突发公共事件应急管理政府责任概述

一、理论基础

无论哪种类型突发公共事件，从表面上看是社会问题的暴露，但实质都是针对政府公共管理水平——政府管理、处理社会问题（危机）能力和政府发展能力的挑战。有一些虽不直接挑战政府管理，但间接地影响到政府的声誉与威信，并且成为考验政府管理能力的试金石。突发公共事件应急管理是对政府实际工作状况和公共政策质量的检验，必须明确谁是责任的承担者。

1．维护公共安全是国家的重要责任

公共安全是社会文明的基本价值。为社会提供公共安全，是国家产生的重要原因。西方学者普遍用自然法和社会契约论来解释政府和国家的起源、性质和目的。

古希腊思想家伊壁鸠鲁首先提出国家社会契约论观点，16—18世纪，随着资本主义市场交换和契约行为的发展，资产阶级政治学家如格劳秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克、卢梭等人从自然法的角度完善了社会契约学说。

社会契约学说认为国家产生之前人们处于自然状态，拥有与生俱来的自然权利，但也有一些缺陷。这是因为有些人由于利害关系而存在偏私，或者由于对自然法缺乏认识而不遵守自然法，常常用强力去剥夺他人的自由。正是由于这种生活的不方便或者不安全，促使人们相互订立契约，交出部分权力给大家授权的代表或者指定的人来行使，以便更好地保护他们的人身和财产安全，这样就产生了国家。

马克思主义在分析提供公共安全是国家产生的重要原因时，正确地回答了国家的起源和国家性质的问题。恩格斯指出：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生而又自居于社会之上且日益同社会脱离的力量，就是国家。”由此可以看出，根据马克思主义的观点，社会之所以需要国家，是因为没有国家，社会就会“陷入不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面”。显然国家的根本任务之一，就是要为人民、为社会提供安全保障。

从以上分析可以看出，无论是建立在马克思主义基础上的社会主义国家，还是建立在自然法和社会契约论基础上的资本主义宪政国家，都是把维护公共安全视为国家产生的基础和国家的本质特征。因此，我们可以认为维护公共安全是现代国家的重要责任。

2．政府是公共安全的主要提供者

1954年，美国著名经济学家保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）在《公共消费纯论》（The Pure Theory of Public Expenditure）一文中提出“公共物品”。萨缪尔森认为公共物品指：如果每个人对一种物品的消费不需要从其他人对它的消费中扣除，那么这种物品就是公共物品。

公共物品，是相对私人物品而言的，特征如下：

第一，效用的不可分割性，即公共物品是向整个社会提供的，无法满足“谁付款，谁受益”的原则，只要是某一社会整体的一分子，就能够享受这种公共物品的利益。

第二，收益的非排他性，即在技术上不可能将拒绝付款的人排除在公共物品的受益范围之外，这一点与公共物品效用的不可分割性有关。

第三，消费的非竞争性，是指某些人对公共物品的享用，并不能排斥其他人对这种公共物品的同时享用，也不会减少其他人享用这种公共物品的数量和质量。

关于公共物品的分类，一般分为纯公共物品和准公共物品，纯公共物品同时具有非排他性和非竞争性。具有竞争性和非排他性的物品（拥堵的闹市）以及具有排他性和非竞争性的物品（高速公路）都叫准公共物品。在现实生活中，纯公共物品相对于准公共物品来说要少很多。由于多数公共物品的消费缺乏排他性，所以有益的公共物品的供给就成为问题。假如村里要修一条道路，如果不能把他人排除在免费消费过程之外，那么就没有人会自愿出钱修这条路。因为大家心里都清楚，如果有人出钱修了这条路，那么即使自己不出钱，也可以无偿使用它。这种情况在经济学里面称为“搭便车”（Free Rider），即不付费而享受公共产品。公共物品生产成本的外部性特征使得公共物品的生产不能以市场的方式来进行。公共物品无法实行谁消费谁付费，在它的消费上必然会存在搭便车的问题。生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得到必要的价值补偿。

此外，公共物品供大多数人同时消费，其生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本，或者生产、投资回报周期长，私人多半不愿生产或无法生产，因此，通过市场提供必然是低效的。而政府这个传统意义上的代表公众利益的公共部门介入——用税收手段来集资，然后以国家的名义提供成为毫无疑问的制度选择。我们对公共安全进行分析，它同时具备非竞争性和非排他性，是一种纯公共物品。因此它的生产和提供主要由社会，具体地说是由国家、政府来完成的。

公共安全是运用公共权力的政府必须向公民提供的、也必须提供好的一项服务。换句话说，公共安全问题集中反映了政府的行为责任能力。政府将涉及社会所有成员的生命、健康、财产安全以及对福利、生存环境的保护等产品和服务的供给以非价格机制的形式进行，将社会资源制度性地配置于公共安全这个重要的社会目标，有效克服了市场机制在公共领域的天然失灵，化解了社会风险。对涉及公共安全的法律、有效的突发公共事件应急管理制度、健全的监督执法机制都是政府提供的纯公共物品。诸如社区治安综合治理、安全教育培训等服务则是准公共物品，对于这些产品，政府垄断经营的方式会导致公共安全服务的有效供给不足和供给的低效率。随着新公共管理运动的兴起，政府采用市场化方法，通过地方分权和社区参与，可以实现更优化的供给。尽管如此，政府依然是公共安全的主要提供者。

3．政府是突发公共事件应急管理中的领导者

从政府的能力来看，由于政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权利，拥有层级化的，组织程度、专业化程度很高的政府组织体系和法律授予的合法强制权力，具有强大的动员能力和组织能力，这是任何非政府组织都无法与其相比的巨大优势。当巨大的灾难降临时，人类只能依靠组织化的力量才能与灾难抗衡，而任何其他非政府组织都不具备带领全社会去控制危机、战胜危机的能力。

从政府的实践来看，政府通过提供公共安全获得社会成员的支持。只有政府提供了为社会成员所确认的公共安全，社会成员才会真心诚意地支持政府。而这种支持反过来又是政府进一步提供公共安全的巨大动力。突发公共事件之所以受到广泛关注，就是因为突发公共事件会对公共安全构成严重威胁，而公共安全的核心是公民的人身权和财产权的保护，如果公民的人身权和财产权得不到有效的保护，社会的正常秩序就会受到严重威胁，整个社会就会陷入一片混乱，政府不能为社会的公共安全提供保障，政府的合法性就会受到质疑。另外，政府是靠人民纳税养活的，政府的一切经费都来源于人民，因此，当人民的生命和财产受到严重威胁时，政府有责任、有义务承担危机应急管理的责任。可见，当巨大的危机突然降临时，政府的首要责任就是带领人民，动员全社会的力量去战胜危机，为社会提供安全保障。

现代突发公共事件应急管理把公共安全放在第一位。因为提供公共秩序与公共安全等公共产品是现代政府不可推卸的责任，是政府获取公民承认的必要条件，而突发公共事件会严重地妨碍、干扰和破坏公共秩序与公共安全。

突发公共事件应急管理必须把维护公共秩序和安全作为自己的宗旨，通过实施法律、通过公民的参与、通过政府与公民的良性互动，来维护公共秩序，赢得人民的支持和拥护。“9·11”事件使美国人从梦幻中惊醒，那种失去安全感的心理痛楚给美国政府的反恐怖主义带来巨大的压力，美国政府以此为动力，通过一系列国内应急措施，一系列国外反恐合作，以及通过阿富汗战争，在提供公共安全方面开展了大量的工作，使得事件后布什总统的支持率不断攀升。

4．维护公共安全是政府履行管理职能的需要

政府职能是指政府在管理国家事务和社会公共事务中所承担的职责和功能。政府职能实质上是政府“想干什么”或“要干什么”，体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政府职能的目的是将统治阶级意志具体化，代表统治阶级实行政治统治和社会管理。政府职能一般由法律予以明确规定，在形式上是宪法或权力机关对政府职责和权限的规定。

政府具备两种基本职能：政治统治职能和社会管理职能。政治统治职能主要围绕着如何巩固国家政权展开，而社会管理职能则主要围绕着如何为社会的公共生活提供便利条件展开。社会管理职能的直接目标是维护社会稳定和推动社会发展，政府对社会管理职能的履行具有公共性质，并不仅仅针对统治阶级的特殊利益，而是出于社会整体利益的需要。因此，社会管理职能又称为政府的公共职能。政府一方面是捍卫统治阶级利益的工具身份；另一方面是维护社会公共利益的社会管理者的身份。

在当代商品经济社会，政府职能的核心在于社会管理和公共服务。而突发公共事件应急管理就是社会管理的重要组成部分，只有为社会大众提供安全的生活环境，才能更好地履行其他公共服务的职能。

倡导建设服务型政府，在以人为本、以社会为本理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。提供公共安全服务，保护公民的生命、财产安全。

二、基本责任

1．宪法责任

宪法责任可分为积极的宪法责任和消极的宪法责任。积极的宪法责任是指政府及其工作人员维护宪法尊严、履行宪法义务、保证宪法实施的职责；消极的宪法责任即是违宪责任。我国宪法第五条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就为确定违宪责任提供了原则指导，违宪责任是政府责任的应有范畴。违宪责任是一种由违宪行为引起的特殊的法律责任。从违宪责任性质方面来看，一般法律责任主要体现惩罚性与补偿性，而政治性则是违宪责任的根本特性。作为政府及其工作人员的违宪责任是指其行为或言论违背宪法的原则、精神和具体内容而应承担由专门国家机关依法确认为其承担的合理的负担。宪法作为国家的根本大法，其基本原则和精神就是维护公民的合法权益，保障公民自由发展，突发公共事件应急管理中政府的根本责任就是切实维护好、发展好、实现好最广大公民的根本利益。

2．行政法律责任

行政法律责任即行政责任。以人为本，应急管理关键在人，行政官员掌握着处理国家事务、管理社会事务的权力，实现权力与责任的对等、平衡。依照对权力来源的方向负责原则，切实履行责任，严肃处理失职、渎职行为。

行政责任的主体不包括行政管理相对人，它仅指“当代政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”。根据责任主体的不同，行政责任可以分为行政机关的法律责任和行政公务人员的法律责任。国家行政机关是国家行政职能的组织载体，它们享有广泛行政职权，同时也负有相应的行政职责。如果行政机关违法行使行政职权或者不依法履行行政职责，它必须对因此而产生的法律后果承担责任。国家公务员在执行公务的过程中，必须严格依法行政。国家公务员滥用职权和违反职责的行为，表明他们的行为已超出了法定的权限，为此必须承担个人责任。在一定的条件下，国家行政机关也要为其承担连带的行政责任。

当政府在突发公共事件中表现不得力时，还要负上法律责任。世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范突发公共事件应急管理中的政府行为，保障突发公共事件应急管理的成功。因此，政府在突发公共事件应急管理中必须依法行事，否则就必须承担法律责任。

第一，政府在突发公共事件应急管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府给予赔偿。

第二，政府在突发公共事件应急管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。我国开始建立的问责制可以视为我国政府对在突发公共事件应急管理中表现不称职的政府官员追究法律责任的制度。《国家突发公共事件总体应急预案》规定突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，相继一批有影响的案件发生之后，追究了政府负责人的责任。官员问责制的日趋健全，标志着责任型政府建设的力度不断加大。

3．政治责任

在当今社会，政府在突发公共事件应急管理中的责任首先是一种政治责任。在突发公共事件应急管理中，政府要承担巨大的政治风险。由于现代安全事故频发，影响范围广，因此突发公共事件应急管理往往成为社会舆论关注的焦点。突发公共事件应急管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，突发公共事件应急管理失败，甚至会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。例如，由于苏联共产党在切尔诺贝利核电站事故中表现不佳，严重影响了苏联共产党在苏联人民中的威望和信誉。尽管已经时过境迁，但该事故至今仍然是其他政治力量攻击俄罗斯共产党的一张王牌。

政治责任，有两层含义：其一，是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎目的性（即合乎人民的利益、权利和福利），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令、决定或措施）必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。其二，行政机关的首长要负责决策得到有效的贯彻执行。行政首长并不一定直接去执行每一项决策，也不可能全部知晓其属下每一部门所有工作人员的具体行为，但他有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻落实。如果行政首长对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。这是行政首长对其职务行为所负有的连带政治责任。

2005年8月底美国南部地区遭受的“卡特里娜”飓风灾害，130万间住房被淹，上千人死亡，上百万人流离失所，经济损失估计达万亿美元，民众指责联邦政府在突发公共事件来临时反应迟钝、救援不力，加之布什政府的环保政策被视为飓风威力加大的重要原因之一，以及政府把大量的国民卫队调去伊拉克，严重影响了政府的救灾能力，使布什政府的支持率大大降低，政府的合法性受到严重威胁。

突发公共事件应急管理中，政府有责任维护社会公正。政府政治性要求它在履行社会管理职能时必须考虑管理成本配置与收益的分配问题，即如果政府提供的某项服务能够改善一部分人的处境，而不损害任何人的处境，那么就应该尽量提供这方面的服务。但是这种帕雷托最优的状态在现实中几乎不存在。很多时候，如果要使一部分人得益，就会使另一部分人受损，政府就要考虑公平的问题。

在突发公共事件应急管理中，政府一方面要按照公平性原则，通过一定的手段合理配置相关资源，提供必要服务，满足公民在危机状态下的基本要求；另一方面，需要从国家政治的角度，组织、引导、管理公民的思想、行为，确保公民的各项政治权利在危机情况下也尽可能得到落实，通过法律保障公民的基本权利，对因突发事件而遭受损失的公民给予适当的补偿等。

4．经济责任

政府在突发公共事件应急管理中承担着大量的经济责任。

第一，在预防阶段，政府承担了主要的成本，如开展安全意识的宣传、培训成本；制定有关法律、法规的成本；建立突发公共事件应急管理组织机构的成本；购买安全设备的成本；进行物资储备和物资调配的成本；以及传递、处理信息，发布预警警报的成本。

第二，在突发公共事件爆发时，政府全力投入应急管理，政府的指挥和决策、信息平台的运转；群众的基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、通信保障、治安维护、科技支撑等都需要投入大量的人力物力，花费大量的成本，这些成本绝大部分都是由政府承担的。

第三，事后恢复秩序，危机评估，危机后的重建，部分危机后的赔偿、补偿和救助，危机后的心理干预，以及危机后总结的成本也基本由政府承担。

行政效能理论要求政府在突发公共事件应急管理中必须形成成本观念。

行政效能是指国家行政机关和行政人员，为执行和完成政府任务和行政目标从事公共行政活动发挥功能的程度，及其产生效率、效果、效益的综合体现。行政效能的含义包括功能、社会效益、经济数量等。

测评行政效能的标准有四个：一是量的标准，是以耗费的人力、物力、财力、时间同行政活动实现的成果相比较；二是质的标准，包括服务社会的行政宗旨和正确的行政目标；三是社会效益标准，即公共行政活动适应国家政治、经济、文化、社会发展以及人民需要的满足程度；四是规范性标准，主要指法律规范、纪律及各种规章制度。

行政效能理论要求对政府行政行为所花费的时间、人力、物力、财力与其所产生的社会效益进行比较，并通过这种比较来提高政府效能。

突发公共事件应急管理通常不是一个部门就能够有效完成的，突发事件越复杂，涉及的部门越多，协调的交易费用就越高。所以，实现有效的突发公共事件应急管理，必须形成成本—收益观念，在此基础上建立某种有效的协调机制，以降低安全管理费用，提高行政效能。作为突发公共事件应急管理中的核心主体，政府有必要主动突破其对突发公共事件应急管理的垄断局面，动员公民和其他社会组织积极参与突发公共事件应急管理，如社区主动地采取某些方案来解决危机，以降低管理成本。此外，通过突发公共事件应急管理体制、机制的调整来提高政府管理能力，以提高行政效能也是必要的。