面发生惨案,3名歹徒登上正在航行中的“海瑞”号豪华游艇,致使船上24名台胞和8名船员、导游全部遇难。惨案发生后,由于当地有关部门封锁消息、海外媒体炮制了大量“推测性”的新闻,一次偶发性的突发性事件被描述为“有军警参与”的政治事件,海峡两岸关系陡然紧张。在港台和国外新闻界对这一案件已造成声势后,地方新闻单位才报道,长篇通讯《两岸同悲愤,严法慰亡灵——千岛湖事件始末记》的播出已经是6月20日,离事发近3个月。

2002年4月2~ 6日,九江市5天内4名食客于街边餐馆就餐致死,由于消息得不到确认,事件变得真假莫辨。而九江市公安局一位负责人解释说,他们之所以没有向公众公布此事,是因为公安部有相关规定:一般情况下,没有侦破的案件不能向外界披露。当时他们也没有向公安部报告此事,因此没有得到特别批准。无论是出于对案件侦破,还是对社会稳定考虑,公安部门不能过早透露跟案件有关的一切情况。市民的恐慌在4月8日前后达到高潮并逐渐向周边县市扩散。九江县、湖口县等地相继传来“有人中毒身亡”的消息。有关部门给新闻单位打了招呼,“不要对此事进行报道”。九江警方直到4月11日才第一次发表电视讲话,对投毒事件进行澄清。

媒体观察4

2007年无锡“太湖水蓝藻污染事件”,当地媒体没有“捂”与“盖”,而是反应迅速,及时跟踪报道,负面因素不仅没有隐瞒,而且还被充分展示,让公众在第一时间了解到事情的真相、发展趋势和政府的应对措施,配合政府共同化解了一场公共危机。

江苏无锡启动应急预案应对自来水污染事件

http://www.sina.com.cn 2007年5月30日20∶46中国新闻网

中新社无锡五月三十日电(陈光明舒炜)从昨天开始,由于太湖蓝藻突然爆发所致,水质严重变坏,导致市民无法饮用自来水,无锡各大超市的矿泉水和纯净水也面临告急。

据家住无锡塘南新村的顾阿姨介绍,从昨天开始,这一地区的自来水连洗脸都不行,水质黏稠,带有极强的刺鼻的腥臭味,她们都不敢饮用自来水,只能购买纯净水解决饮水问题,而无锡纯净水也从平时六元一桶飙升到了十元,还停止了送货上门业务。

记者在家乐福超市看到,纯净水的销售专柜最为火暴,不到中午就全部售罄。家住沁园新村的居民朱阿姨排了两小时队,终于在这里买到了两箱矿泉水,她表示下午还要去别的超市多买些纯净水回去,准备做饭用。市民饮水尚可用纯净水解决,但洗澡、洗衣服可让市民们“一筹莫展”。记者了解到,在老一点的清名桥等地区,大家开始大量使用井水救急,但决大多数地区市民仍只能将就自来水烧开饮用,目前大家最关心的也是这种水能不能喝?喝了会不会影响健康?臭的情况何时可以解决?不少市民表示,日常生活的洗脸、洗澡、刷牙也要强忍着刺鼻的臭味,鼻子都不敢靠近手。

事故发生后,当地政府立即启动突发事件应急预案,有关负责人表示,此次事故在于无锡取水处南泉水厂水源也受到蓝藻爆发的破坏。市政府正在通宵开会制订措施紧急处理这一突发事件,自来水公司也已不惜成本,每天耗费六万多元除臭,并结合“引江济太”工程稀释污染水源,力争把这次事件对市民生活的干扰降到最低点。

【注释】

[1]譬如美国专门处理突发事件的组织为FEMA(Federal Emergency Management Agency);瑞典有SEMA(Swedish Emergency Management Agency);澳大利亚有EMA(Emergency Management Australia);英国有HOEPD(Home Office Emergency Planning Division)等,但有些国家使用的是Disaster或Hazards等词,如瑞士有Natural Hazards Mitigation Group以及The Swiss Disaster Relief Unit;泰国有Asian Disaster Preparedness Center等。值得注意的是香港凤凰卫视中专门有一档节目为突发事件新闻报道,其英文翻译为Breaking News。

[2]杨国仁、张耕夫:《努力把本刊变成对外宣传工作的良师益友》,《对外宣传参考》2004年第1期,第3页。

[3]徐学江:《突发事件报道与国家形象》,载《怎样做对外宣传报道》,刘洪潮主编,中国传媒大学出版社2005年版,第185页。

[4]徐和建:《正确舆论是妥善处理公共突发事件的“方向盘”》,《新闻与写作》2003年第10期。

[5]钱小芊:《我国的政府新闻发布工作》,载《新闻发言人理论与实践》,杨正泉主编,中国传媒大学出版社2005年版,第100页。

[6]焦杨:《完善新闻发布制度强化政府危机管理》,载《政府发言人15讲》,汪兴明、李希光主编,清华大学出版社2006年版。

[7]郭研实:《国家公务员应对突发事件能力》,中国社会科学出版社2005年1月版,第1页。

[8]〔德〕乌尔里希·贝克:《世界风险社会》,吴英姿、孙淑敏译,南京大学出版社2004年版,第4、6页。

[9]关于苏联切尔诺贝利核电站4号机组的泄漏事故,读者可参阅本书第四章。

[10]杨雪冬:《风险社会中的制度想象力》,《文汇报》,2007年9月17日。

[11]〔德〕马克斯·霍克海默、西奥多·阿道尔诺:《启蒙辩证法:哲学片段》,渠敬东、曹卫东译,世纪出版集团、上海人民出版社2006年版,第9页。

[12]童世骏:《“风险社会”、“文明冲突”和“永久和平”》,华东师范大学,国际关系与地区发展研究院网页,http://www.saias.ecnu.edu.cn/news/shownews.asp? NewsID=263

[13]注:本文中所有关于新闻发布的文字资料都来源于“中国网”中的“新闻发布”栏目。

[14]张岱年、程宜山:《中国文化论争》,中国人民大学出版社2009年版,第230页。

[15]侯文蕙:《雨雪霏霏看杨柳》,《读书》2001年,第6期。

[16]赵延东:《解读“风险”社会理论》,《自然辩证法研究》,2003年第6期。

[17]卢曼认为,在任何情况下,信任都是一种社会关系,社会关系本身从属于特殊的规则系统。社会复杂性的增加和简化归根结底都属于人类对世界结构认知的一种回应。因此可以说,人类经验的社会维度,以及对社会复杂性的添加和吸纳该复杂性的可能性,都增加了社会复杂性的潜力,从而也就扩展了人类世界,于是人类的环境变成了人类自己的世界。信任之所以具有简化社会复杂性的功能机制,就在于信任以其内部保证的安全可以代替缺失的信息。一旦信任遭受破坏,人们不得不转而寻求能保障自己安全的外部信息。从这个角度出发,信任虽然是一种社会关系,但仍然要依赖与它平行发展的其他简化机制,如法律、组织以及语言等。信任不是世界的唯一基础,但没有信任则不可能构成相当复杂的社会。(参见〔德〕尼克拉斯·卢曼(Von Niklas Luhmann):《信任:一个社会复杂性的简化机制》,上海世纪出版集团2005年版,第6、7、10、125页)。

[18]《重塑监管公信才能挽救疫苗信任危机》,《南方都市报》2010年4月7日的社论。

[19]李慎之:《无权者的权力和反政治的政治——后极权主义时代的人生哲学》,载《自由的言说》,《徐友渔文选》,长春出版社1999年,第404页。

[20]读者可参阅英文原句:power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely.关于这一流传甚广的对“权力”警惕与防范的名言,目前在读者中间流传的汉语译文多是“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”。但李泽厚先生指出正确而信达的翻译应该是“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败”。可参见《读书》,2001年第6期,第123页。对此,笔者完全赞同,作此脚注一则谓“译事不可小觑”,二则亦为宣传传播正确之译文。

[21]阿克顿勋爵认为自由的含义包括以下五个方面的内容:1.它是对身处弱势的少数人的权利的保障。2.它是理性对理性的支配,而不是意志对意志的支配。3.它是对超越于人类的上帝所尽的义务。4.它是理性支配意志。5.它是公理战胜强权。参阅〔英〕阿克顿:《自由与权力》,侯健、范亚峰译,商务印书馆2001年版,第308页。如果撇开第3方面的内容不论,那么阿克顿勋爵指出的自由的另外4方面涵义基本涵盖了近代自由主义的全部内涵,涵盖了“自由”这个词汇所有的“能指”与“所指”。

[22]信息社会世界高峰会议2003年日内瓦会议,《行动计划》,2003年12月12日,联合国文件编码: WSIS-03/GENEVA/DOC/5-C。

[23]信息社会世界高峰会议2003年日内瓦会议,《行动计划》,2003年12月12日,联合国文件编码: WSIS-03/GENEVA/DOC/5-C。

[24]张智新:《政府信息公开,公民权利升堂》,张智新的博客网址http://blog.china.com.cn/zhangzhixin.

[25]为方便读者理解,作者辑录麦迪逊的英文原话于此:“A popular government without popular information, or the means of acquiring it, is but a prologue to a farce or a tragedy; or perhaps both.Knowledge will forever govern ignorance; and the people who mean to be their own governors must arm themselves with the power which knowledge gives.”

[26]范勇鹏、褚国飞:《“中国道路”任重而道远——专访王缉思教授》,《中国社会科学报》2009年第9期。

[27]Norm Chomsky,The Responsibility of Intellectuals,The New York Review of Books, February 23, 1967。该篇文章的开头即开宗明义指出:IT IS THE RESPONSIBILITY of intellectuals to speak the truth and to expose lies.(知识分子的责任即在于讲述真相、揭露谎言)

[28]Norm Chomsky(2002),Media Control:thespectacular achievements of propaganda,2^nd Edition,Seven Stories Press,New York汉语引语为作者翻译,英语文本为,“Propaganda is to a democracy what the bludgeon is to a totalitarian state.”

[29]Edward S.Herman＆ Noam Chomsky,(1988)Manufacturing Consent,Pantheon Books.