影响我国非营利组织参与社区公共品供给决策的因素

影响我国非营利组织参与社区公共品供给决策的因素是多方面的，既有非政府组织自身的因素，也有政治、经济、文化、社会等多方面的外部因素。

1.非营利组织的自身因素

（1）非营利组织参与社区公共品供给决策的理念缺失。非营利组织自身参与决策理念缺失是当前我国非营利组织参与社区公共品供给决策机制存在不足的重要因素之一。大部分非营利组织认为，只有筹措资金、提供服务、开展项目，才是组织应该做好的事情。工作宗旨仅限于服务社会群体，而根本没有考虑过要有效参与公共品供给决策，或者认为花费时间参与供给决策无意义。可以说，我国大部分非营利组织还处于半睡眠状态，决策参与意识非常薄弱。以社区业主委员会为例，社区业主委员会不会以参与公共政策，影响政府决策为主要目标，即便他们希望政府出台某项涉及本社区相关的政策。以往的经验往往使他们深信自己很难对政策制定产生重要影响，进而不会考虑如何影响决策的制定过程。参与理念和意识的缺陷直接影响了我国非营利组织参与社区公共品供给决策。

（2）非营利组织的独立性不强。我国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的。它们有的是从党政机构转变而来，有的由各级党政机构直接创办，官办化特点明显。这些组织的主要资源、活动经费来源于党政机关，组织缺乏独立性，各个方面都严重依赖政府。有些非营利组织甚至作为政府的附属机构发挥作用，对参与公共部门（政府）决策往往没有发言权，只是附和，而那些以自下而上的方式由民间自发成立的非营利组织由于规模小、成立时间短、影响力有限，自身生存都存在问题，就更没有意识考虑参与决策的问题。比如我国的工商联、残联、青少年发展基金会等许多社会团体虽然有正规的组织体系，但它们与政府形成了特殊关系，政府对它们是领导而非指导。如社区业主委员会既受社区居委会领导，也在资金上受物业公司和开发商的约束，很难保持组织的完全独立。这就使得我国的大部分非营利组织丧失了作为独立参与体的独立自主权，其社区公共品供给决策参与的主动性也受到了极大束缚，很难代表某一特定利益群体参与到公共品供给决策中来。

（3）缺乏自律他律机制。良好的社会信誉和自我形象是非营利组织生存发展的基础，影响着非营利组织参与社区公共品供给决策的程度，而非营利组织良好的社会信誉和自我形象又取决于其自律他律机制是否完善。目前，我国大部分非营利组织自律他律机制还不很完善。一方面，就非营利组织自身而言，其缺乏业务培训、人事管理、财务制度等制度化的自律机制；另一方面，社会对非营利组织监督的他律机制也不健全，如社会对非营利组织的监督意识淡薄，政府相关部门没有设立专门的监督机构，新闻媒体也存在监督力度不足、监督时间滞后等问题。加之近年来由于自律机制的缺乏，我国一些有较大影响力的非营利组织出现了问题（如郭美美事件、河南宋庆龄基金案、上海卢湾区红十字会天价就餐费等），致使其公信力下降。所以，自律他律机制的缺乏很容易导致非营利组织在运作过程中出现公共责任的缺失等各种问题，进而影响其参与公共品供给决策。

2.外部环境因素

（1）现行管理体制不利于非营利组织参与社区公共品供给决策。现行管理体制不利于非营利组织参与社区公共品供给决策主要体现在准入制度过高和双层管理。为了确保非营利组织有能力积极开展公益活动并维持自身运作，政府给非营利组织准入设置了许多的高“门槛”。准入制度过于严格，使大量民间非营利组织无法通过合法渠道进行登记注册，公共部门（政府）也将有限资源和精力耗费在如何限制民间非营利组织的成立上。这种严格的准入制度违背了推动政府改革、促进非营利组织发展的时代要求。2013年十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》提出：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”这是对非营利组织登记注册的重大改革，但是在全国范围内真正有效实施，依然任重而道远，还需迅速出台相关具体配套措施。在很长一段时间内我国政府对非营利组织实行由业务主管单位和登记管理机关两方面共同管理的双重管理体制。这种政社不分的体制损坏了非营利组织的独立性和自主性。非营利组织的负责人实际上并没有掌握对非营利组织的管理控制权。在业务活动方面，非营利组织必须得到民政部门的认同，同时业务主管单位还可以随意干预，甚至直接操持非营利组织的活动。实际上，这剥夺了我国非营利组织独立开展业务活动的权利。对非营利组织进行双层管理，容易产生责任不清、权限不明、手续烦琐、相互推诿等弊端，势必引起管理混乱和低效率，使非营利组织缺乏参与社区公共品供给决策的动力。

（2）我国非营利组织参与社区公共品供给科学决策的渠道不畅。非营利组织在社区公共品供给决策中承担着社区居民公共品偏好表达载体的作用。组织必须把其代表的社区居民的公共品需求偏好完整准确地表述出来。政府只有充分掌握社区居民公共品需求的诉求，并对其加以权衡，才能进行社区公共品供给方案的规划或方案的选择。非营利组织要形成有序的社区公共品决策参与局面，表达社区居民公共品需求偏好意愿的渠道就必须畅通。我国一部分自上而下建立起来的非营利组织基本上都具有官方性或半官方性。这使它们对社区居民公共品需求偏好表达往往局限于政治信息的反馈层面。另一部分自下而上建立的非营利组织甚至还没有获得公共品供给决策参与的渠道。在这种情况下就不能通过非营利组织渠道将许多社区居民公共品需求的偏好和诉求反映到公共品供给决策层。

（3）非营利组织参与社区公共品供给决策的法律地位和责任不明确。当今虽然我国颁布了一系列有关非营利组织的法律、法规和规章，如国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，以及民政部颁布的《民办非企业单位登记暂行办法》等，但从总体上看，我国有关非营利组织的法律、法规还很不完善，尤其是对非营利组织参与公共品供给决策方面的法律更是零散和模糊，没有明确其参与公共品供给决策的法律地位和责任，使非营利组织参与公共品供给决策往往是随机的和人治的[1]。由于缺乏完善的法律制度和运行机制，非营利组织参与公共品供给决策就难以正常化和制度化，其能否参与决策制定过程或是提议能否被纳入决策议程完全取决于公共部门（政府）的主观意愿。非营利组织参与社区公共品供给决策的法律地位和责任不明确严重阻碍了非营利组织有效进入公共部门（政府）决策制定过程，影响了非营利组织参与社区公共品供给决策的效能。

（4）政府公共品供给决策的相关信息不透明。政府信息公开是非营利组织决策参与的前提条件。公共部门（政府）信息不公开，非营利组织就不可能参与决策，更不可能影响社区公共品供给决策。非营利组织参与社区公共品供给决策的前提是了解政府公共品供给决策的相关信息。只有在充分了解政府决策信息的基础上非营利组织才能有目的地参与公共品供给决策。所以，无论是为了有效地参与公共品供给决策，还是为了维护自身的合法权益，非营利组织都需要了解政府公共品供给的信息情况。换言之，政府公共品供给信息公开的程度决定了非营利组织参与社区公共品供给决策的程度。目前，我国绝大多数地方对政府信息公开的要求还处于政策层面，而且公众只是政务信息公开的被动接受者，因此即使非营利组织有意参与社区公共品供给决策，也因为无法参与到政府决策制定的具体过程中，无法得知其他相关的决策信息，而无法有效地参与公共决策。

（5）社会对非营利组织的认识不足。随着我国经济社会的发展，公众对非营利组织虽然有了进一步的了解，但仍然存在认识不足，甚至在思想上仍对它存有认识误区。有些公众把它看成党政机关的内部机构或代管机构，或是安置闲散人员的部门、单位，是安置退休干部的机构，是“疗养院”和“养老院”[2]。还有人甚至认为非营利组织是与政府相对立的。《公益时报》记者曾经就公众对我国非营利组织的了解程度做过一次问卷调查，在对回收的215份有效问卷进行统计后发现，仅有22人对我国非营利组织有一定了解，142人只了解非营利组织的一些基本情况，51人没有听说过非营利组织[3]。此外，也有一部分政府官员认为非营利组织就是“无组织的”“无政府的”“无束缚的”，甚至是“反政府的”。这些观念使得很多人认为非营利组织不应该参与到公共品供给决策中来，甚至有的还担心非营利组织参与决策会影响政府的权威和社会的稳定大局，在政治和社会生活中必须对非营利组织进行严格的限制和管束。对非营利组织的认识不足严重制约了非营利组织对公共品供给决策的参与。

（6）传统文化中的保守、封闭因素的制约。我国是个有着丰富传统文化的国家。几千年的封建社会形成了丰富悠久的文化传统，对世界文明做出了巨大的贡献，但其中保守和封闭也是限制我国非营利组织参与公共品供给决策的重要因素。传统文化中的保守和封闭主张民众对上层领导顺从、服从，将广大民众正常的利益需求表达视为一种是抗上的、不被社会认同的行为。在公共决策方面，管理者习惯于将广大民众视为公共决策的被动接受者，在思想观念上排斥民众以及社会组织作为决策主体参与决策过程。随着经济和公民社会意识的发展，我国公民的决策参与意识不断增强，但传统文化中的保守、封闭因素在人们的思想领域仍然影响巨大，使我国非营利组织陷入了渴望代表利益集团表达利益诉求而又遇到诸多障碍和困难的困境。

[1] 叶大凤.非政府组织参与公共政策过程：作用、问题与对策［J］.福州党校学报， 2006（5）.

[2] 李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2004：38.

[3] 王志利.非政府组织在我国所处的尴尬环境〔DB/OL〕.中国NPO服务网，2005-02-05.