1.1.1 危机与公共危机
1.危机的概念
学习和研究公共危机管理涉及的第一个基本概念就是“危机”。从词源上考察，英文中的“危机”(crisis)一词来自希腊语，其字根krisis意谓“分离”(to separate)，最初用于医学领域，意指人濒临死亡、游离于生死之间的那种状态，后来所指涉的对象不断扩展。在18—19世纪，危机的概念逐渐被引入政治领域，表明政治体制或政府处于紧急状态，继而有了危机管理的概念。[1]作为一个常规词汇，中外很多词典中都对“危机”进行界定，按照《韦氏英文词典》的解释，“危机”是指“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”。《朗曼现代英语词典》对“危机”的解释是:(1)严重疾病突然好转或者恶化的转折点;(2)事物发生过程中的一个转折点、不确定的时间或者状态、非常危险或者困难的时刻。[2]由此可见，对危机的传统理解主要是从两个方面出发的，即事件发生的时间紧迫性和事件发生所可能造成的负面影响性。英文中的Crisis，一般是指事物具有高度危险性和高度不确定性的情形。在现代汉语中，“危机”一词的语义比较清晰，是“危险或威胁”和“机会或机遇”的复合词，同时包含着这两者之间的辩证关系。《现代汉语词典》的解释是:(1)危险的根由，危机四伏。(2)严重困难的关头，如经济危机。[3]《辞海》的解释是:(1)潜伏的祸根;(2)指生死成败的紧要关头。(3)即“经济危机”。[4]翻阅相关的工具书，可以看到对“危机”的界定基本上大同小异。从中外词义上看，“危机”对应着一个具有决定性的时点或时段，这时的决定或行为决定着事态朝向更好或更糟的方向发展。
从学术角度来看，自从“危机”这一概念被引入到管理领域，学者们对其界定便开始了，但是，这些定义种类繁多、五花八门，有上百种之多，呈现出一种多元化趋势，始终没能形成一个全面、确切和一致认可的表述，可以说，没有哪一种定义能够涵盖危机涉及的所有方面。[5]这一方面是由于危机的复杂性难以一言以蔽之，另一方面是由于从不同的视角出发，学者们也会得到不同的结论。
国外一些学者对“危机”的界定具有代表性的有:福斯特认为危机“急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成”。[6]赫尔曼认为危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。罗森塔尔等认为危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间和压力的不确定性极高的情况下对其做出关键决策的事件。巴顿认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。桑德里尔斯、斯特恩和拜楠德尔认为，作为一个国家所面对的危机就是指中央决策者面对这样一种场景:重要的价值受到威胁，而且可以采取处理行动的时间十分有限，同时环境的变化具有高度的不可确定性。[7]罗伯特·希斯认为，“危机存在的三个关键因素，即:几乎来不及行动(或反应);缺少信息或信息不明确、不可靠;对物和(或)人存在威胁”。[8]1975—1976年在耶路撒冷举行的危机问题研讨会上提出的定义为危机是和平进程的断点，它必须具备以下几个条件:(1)国家内部或外界环境发生变化形成了对基本价值的威胁;(2)卷入军事敌对行动的可能性极大;(3)对威胁做出反应的时间有限。从管理实践和可操作性的角度看，国外学者大多是从“事件”的角度来定义“危机”，其中具有代表性且被国内学者引用最多的是罗森塔尔和巴顿等人的定义，巴顿的界定比较适合组织危机管理的研究，而罗森塔尔的界定则比较适合公共危机管理的研究。
国内危机管理学者张成福教授认为，“所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状况，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对”。[9]还有的学者认为，危机就是在无预警的情况下所爆发的紧急事件，如果不立即在短时间内做出决策，将事态加以排除，就可能对企业或组织的生存与发展造成重大的威胁。[10]薛澜教授在《危机管理——转型期中国面临的挑战》一书中比较赞同罗森塔尔的定义。不管怎样，突发性、紧迫性、不确定性和危害性是危机的基本特征，从这点出发，就会对危机有一个基本的认识。
总体看来，理解“危机”的另一个角度是事物或系统的状态，这方面描述性的词汇有紧急、无序、失范、不确定性、危害性等。赫尔曼认为危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。[11]这是从状态角度来界定“危机”的定义。国内学者大多赞成从状态角度来定义危机，认为危机事件不等同于危机本身，如果将危机解释为一种事件，将会缩小危机的外延。董传仪认为，危机的发生是社会组织内部与外部的构成要素、运转规则和发展秩序由常态异化、裂变为威胁性体系的过程。在危机中，组织面临的挑战不单纯是一个威胁性事件，而是一种涉及内部与外部多重利害关系的复杂困境，故而可以把危机定义为一种对组织可能存在破坏性的状态。[12]
实际上，从上述两个角度对“危机”的界定是相互包容的。因为组织或系统的危机状态总是通过一定的突发事件来表现的，这里的事件可以是原生事件，也可以是次生事件或衍生事件;可以是现实事件，也可以是拟态事件或潜隐事件;可以是单个事件，也可以是两个或多个事件的组合等。从认识论的角度看，人们总是通过对一定事件多角度和多层面的解析来具体认识组织或系统的危机状态的。从管理实践的角度看，人们也总是以一定的事件为操作对象来进行决策和实施具体的应对措施。这里的“应对”是突发事件全过程应对的含义，包括事前的预防、事中的处置和事后的恢复与重建等一系列内容。
从事件的角度来认识危机，可以发现，突发事件具有发生的突然性、变化的高度不确定性、信息极不充分、应对时间紧迫及资源严重短缺、事件相互影响及交叉、破坏性强等显著特点，构成了危机的基本特征。对于危机的类型，可以从突发事件的角度来划分。按突发事件发生的因果结构划分，可以分为外源危机、内源危机和内外源危机;按突发事件发生机理划分，有自然危机、人为危机和自然—人为复合危机;按突发事件影响范围划分，有全球性危机、区域性危机、国内危机、地方危机、行业危机、组织危机等;按突发事件威胁的对象划分，有威胁公民人身安全的危机，威胁社会基本价值的危机，威胁经济繁荣的危机等;按突发事件的性质划分，有政治危机、经济危机、文化危机、生态危机等。
2.公共危机的概念
所谓公共危机(public crisis)，是一种比危机更为特殊的危机状态。“公共”的字面解释是指属于全社会的、公有公用的。在西方，公共一词起源于古希腊，当时它具有两重涵义:(1)具备公共精神和公共意识是衡量一个男性公民已成熟并可以参加公共事务的标志;(2)人与人之间在相互交往中相互关心和照顾的一种状态。随着时代的发展，“公共”一词一度演变成“政府或政治的同义词”。[13]有的学者认为，“在公共管理领域，公共危机通常是指由于深层的社会问题、制度问题和体制问题的长期积累，在某些偶然事件的激发下而产生的对于整个社会的正常生产生活秩序及基本价值体系产生严重威胁的具有突发性、不确定性和严重危害性的事件”。[14]简而言之，公共危机就是指全社会共有的、需要共同面对的危机。公共危机除了具有突发性和紧急性、高度不确定性、危害性和破坏性等一般危机的特性之外还有自己独有的特征，那就是影响的社会性和扩散性，公共危机突出的是危机影响程度和影响范围的深广。国内有的学者认为公共危机“就是一个事件突然发生对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态”[15]，或指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全产生严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么，能够引起这种危险情况和紧急状态的事件就是公共危机事件”[16]。还有的认为，公共危机是指“政府或其他社会组织通过监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身和财产安全，维护社会和国家的安全和稳定”。[17]对公共危机概念的界定不像对危机那样多元化，大多是从危机影响范围的角度出发的。
以上是目前一些学者对危机和公共危机内涵的阐释，本书认为，公共危机是指对整个社会正常秩序造成或可能造成严重威胁或危害，需要做出关键决策进行处置应对的各类突发事件。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
