理性不及与公共决策失误

人是人，人不是尽善尽美的、万能的神，人是有局限的存在。这正如孟德斯鸠所言：“人，作为一个‘物理的存在物’来说，是和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个‘智能的存在物’来说，……他是一个有局限性的存在物；他和一切‘有局限性的智灵’一样，不能免于无知和错误。”⁽³⁾的确，不仅人而且由人所组成的团体都是“有局限的智灵”。作为个体而言，任何一个人都无法将人类社会自产生以来所形成了诸多知识集中于自身之上；作为一个组织，也不可能集所有人类智慧于一体；同时更为重要是若设想某一组织或个体拥有完全的智能则会十分危险，因为这种理智的狂妄很容易带来灾难性的后果。人绝非是纯粹理性的动物，更为重要的是人的理性也并非万能。承认人理性的有限性，自然也就承认政府理性的有限性，自然也便会承认公共决策失误的可能性。现行的公共政策绝不会永远是正确的，绝不会是让所有人都永远满意的，政策存在着失误与缺陷可能，甚至有可能会造成灾难性后果。当然，承认人的理性有限性，并不意味着对人以及人类社会持一种悲观失望的态度，而是说人要审慎地运用理性：既要大胆又要冷静；既要充满自信同时又要保持适度的警觉。当然，适度的怀疑与警觉绝不是怀疑主义与相对主义。总之，这便是理性乐观主义而不是理性悲观主义。

中肯地说，理性是一个应用非常广泛、内涵极其丰富的概念。我们都晓得，理性是人有别于其他动物的标志，是人之为人所特有的功能与属性。但是这样来界定理性仍是含糊的，正如黑格尔所说的那样：“我们一般时常和多次听见人说起理性，并诉诸理性，却少有人说明理性是什么，理性的规定性是什么，尤其少有人想到理性和推论的联系。”⁽⁴⁾那么，到底何为理性呢？

首先，理性是人之为人所具有的本质规定。人虽有冲动、本能、灵感、顿悟等非理性成分，但理性仍然是人的本质规定性，理性是人区别于其他存在物关键之所在。这也便如康德所言：“在全部被造物之中，人所愿欲的和他能够支配的一切东西都只能作手段；唯有人，以及与他一起，每一个理性的创造物，才是目的本身。所以，凭借其自由的自律，他就是道德法则的主体。”⁽⁵⁾

其次，理性是理智上控制行为的能力。这是第一点的自然延伸。理性要驾驭情感，理性要成为人的世界的主宰。对此，黑格尔说道：“理性是世界的灵魂，理性居住在世界当中，理性构成世界的内在的、固有的、深邃的本性，或者说，理性是世界的共性。”⁽⁶⁾

第三，理性是指判断、分析、综合、比较、推理、计算等活动的能力。人具有通过概念、判断、推理等进行思维活动能力。通过理性且运用理性，人能够认识所观察的对象，能够反映事物的本质，从而指导实践活动。因而，理性是人们分析问题与解决问题的工具。

第四，理性是人们计算与谋划支配事物的能力。“一个有理性的人，至少应该具备两种能力：①设想一种计划或掌握判断或行动规则的能力。②在具体情况下运用这一规则，或按照行动计划办事的能力。由于在民主中，这些规划打算都是在人与人之间起作用的，我们可以增加一点。③清楚表达思想，与人讲理的能力。”⁽⁷⁾

第五，理性是我们的态度与生活方式。理性精神就是一种客观的科学精神。理性精神是一种分析的批判精神；理性精神是一种不偏见的宽容精神。富有理性精神的公民在社会政治、经济生活中会通过计算而谋划的生活，会以一种慎思明辨的方式而非盲目、冲动与任性来加以生活。一句话，他们追求的是理性的与明智的生活。

在此，我们侧重于从认识事物的能力、控制行为的能力以及通过计算与支配事物的能力方面来理解理性的。

黑格尔曾讲：“健康的理性直接知道什么是对的和什么是好的。健康的理性是直接知道规律，同样，规律对健康的理性也是直接有效的，理性直接地说：这个是对的和好的。而且它所着重说出的是：这；这是指那些特定的规律，这是指充满了内容的事情自身。”⁽⁸⁾当然，黑格尔这段话有值得商榷之处，比如何为健康的理性，何为不健康的理性，等等；同时黑格尔对理性作用的机理有过于简略与夸大之嫌。不过，黑格尔强调理性具有重要地位与作用这一点却是正确的。理性具有着重要的作用：理性反对野蛮、任性与专横；理性追求科学、真理与进步；理性推崇自由、公平与正义……更为重要的是“理性乃是有目的的行动”。⁽⁹⁾理性是一种解放的力量，理性是人类的福音。正是在理性的作用下，人类发现了自然与社会运行之法则；正是在理性的作用之下，人类实现了“可上九天揽月，可下五洋捉鳖”之梦想；正是在理性的作用之下，人类不断地由必然王国向自由王国飞跃……

理性具有无穷的魔力，理性使人类社会发生了天翻地覆的变化。这种变化正如阿克顿所讲的那样：“始料未及的是，在变革法则的支配下，自古以来的延续的纽带被剪断了，现代世界建立在新秩序的基础之上。在那些日子里，哥伦布颠覆了人们的世界观，改变了生产、财富和权力的存在条件；马基雅弗利把政府从法律的限制中解放出来；伊拉斯谟将古代的学说潮流从世俗引入基督教的渠道；路德打破了权威和传统锁链中最坚实的环节；哥白尼则更是开创了一种惊人无比的力量，为未来的进步树立起永恒的标记……这是新生命的觉醒，世界在一种前所未知的力量的影响下，运转在一个与往昔截然不同的轨道上。”⁽¹⁰⁾

不过，对于理性的作用我们应持一种客观的立场与辩证的方法。“理性，是人类的福因，也是人类的祸因。”⁽¹¹⁾理性既促使着人类的进步，同时也给人类社会的发展带来隐扰。理性的过度与过度的理性不仅带来了人与自然的紧张，更带来了人与人以及人与社会之间的紧张；理性的过度与过度的理性造就了生态危机、社会危机与人的危机。因而，理性在相当程度上不再是解放的力量而变成了异化的工具。不过，面对这一困局，唯一的办法就是正确地看待理性与运用理性。退缩与逃避肯定不是办法，解铃还须系铃人，理性造就的困局还需理性来解。

理性是重要的，但理性不是万能的，理性是有所不及的。理性不及可以从三个方面加以解释：一是人的行为并不全是理性的，理性并不能囊括与解释人的所有行为；二是仅仅理性自身本就存在不足；第三，将人设定为完全理性有着理论的不自洽性。

首先，人是理性的存在不假，但人还是非理性的存在。对于这一点，我们在前文中已有所论及。人是理性的动物，但人还是情感的动物，情感与理性交织并存，这也便是我们日常生活中所讲的人“一半是海水，一半是火焰”之意。并且，在人生活的世界中并不是单方面理智战胜情感，有时候恰恰是情感战胜理智。即便是极为推崇理性的黑格尔都要讲“假如没有热情，世界上一切伟大的事业都不会成功”⁽¹²⁾这样的话。人是靠理性而活的，但一个人若完全靠理性算计而存在的话，那么他给人的感觉就是冷冰冰的经济动物而非有情有义的活生生的人。历史上不爱江山爱美人的事件层出不穷，现代情人眼里出西施也屡见不鲜，这些现象均是非理性的表现。然而，恰恰如此，社会方多姿多彩、生活方可亲可爱。因而，单凭这一点我们就可以断定理性是有所不及的。

其次，理性自身就存有不足。我们试图从三个方面加以论述：①理性由于其抽象概括性，有意或无意地会忽略了真实世界的无限丰富性。相对于现实的感性而言，抽象的理性缺乏生动性、多样性与情感体验性。②对于作为认知主体的人类而言，我们的认知也是有局限的。这是因为人的认识与实践活动都是历史的产物，都受历史条件的制约与限定，人对于事物的认知的深度与广度都是有一定局限性的，在特定的具体时间内我们的认知具有相对性。这正如马克思所说：“人类的理性最不纯洁，它只具有不完备的见解，每走一步都要遇到新的待解决的问题。”⁽¹³⁾③具体到个体而言，一个人不能穷尽既有人类社会所有的认知，将既有的知识与智慧集于一身，个体的时间、阅历与能力等方面总有局限与不足的。其实，从“学海无涯”这个成语，我们也能解读出这层涵义。

第三，将人设定为完全理性有着理论的不自洽性。将人设定为完全理性的这一做法在理论中与现实中皆有表现。经济学往往将人视为理性的“经济人”，其他学科也往往将人设定为完全理性的人。对此，美国学者杜鲁门说道：“政治学与经济学的古典理论若隐若现地都是从孤立的个人出发。不管是经济人还是政治人，都被假设为运用着‘理性选择’，并以个人利益最大化为原则而独立行动着。”⁽¹⁴⁾这种做法是有一定道理的，但存在着巨大的隐忧。在此我们可以以“经济人”假设为例进行剖析。“经济人”假设是古典经济学中最具代表性的理论假说，“经济人”被设定为有两个鲜明的特点：完全的利己与充分的理性。经济学的这种理论抽象的方法在给经济学带来巨大成功的同时也蕴含着自身的局限性。“经济人”的命题从20世纪初就开始受到批判。“经济人”的假设虽然合理地揭示了经济活动主体的实利性一面，但是却并没有完整把握经济活动主体。作为现实的经济活动主体，人总是处在一定的价值观念、精神气质的作用下。物质利益是人的行为动机的一个方面，而且是极为重要的一个方面，但人为了自己的理想和信仰不但可以牺牲物质利益，甚至可以牺牲生命。因此，人除了作为“经济人”而存在，同时又是道德人、宗教人……对于这种理论抽象，西方思想界本身就对其进行过批判，仔细思考一下我们会发现马斯洛的需要层次理论事实上就是对“经济人”这一假设的批判。人不是只有或只应有单一的活动与单一的关系以及单一的规定性的，人的活动、人的关系以及人的规定性是多样的且有着开放性的。针对着以“经济人”为代表的完全理性的假说弊端与局限，西方学者提出了有限理性这样的假设。其中最具代表性的学者有经济学家阿罗、西蒙等以及思想家哈耶克、波普尔等人。他们认为人不具有完全理性，人的理性是有限的；不过他们并不主张人要放弃理性，他们仍然是理性主义者，仍然主张与强调人要运用理性，只不过人应审慎地运用理性罢了。他们的理由大体而言有以下几点：一是环境的复杂与多变；二是信息的杂多与模糊；三是人的时间、精力与能力的欠缺。因而，人并不能保障从海量的信息中抽取的是最有价值部分并拿出最为恰当的决策，人们只能寻找那些看起来不错的选择。

在有限理性与理性不及论述中哈耶克的思想颇具特色，因而，本文在此就哈耶克理性不及的思想作一简短的解析。哈耶克认为既往人类社会之中有建构论的理性主义与进化论的理性主义两种类型。哈耶克认为建构论的理性主义（唯理主义）是存有问题的。建构论的唯理主义者“倾向于过高地估计理智，倾向于认为我们必须把自己的文明所提供的优势和机会，一概归功于特意的设计而不是对传统规则的遵从，要不然就是认为，我们运用自己的理性，通过对我们的任务进行更为理智的思考，甚至是更为恰当的设计和‘理性的协调’，就能消灭一切依然存在的不可取现象。”⁽¹⁵⁾这在哈耶克看来具有一种致命的自负的倾向，因而哈耶克对此是持批评态度的。哈耶克认为人的理性是有所不及的，人不可能对于全部的世界都了然于胸，因而在他看来，建构论的唯理主义恰恰是极不理性的。它认为：“理性的使命之一，就是要确定理性控制的范围或限度，或者是要确定理性应当在多大程度上依赖于它所不能完全控制的其他力量。”⁽¹⁶⁾因而从中可见哈耶克并不是否定理性作用的非理性主义者，他仍然是个理性主义者，哈耶克所推崇的是进化论的理性主义。哈耶克强调人们在运用理性的时要“正确地运用理性”：“所谓‘正确地运用理性’，我是指那种承认自我局限性的理性，进行自我教育的理性，它要正视经济学和生物学所揭示的令人惊奇的事实所包含的意义，即在未经设计的情况下生成的秩序，能够大大超越人们自觉追求的计划。”⁽¹⁷⁾可见正确运用理性，也就是要明智地运用理性，在恰当的时候、恰当的地点、恰当的时机以及恰当的程度，我们要防止滥用理性，特别是那种自以为是的精英理性以及那种打着某种浪漫主义的大众理性。

人天生是社会的动物，欲望及其满足促使人们分工与合作，使人们必须以群体的方式存在下去，因而国家与社会就成为必然的选项。现实之中的国家的属性是多样的：毋庸置疑，国家具有阶级性，这是其本质；国家也必具公共性，这是因为任何统治者要想维护其阶级利益，除了行使统治职能外，还必须承担治理的职能。当然，治理的职能是为统治职能服务的。然而，无论国家欲实现统治职能抑或是治理职能，国家都必须要借助某些途径与工具，而在这其中公共政策就是最为重要的载体了。

公共政策调节的对象不是个体的、私人间的关系，它所针对的对象是社会问题，调节的是社会关系，它是管理国家的一种手段，它通过权利与义务等安排调节、规范、引导着人们的行为，决定着人们的利益分配进而推动社会的发展。因而，从本质上看，公共性是公共政策的本质属性，公共政策必须以公共利益为最终目的。

公共政策是公共权力机关的权力意志的集中体现，力求通过最优的方案达到效益最大化与满意最大化。当然，公共政策最终所取得的成果是否如意则与其初衷并不完全一致。政策正确与执行有效会带来良好的效果；政策错误与执行偏差将会导致消极乃至灾难性的后果。对此，恩格斯早就指出：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”⁽¹⁸⁾

欲达到公共性之目的的公共政策的制定需满足以下几个条件：①需搜集一切信息，好的与坏的；②需对信息进行全面系统的梳理，遵循科学的规律，客观冷静，反复比较，权衡利弊；③形成一初步的方案，按程序争取群众意见，在谈论中集思广益并取得民众的支持；④政策制定后，在执行过程中需注意政府各部门协调统一，共同促进政策实施；⑤在政策实施过程中及时发现问题、及时反馈问题，不断修正与完善政策。

公共政策存在失误的风险与可能，这种风险与可能与人的理性不及有紧密关联。对此我们必须要承认，不过我们也应该强调在公共决策失误的影响因素中还有其他的原因，比如官僚责任心的匮乏、贪婪、腐败以及客观条件的突然改变等原因。不过，我们在此论述的重点是理性不及与公共决策失误的关联，而对于其他因素与公共决策失误的关系我们将在后面的章节中加以论述。

中肯地讲，有限理性是造成公共决策失误的关键。假如一切都可以重来的话——我们就将不会犯错误或者至少犯错误，我们往往会为曾经的误判的懊悔不已，我们也会经常讲“早知如此，何必当初？”这样的话。我们的知识与信息是不完全的，这种不完全贯穿于整个行政决策过程始终，因而公共决策是存有失败风险的。理性不及所造就的公共决策失误主要源于两个方面：一是决策者知识与能力的有限；二是信息的有限与多变。

我们首先来看公共政策的分析者与制订者的个体知识与能力的有限性。有时人们基于朴素的情感或良善意愿往往将公权力的代表者与执行者设定为不同于自己或高于自己的完人，其实这种假定整体而言是有误的而且是危险的。作为公职人员的确是某一方面的专家，是社会的中坚抑或可以称之为精英，但是无论是专家还是精英，都存有其自身的局限性，这一点我们在前文已有所论及。人不是尽善尽美的全知全能的上帝——凡众不是，精英亦不是；公民不是，官僚亦不是。面对着复杂与多样化的世界，即便是专家学者亦不能对本学科的所有情况都了然于胸，因而，公共政策的分析者与决定者亦是如此，最多他们可能比普通群众了解情况多一些而已。这种状况恰如布坎南所说：“公共选择理论体现了这样一个基本的行为假设，即那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人并没有多大的差别，他们总想成为个人效用最大化者，也直接受到奖惩制度的影响。”⁽¹⁹⁾因而，公共政策的分析者与决定者必然存在着认知的盲区，存在着意想不到的情况。比如日本福岛核电站在原先规划设计当中，一般人很难会预料到会发生2011年3月份里氏9级那样的强地震。此外，任何人都有着情感与冲动以及价值偏好，作为公共政策的分析者与决策者的公职人员也不例外，而在这种情况下很有可能会制订出合情而不合理的公共政策，而这样的政策必然存在着失误的风险。

第二，信息的有限与多变。信息的有限与多变即信息的不确定性。一项好的公共政策必须要在充分地掌握各种信息的基础上权衡利弊后出台。然而，我们的信息永远是欠充分的，人们所努力追求的是尽可能多地掌握信息，而不可能完全掌握信息。这是因为信息会随着事物与情况的发展而不断产生与提供出新的信息，此其一。其二，信息的掌握还有时间差的因素，即现在所掌握的信息是以前事物的状况，而现今的状况未必就是当初信息提供着所描述的那样。其三，信息还有真假之别，在真信息之中隐藏着不少假信息，如何甄别各种庞杂的信息确保我们所汲取的信息是准确无误的则是一大考验。其四，在公共行政之中，某些地方与部门基于自身利益的考虑可能会故意提供掺杂着水分的数据，而这将会为以后的公共政策制订的失误埋下伏笔。

当然，我们作这样的分析与解读，并不是说一切公共政策均是失败的，相反绝大多数的公共政策是成功的，或者说相对来讲是成功的。我们应该对于人类的理性充满信心，相信在前进道路当中出现的问题是可以通过不断前进加以解决的。

正如我们在前面所指出的那样，公共决策的失误原因是多方面的，既有为个人之政绩盲目决策的失误，又有迫于压力跟风决策的失误，当然还有理性不及所造成的决策的失误。无论是哪种类型的失误，都会带来损失，甚至可能是灾难性的影响。因而，我们应该尽量避免各种各样的失误公共决策。特别是对前两种类型的决策失误而言。当然这也并不是说不包括第三种类型。我们尤其要强调不能以所谓“好心办坏事”“交学费”等理由堂而皇之地对于决策失误进行辩护，我们应该强调的是少交学费，特别是不能重复地交学费。对于公共决策的失误，在此我们略举我国的三门峡大坝⁽²⁰⁾为例。

三门峡大坝是我国在黄河干流兴建的第一座大型水利枢纽工程，三门峡大坝被誉为“万里黄河第一坝”。工程于1957年4月13日开工，1961年建成，被誉为“万里黄河第一坝”。大坝的建成结束了黄河三年两决口的局面，使两岸人民得以安居乐业。不过，三门峡大坝的原设计是苏联专家，而他们对黄河的泥沙问题又了解不多，所以在设计时只求坝高库容大，忽视了泥沙淤积问题。从1964年开始，对大坝工程多次进行改建，最终使库区淤积大为减轻，进出库泥沙基本平衡，实现了防洪、防凌、灌溉和发电、供水等综合效益。三门峡水利枢纽工程为世界各国治理多泥沙河流和浑水发电，不仅做了有益尝试，而且提供了成功的经验。不过，在我国的水利建设史上，没有一个工程像三门峡这样，从工程设计到建设，从运行到管理，历经曲折，既有规划、决策的教训，也有建设和运行管理的经验，坎坎坷坷，风风雨雨，不时成为全国水利界乃至全社会关注的焦点。三门峡立项之初就有反对的声音。早在1955年第一届全国人民代表大会第二次会议上，前苏联专家提出的“高坝大库”的三门峡水利工程方案虽然被全票通过，但同时也遭到了清华大学水利专家黄万里和水电总局实习生温善章的反对。三门峡大坝从立项到建成至今的数十年里，围绕大坝的利弊，各方一直是争论不休。

若用工程成功的指标体系来衡量，三门峡大坝不能被称为成功的工程，若追溯不完全成功的根源时公共决策不周是重要的一环。这一教训是我们在以后类似的公共决策中应注意加以吸取的。