3.1.1 公共危机决策内涵
公共危机决策属于现代公共决策的重要内容，由危机决策发展而来，“危机决策是指决策者在有限的时间、资源等约束条件下，制订应对危机的具体行动方案的过程。危机决策作为危机管理的核心，通常具有决策目标动态权变、决策环境复杂多变、决策信息不对称、决策步骤非程序化等特点”。[1]关于公共危机决策，目前存在若干不太相同的界定，有的学者认为，“公共危机决策是指为了有效地应对公共危机，而在相当有限的时间、资源和人员等约束条件下，从多种可能的备选方案中加以选择和决断的非程序化过程，它是在对危机产生的原因、范围、将带来的后果以及利害相关者的需求等相关因素的综合考量基础上，做出的关于危机应对的最优路径选择”。[2]也有的学者认为，“公共危机决策就是指:在政府主导下，政府、社会团体和公众共同参与的根据客观规律的认识，为解决社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态，制订并选择行动方案的过程”。[3]还有的学者认为，“公共危机决策是指决策者在时间压力和高度不确定的条件下，以控制危机蔓延为目标，调动有限的决策资源，经过全局性的考量和筹划之后所采取的非程序化的举措”。[4]本书认为，公共危机决策就是在公共危机状态下，要求组织在极为有限的时间、信息、资源、人力等严格约束条件下快速采取非常规的危机应对具体措施来控制、降低和消除公共危机。公共危机决策的主体不仅仅是政府，而是以政府为核心，包括非政府组织、媒体与公众在内的决策群。政府及其领导干部作为决策的中枢系统，是危机决策的核心和灵魂。因为“单一政府危机决策主体因为其种种缺陷而成为危机应对的掣肘，甚至形成许多新的危机源”。[5]“政府危机决策能力是指政府在面临危机时能够迅速地收集信息、研究对策并果敢地做出重要决策的能力，它包含对于危机的认识能力、信息收集能力、对策研究能力以及果敢决断能力等要素。”[6]
从决策的角度分析，公共危机的构成一般需要具备三个要素:一是公共危机的发生、发展具有突然性、急剧性;二是可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限;三是决策后果很难预料。其中，公共危机决策信息的有限性主要表现为以下三个方面:第一，信息不完全。公共危机状态下，由于公共危机事态发展的随机性和不确定性，很多公共危机信息是随着事态的发展而演变的。因此，决策者需要适应信息，在非常有限的时间内掌握和控制事态发展信息。第二，信息的不及时性。由于公共危机事态发展的急剧变化性，而且公共危机信息要从事发现场传输到危机指挥决策机构，中间还经历了许多的组织和环节，因此，核心决策机构掌握的信息总是具有滞后性的。第三，人力资源紧缺。在公共危机状态下，由于时间紧迫，而且有关决策问题的信息和可供决策者选择的备选方案都极其有限，因此，决策者往往要承受巨大的决策压力，在一定程度上必须依靠自己的判断进行决策，这就要求决策者要具有更高的心理素质。[7]因此，公共危机决策是一种特殊类型的非程序化决策和有限理性决策，公共危机状态下决策的首要目标是控制公共危机事态的蔓延，把公共危机控制在一定的范围内，最大限度地保护民众的生命和财产安全。这就要求公共危机决策具有快速、高效的特点，也就相应地要求把公共危机管理权力高度集中于决策者手中，以便决策者能够随机决断。[8]公共危机决策强调快速的原则，决策权力高度集中，决策者主要依靠自己的智慧和胆略，审时度势，随机决断。
由于公共危机具有紧迫性、不确定性等特点，公共危机决策是一种在特殊环境下非常规性的判断、抉择活动，具有超前性、快速性和有限理性等特点。这就要求公共危机决策者及时做出富有弹性而又极具力度的决定。公共危机决策问题在危机管理中都是热点和焦点性的问题，全球化和信息化对行政组织的决策、结构和运作方式都产生了巨大影响;尤其是信息化，更是改变了组织的决策进程、管理结构和运作方式。
由于公共危机的影响是综合性的，公共危机对决策者是一种巨大的考验，对决策者的应变能力、心理承受能力、决断能力、沟通能力、学习能力等都是一种全面性考验。这就要求公共危机决策满足宏观性、科学性、公正性、合法性等要求。公共危机决策在公共危机管理中居于核心地位，它承担着保证国家安全，制订危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机对抗行动、对抗方案等重大职能。[9]
总体说来，公共危机决策的意义重大。公共危机决策是衡量政府快速反应能力的核心指标，领导者面对公共危机的决策能力是衡量一个领导者行政能力高低的重要标志，在危机决策中领导的心理素质是提高决策能力的关键，公共危机决策能力是公共危机处理的核心能力，是政府行政能力的重要体现，是公共危机决策者必须具备的基本素质。衡量政府危机决策系统效率有两个直观的标准:决策的高效和决策的有效。
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