动员和戒严等紧急状态体制

(二)行政应急管理体制不是战争、动员和戒严等紧急状态体制

行政应急管理体制虽然与战争、动员和戒严等紧急状态体制⁽¹²⁾在基本构造的形式上存在相似之处，但是它们的属性却极为不同。这主要体现为以下三个方面:

1.军事机关的地位不同。在行政应急管理体制中，行使应急权力、处置突发公共事件的主导主体是国家行政机关，军事机关只是处于协助或配合地位，而且军事机关能否介入，一般情况下，取决于行政机关是否提出请求，没有行政机关的请求，军事机关不会主动参与。并且，军事机关即便介入，其主要功能也不是行使强制性的军事权力，而是实施救援或者抢险工作，国家宪政的基本构造不会变动。如根据《核电厂核事故应急管理条例和处理决定》第4条、第5条和第8条的规定，国务院指定的部门或者核电厂所在地的省人民政府指定的部门是处置全国或本行政区域内核事故应急的机构，而中国人民解放军只是在核事故应急响应中作为有效的支援力量出现的。又如，根据《中华人民共和国防洪法》第39条和第43条第2款的规定，国务院设立的国家防汛指挥机构负责领导和组织全国的防汛工作，而中国人民解放军则是执行抗洪抢险任务的主体。

但是，在战争、动员和戒严等紧急状态体制(特别是在战争体制)中，军事机关则一跃成为应对紧急危机的主导主体，立法机关和司法机关的权力往往会转移到军事机关，从而集决策、执行和裁判权力于一身，从根本上改变国家的宪政构造。从历史的角度进行分析，战争、动员等体制属于军事统治体制。其滥觞于古罗马共和时期(约公元前510年)的“独裁官制度”。⁽¹³⁾近代较为典型的军事统治体制是英国的戒严制度⁽¹⁴⁾和法国的围困状态制度。⁽¹⁵⁾我国在民国时期的戒严制度⁽¹⁶⁾以及新中国成立初期的军事管理制度也属于军事统治体制。⁽¹⁷⁾

根据我国目前关于战争、动员和戒严方面的法律规定，在战争、动员或戒严状态下，军事机关的地位都将极大提高，甚至超出了行政机关的地位。虽然根据《中华人民共和国国防法》(以下简称《国防法》)第14条的规定，在战争或动员状态下国务院和中央军委都是领导机关，但是从该法第12条和第13条关于国务院和中央军委的职权规定来看，无论是对武装力量的统一指挥，还是对军事战略和武装力量的作战方针决定以及向全国人大提出议案等方面，都属于中央军事委员会的职权。⁽¹⁸⁾而国务院的主要职权则是:(1)编制国防建设发展规划和计划;(2)制定国防建设方面的方针、政策和行政法规;(3)领导和管理国防科研生产;(4)领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作，等等。显然，国务院的作用只是为战争或动员做准备的。当国家宣布进行战争或动员状态时，中央军委是主要的领导机关。根据《中华人民共和国戒严法》(以下简称《戒严法》)第3条的规定，我国的戒严状态分为两种:一种是全国或者个别省、自治区和直辖市的戒严;另一种是省、自治区和直辖市的范围内部分地区的戒严。对于第一种戒严的决定，是由最高国家权力机关决定的。而第二种戒严的决定，则是由国务院决定的。但无论是哪一种戒严，军事机关的地位都将增强。根据《戒严法》第8条和第10条的规定，在戒严期间，戒严实施机关应当成立戒严指挥机构，统一部署和实施戒严措施。戒严任务由人民警察、人民武装警察执行。必要时由中央军委指派的人民解放军协助执行。

2.公民权利克减的程度不同。无论在行政应急管理体制中，还是在战争、动员和戒严等紧急状态体制中，伴随着行政机关或军事机关权力的扩张，公民权利都将受到不同程度的克减。美国联邦最高法院大法官霍姆斯曾经说过:“当国家元首决定有关国家存亡之事情时，个人的普通权利必须向其所认为的必要让步。”⁽¹⁹⁾但是，就公民权利的克减程度而言，两者则不可同日而语。在行政应急管理体制中，应急性行政机关对公民权利的限制，不论在种类，还是在数量上都是极为有限的，公民的基本权利，诸如获得公正司法审判的权利、获得国家赔偿或补偿的权利、获得人身保护的权利等是不能被克减的。这一点，从我国的突发公共事件应急预案中能够得到说明。观察国家突发性公共事件总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案或者省级总体应急预案，可以发现涉及公民权利克减的条款相当有限。这说明，虽然应急预案是作为各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体的规划，是明确它们在处置突发公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案，⁽²⁰⁾但并没有过多授予其限制公民权利的权力。但是，在战争、动员和戒严体制中，公民权利的克减则是大规模的，甚至是彻底的。正如有学者恰如其分地指出，战争状态是民主政治所代表之一切的反面，公民基本权利的范围取决于战争所需。⁽²¹⁾在英国的戒严制度下，军事机关可以不经审判直接逮捕及拘留实施暴动的公民，并处罚他们(即中止人身保护令);可以不需要搜捕令就进行搜查及逮捕;禁止公众集会、自由表达言论;同时设立戒严法庭以审判犯罪。而根据德国《威玛宪法》(1919)第48条第2项规定，当德意志帝国内公共安宁与秩序遭受重大扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，帝国总统得取必要之措施，必要时更得使用兵力。为达此目的容许其使宪法第114条(人身自由)、第115条(住所不可侵犯)、第117条(秘密通讯)、第118条(意见表达自由)、第123条(集会自由)、第124条(结社自由)和第153条(财产权)规定的基本权利全部或部分暂时失效。我国《国防法》第48条则规定，国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。《戒严法》第4条也规定，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。

3.实施条件不同。行政应急管理体制的启动条件是某行政区域内发生了突发公共事件。所谓突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。⁽²²⁾而战争、动员和戒严体制的启动条件则是国家发生了为宪法或法律所认定的紧急状态。从学理上分析，紧急状态与突发公共事件在严重程度、可控性和影响范围等方面都是极不相同的概念。只有当发生了对国家政权、社会公共利益、人民的基本权利造成十分严重，甚至是毁灭性的破坏的特别重大的突发公共事件时，国家立法机关才可能宣布进入紧急状态。从实定法上分析，为世界许多国家的宪法或法律所明确认定的紧急状态主要限于全国或局部战争，大规模的动乱、暴乱和叛乱，严重的恐怖活动。⁽²³⁾我国《戒严法》第2条规定:“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”《国防法》第44条也规定:“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员。”

从形式逻辑的角度考察，能够造成国家宣布紧急状态的事件，只是属于特别重大的突发公共事件，也就是《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款第3项所规定的Ⅰ级(特别重大)突发公共事件。但从宪法和法律的规定来看，即使发生了为《国家突发公共事件总体应急预案》所规定的Ⅰ级突发公共事件，也并不意味国家就进入紧急状态。根据《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》(以下简称《突发事件应对法(草案)》)⁽²⁴⁾第2条第2款的规定，发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他相关法律规定的权限和程序决定。也就是说，当发生了特别重大的突发公共事件，特定国家机关认为需要进入紧急状态时，国家行政应急管理体制就自动让位于国家紧急状态体制了。