突发公共卫生事件概述

第一节　突发公共卫生事件概述

东南亚发生的地震海啸灾难一次就夺走了30余万人的生命。世界上新发现的32种新传染病中，有半数左右已经在我国出现。新出现的传染病和不明原因疾病对人类健康构成的威胁十分严重，处理的难度及复杂程度进一步加大。严重急性呼吸道综合征（SARS）和禽流感的流行更是受到广泛关注的突发公共卫生事件，我国一些烈性传染病、地方病、职业病的暴发流行和重大食物中毒等突发公共卫生事件仍时有发生。例如，近年来血吸虫病死灰复燃，乙型脑炎发病率居高不下，一些地区鼠间鼠疫严重，对人民群众的身体健康、经济和社会发展构成严重威胁。

鼠疫等烈性传染病和境外传入重大传染病形势严峻；严重的有毒有害化学品、生物毒素等引起的集体性的食品中毒和职业中毒等事件频繁发生，波及的人群不断扩大。控制群体性不明原因疾病和新发疾病面临诸多挑战：①长期以来，由于我们对这些问题的严重性、危害性认识不足，重视不够，坚持预防为主的方针落实得不好，没有充分认识到在经济全球化的今天，重大突发公共卫生事件处理不好，就可能发展成为影响政治、经济、社会稳定和外交的重大问题。②突发公共卫生事件应对机制不健全。我们一直没有建立完善的突发公共卫生事件应急机制，缺乏公开、透明的报告制度和监测网络，医疗资源条块分割，没有实现属地化管理，导致指挥不统一，信息不畅通，反应不灵敏，难以有效应对突发公共卫生事件。③疾病预防控制体系能力差，定位不准，职责不清；机构不少，功能不强；队伍庞大，素质不高；设施陈旧，条件落后；防治脱节，缺乏合力；经费不足，忙于创收。④卫生执法监督工作不到位，卫生执法不严、监督不力的问题比较普遍，多头执法、重复执法、有权无责、以罚代管的问题没有完全解决。⑤农村卫生工作相当薄弱。农村一直是卫生工作的重点。但我们对这一方针贯彻落实得不好，农村缺医少药、卫生条件落后。大多数乡（镇）卫生院房屋破旧，缺乏基本医疗设备，从业的卫生技术人员中相当一部分缺乏必要的专业知识和技能。政府对农村卫生投入不足。

上述问题的存在，主要是我们对公共卫生的重要性认识不足，没有把加强公共卫生作为卫生部门的一项基本职能和主要任务，没有把应对突发公共卫生事件、做好疾病预防控制、严格卫生执法监督等公共卫生工作放在突出的位置。全面总结防治“非典”的工作和经验，研究加强公共卫生体系建设和应急机制建设问题，有助于把我国公共卫生工作提高到一个新水平。“突发公共卫生事件健康促进”已经成为阻止和减少突发公共卫生事件发生和发展的主要策略。

2003年4月14日，国务院第4次常务会议研究决定建立和完善国家突发公共卫生事件应急反应机制，制定相应条例。根据会议精神，这个条例既要解决目前传染性疾病防治中迫切需要解决的问题，又要能够应对今后可能发生的其他公共卫生事件。由国务院法制办和卫生部组成了起草小组，在国务院的直接领导及有关部门的大力支持下，只用15天时间就完成了提交国务院常务会议审议的枟突发公共卫生事件应急条例枠草案。5月7日，国务院第7次常务会议通过了该条例（见本章附录二），该条例的迅速出台，充分体现了党中央、国务院对突发事件的高度重视，也顺应了全社会对建立突发公共卫生事件应急机制的迫切愿望。对各种突发事件的应急反应能力，已经成为衡量一个国家经济社会发展水平和一个政府执政能力的重要标志。及时有效处置各类突发公共卫生事件，越来越受到各级政府和社会的重视。

一、突发公共卫生事件的定义

1.狭义定义　国务院颁发的枟突发公共卫生事件应急条例枠对突发公共卫生事件的定义为：“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的突发事件。”

2.广义定义　从公共卫生领域和预防医学的范畴看，突发公共卫生事件是指突然发生、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及群体健康和社会安全，需要紧急应对的公共卫生事件。包括生物、化学、核和辐射恐怖袭击事件，重大传染病疫情，群体不明原因疾病，严重的中毒事件，影响公共安全的毒物泄露事件，放射性危害事件，影响公众健康的自然灾害，以及其他严重影响公众健康事件等。

二、突发公共卫生事件的分类

根据事件的发生过程、性质和机制，突发公共卫生事件可分为以下4大类。

1.自然灾害　主要包括气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害等。如地震、海啸、洪涝、干旱等自然灾害造成的人员伤亡及疾病流行等。

2.事故灾害　主要包括各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、辐射事故、环境污染和生态破坏事件。如有毒有害因素污染性群体中毒，这类事故由于污染所致，如水体污染、大气污染、放射污染等，波及范围较广。

3.公共卫生事件　主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。如生物病源性群体疾病：主要指病毒、细菌、寄生虫等病菌导致的传染病区域性暴发、流行；预防接种出现的群体性异常反应、群体性医院感染等；食物源性群体中毒如摄入了被生物性、化学性有毒有害物污染的食物或把有毒有害物质当作食物食入后出现的群体非传染性的急性或亚急性疾病；群体性职业中毒指劳动者在从事职业活动过程中，由于接触毒物而发生的中毒。不明原因引起的群体性疾病指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现具有共同临床表现的多位患者，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确原因的疾病。

4.社会安全事件　主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。如恐怖分子或组织制造的生物恐怖、化学恐怖、核和辐射恐怖事件等。

上述各类突发公共事件往往是相互交错和关联的，某类突发公共事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生事件，应当具体分析，统筹应对。

三、突发公共卫生事件的分级

突发公共卫生事件的发生、发展是一个动态的过程，其事件的大小和危害程度是相对的。根据突发公共卫生事件性质、危害程度、可控性涉及范围以及各级政府和相关部门对突发事件的反应程度，将突发公共卫生事件划分为一般突发事件、重大突发事件和特大突发事件3个级别。

1.一般突发事件　一般突发事件是指在局部地区发生，尚未引起大范围扩散或传播，还没有达到规定的重大突发事件标准的事件。包括如下情形。

（1）在边远、地广人稀、交通不便的局部地区发生肺鼠疫、肺炭疽病例，流行范围在一个乡（镇）以内，1个平均潜伏期内病例数未超过5例。

（2）发生传染性非典型肺炎病例。

（3）发生腺鼠疫病例并在县域内局部流行，1个平均潜伏期内病例数未超过20例。

（4）霍乱在县（区）内发生，1周内发病10～30例；或疫情波及2个及以上县，发病15～50例；或地级以上城市的市区首次发生。

（5）1周内在一个县（区）范围内乙、丙类传染病发病水平超过前5年同期平均发病水平1倍以上。

（6）在一个县（区）范围内发现群体性不明原因疾病。

（7）一次食物中毒人数超过50人，或出现死亡病例；或食物中毒事件发生在学校、地区性或全国性重要活动期间的。

（8）预防接种或学生预防性服药出现群体心因性反应或不良反应。

（9）个人全身受照剂量≥lGy，受害人数10人以下，或个人全身受照剂量≥0.5Gy，受照人员剂量之和≥20Gy的放射性突发事件。

（10）一次发生急性职业中毒10人以上50人以下并出现死亡病例。

（11）其他对公众健康可能造成危害的突发事件。

2.重大突发事件　重大突发事件是指突发事件在较大范围发生，出现疫情扩散，尚未达到规定的特大突发事件标准的事件。包括如下情形。

（1）在边远、地广人稀、交通不便地区发生肺鼠疫、肺炭疽病例，疫情波及2个及以上乡（镇），1个平均潜伏期内发病5例及以上；或其他地区出现肺鼠疫、肺炭疽病例。

（2）发生传染性非典型肺炎续发病例，或疫情波及2个及以上市（地）。

（3）腺鼠疫发生流行，流行范围波及2个及以上县（区），在1个平均潜伏期内多点连续发病20例及以上。

（4）霍乱在一个地（市）范围内流行，1周内发病30例及以上；或疫情波及2个及以上地市，1周内发病50例及以上。

（5）乙类、丙类传染病疫情波及2个以上县（区），1周内发病水平超过前5年同期平均发病水平2倍以上。

（6）发生群体性不明原因疾病，扩散到县（区）以外的地区。

（7）预防接种或学生预防性服药出现人员死亡。

（8）一次食物中毒人数超过100人并出现死亡病例，或出现10例以上死亡病例；发生一般食物中毒突发事件，中毒范围扩散未得到控制，中毒或死亡人数不断增加的（后果严重如致残等）。

（9）个人全身受照剂量≥1Gy且受害人数10人以上，或个人全身受照剂量≥0.5Gy，受照人员剂量之和≥40Gy的放射性突发事件。

（10）一次发生急性职业中毒50人以上或者死亡10人以上。

（11）丢失放射性物质，其放射性活度（Bq）密封型者≥4×10⁶，非密封型者≥4×10⁵。

（12）鼠疫、炭疽、SARS、艾滋病、霍乱、脊髓灰质炎等菌种、毒种丢失。

（13）省级以上卫生行政部门认定的其他重大突发事件。

3.特大突发事件　特大突发事件是指影响大，波及范围广，涉及人数多，出现大量病人或多例死亡，危害严重的突发事件。包括如下情形。

（1）肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生；或在人烟稀少和交通不便地区，一个县（区）内在1个平均潜伏期内发病10例及以上；或疫情波及2个及以上的县。

（2）传染性非典型肺炎，疫情波及2个及以上省份，并有继续扩散的趋势。

（3）群体性不明原因疾病，同时涉及多个省市，并有扩散趋势，造成重大影响。

（4）发生新发传染病或已消灭的传染病。

（5）重大生物和化学污染、放射事故，出现大量人员伤亡，扩散范围波及2个以上省份。

（6）国务院、卫生行政部门认定的其他特大突发事件。

四、突发性事件的特征

（一）突发性和意外性

突发事件虽然存在着发生征兆和预警的可能，但往往很难对其做出准确的预警和及时识别。首先由于其真实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，如各种恐怖事件、自然灾害引起的重大疫情、重大食物中毒等，很难预测其发生时间和地点。其次，突发事件的形成常常需要一个过程，开始可能其危害程度和范围很小，对其蔓延范围、发展速度、趋势和结局很难预测。

（二）不确定性

由于发生突然，许多公共卫生事件的诱因一时不能获知，或者数种因素共同起作用，人们只能凭流行病学规律、临床症状、群众的议论试探性地作出一些推论。

（三）广泛性

由于突发公共卫生事件涉及范围广，影响范围大，一方面对人们身心健康产生危害，并在很长时间内在人们心灵深处产生阴影；另一方面，一些突发事件涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，处理不好可造成社会混乱，对社会稳定和经济发展产生不良影响。

（四）周期性

突发事件不论其大小都具有周期性，根据其发生、发展的过程可将其分为4个时期。

1.潜在期　突发事件发生前理论上应有先兆阶段。当这些先兆处理得好，突发事件往往可以得以避免或识别。

2.暴发期　由于突发事件具有突发性，再加上现有的检测技术落后以及工作力度不够，很难对其发生的时间和地点进行预测，也就是说突发事件在先兆期难以被识别，往往在被发现时，事件已经迅速演变，并出现暴发。

3.持续发展期　事件得到控制，但没有得到彻底解决，暴露出的问题有可能反复。

4.消除期　事件得到完全解决，突发公共卫生事件带来的负面影响得到消除。