非营利组织参与社区公共品供给方式的分类

面对社区公共品需求的多样性和复杂性，非营利组织在社区公共品供给过程中存在很多困难，迫切要求非营利组织在必要时联合政府、企业以及其他非营利组织提供多种供给方式，以提高供给的效率，最大化地满足社区居民对公共品的需求。

1.与政府合作参与社区公共品供给

（1）社区公共品供给中非营利组织与政府关系的历史变迁。随着经济社会的不断发展以及非营利组织在世界范围的兴起，我国公共品供给领域中政府与非营利组织的关系经历了高度依附，政府支配、协作供给，合作供给3个阶段。

第一阶段是自新中国成立到1978年。这一阶段非营利组织与政府在公共品供给领域的关系是高度依附，垄断供给。由于缺乏必要的资源，在这段时期，我国非营利组织的数量非常少。截止到1965年全国性的社会团体还不足100个，地方性社会团体也只有6 000个左右。这些社会团体的活动经费均由政府划拨，自身不需要进行筹资，而且其工作人员也具有相应的行政级别，主要的作用是作为人民群众参政议政的渠道和群众运动的组织者，以及国家建设和革命的重要力量[1]。“文化大革命”期间我国非营利组织的发展更是陷入停滞阶段。本来数量就有限的社会团体，有的由于不符合政府需要而被强行解散，有的被政府吸纳成为具有官方背景的组织，有的自身无法求得生存而自动解散，因此，真正独立于政府之外的社会组织基本上不存在。非营利组织的主要任务、活动方式、人员配备都由政府决定，非营利组织与政府之间是一种高度的依附关系，政府完全垄断和掌握了整个社会资源，成为公共品供给的唯一主体，承担了几乎所有公共品供给所需的经费，其他供给主体完全被政府替代，社会也没有常规性的对非营利组织提供公共品的需求，非营利组织也没有参与公共品供给的资源。

第二阶段是1978—2006年。这一阶段非营利组织与政府在公共品供给领域的关系特点是政府支配、协作供给。随着社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转变，非营利组织获得了大量的资源和制度发展空间，20世纪80年代以来，非营利组织发展迅速，1989年全国民间组织只有4 446家，到2003年年底在民政部门登记注册的非营利组织增长到266 612家[2]，主要分布在教育、文化、科技、体育、卫生、环保、行业中介等领域，涉及社会生活的各个领域。

在这一时期非营利组织的自治性不足，服务功能还不完善，缺乏强大项目运作能力，难以承担起大规模的直接供给公共品的职能，还不具备与政府平等合作的能力，仅仅在功能上对政府职能具有协作意义，即协助政府在特定领域提供公共品。从协作供给实践来看，非营利组织提供的社区护理、社区医疗、社区卫生保健、社区文化休闲、社区养老、社区治安、社区消防、社区管理等成了政府提供社区服务方面的空缺的有力填补者[3]。

第三阶段是2006年至今，是政府和非营利组织在公共品供给领域的合作阶段。在这个阶段随着非营利组织的不断壮大，其涉及的领域也越来越广泛，在很大程度上解决了政府在公共品供给上存在不足的问题，同时政府也不再像以往一样既是公共品的生产者，也是公共品的供给者，开始与公共品生产者角色相分离，对非营利组织的管理不再以行政手段，而以公共服务合同约束、取代行政管理。政府在公共服务供给中只行使规制、监督作用。

非营利组织与政府互动合作的关系在各地开始实践，并取得了一定的成绩。以2008年北京市东城区成立的市民中心为例，该中心宣布市民和公益性组织可以无偿使用中心的场地开展公益服务活动，等于是政府以无偿提供活动场地为条件寻求与非营利组织合作。

（2）与政府合作提供社区公共品的可行性。非营利组织和政府的合作是社区公共品供给的趋势。双方合作供给社区公共品不仅是可能的，而且也是必要的，也是非营利组织和政府利益博弈的最大化选择。

1）双方有共同的价值理念。两者的共同宗旨均为社会公益。政府是以强制求公益，而非营利组织是以志愿求公益，共同的价值理念奠定了双方合作的基础。

2）双方在治理功能上可以互补。在社区公共供给上非营利组织因为自愿性、公益性、非营利性等特征可以弥补政府供给公共品出现的失灵，使政府将更多的精力放在宏观指挥以及监督上。

3）双方有长期合作的历史。我国一部分自上而下建立起来的非营利组织很多是从政府部门脱离出来的，与政府有着良好的合作基础。

（3）与政府合作参与社区公共品供给模式。根据在合作关系中不同的地位和作用，我们一般将非营利组织与政府的合作模式分为委托授权模式、平等伙伴模式和补充替代模式3种。

1）委托授权模式。委托授权模式就是政府通过合同或者协议等形式委托非营利组织行使某些社区公共品供给职能。在委托授权模式中政府占据公共品供给的主导地位，只是把实际生产活动委托给非营利组织。委托授权模式是基于非营利组织活动领域广、数量众多、运作形式灵活等特点，在满足社区公共品需求多元化方面有着比政府更高效率的优势。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式实现。委托授权模式对非营利组织有一定的要求，其大部分都是专业知识和技能服务含量高的组织。

2）平等伙伴模式。平等伙伴模式是在提供社区公共品的过程中政府和非营利组织的关系不再是从属关系，即两者不是管理与被管理的关系，而是合作伙伴关系。双方在地位上是平等的，相互都有选择的权力。在非营利组织发展比较完善的西方国家，非营利组织和政府在合作中能够以平等的身份进行谈判、签约。这种模式也是我国非营利组织在与政府合作过程中要努力实现的模式。

3）补充替代模式。补充替代模式来源于优势互补理论，是指非营利组织通过积极主动地开展活动，以代替政府独立地提供部分公共品或承担政府无法提供的某些公共品，以弥补政府在某些社区公共品供给上的不足[4]。这一模式对非营利组织要求比较高，必须建立在完善的监管、互律机制上。

（4）非营利组织与政府合作的具体方式。

1）合同外包。合同外包有时也称政府购买服务，指政府确定某种公共品的数量和质量标准，通过公开招标的方式与中标的非营利组织签订合同，将部分具体的社会服务职能转交给非营利组织履行。其具体程序是首先政府确定项目规模，然后向社会发布相关信息，进行公开招标。相关非营利组织获取信息后制定项目策划书，参与竞标。最后，政府成立评审委员会，结合每个参与竞标的非营利组织的业绩对各非营利组织的标书以及能力和公信力进行评审。非营利组织中标后将与政府签订协议，由政府出资，非营利组织具体运作执行项目。简而言之，就是由政府出资，非营利组织出人力、技术、资源，以实现公共品高效率供给。近年来，非营利组织通过合同外包参与社区公共品供给方式被运用得越来越广泛，逐渐代替了政府对非营利组织的一次性拨款资助方式。它既推动了政府职能的转变，又为社会组织开辟了重要的资金来源。

在西方发达国家，政府向非营利组织购买社区公共品的现象非常普遍。在美国，常见的社区公共服务中有23%以合同方式外包给非营利组织以及私营部门。我国深圳、南京、广州、武汉等多个城市陆续进行了这方面的探索实践，公共品外包的范围也逐渐扩大到了养老、扶贫、残障、医疗卫生、社区管理、就业培训等诸多领域并取得了较好的效果。如2005年宁波市海曙区政府每年花150万元向星光敬老协会购买社区老年人照料服务，明天协会向社区老年人提供一小时的照料服务。服务员从各社区的下岗或困难人员中招募，并经敬老协会培训后方可上岗。此外，上海市静安区2004年成立的以服务社区百姓为宗旨的“南西中心”也是典型案例。该中心曾被上海市社团管理局授予“5A级规范化社会组织”。2009年8月其凭借良好的公信力在与其他4家非营利组织经过激烈的竞争后成功中标上海市慈善公益项目——“爱在社区”助困综合服务项目。中心根据社区居民实际需求，针对不同社区群体策划和实施了一系列便民活动，如针对社区老年人群体开展的“助老结对”“爱在社区，璀璨夕阳”“九九重阳敬老爱老”等服务，以及“医疗咨询进社区”“绿色有机食品推介会”等活动。这些社区服务项目涉及29个社区单位，共计11 931人次的社区居民直接受益。2009年9月该中心还成功中标静安区民政局公益服务招标项目“同一起跑线童年更欢乐”，并联合上海花季艺术学校、华山业余美校为30名社区贫困家庭的子女提供艺术教育培训，在一定程度上解决了社区困难家庭子女特长教育培训的困难。从中我们可以发现，合同外包方式可以使政府通过非营利组织更加灵活地提供社区公共服务。近几年政府购买非营利组织服务的力度也在逐年增大。据不完全统计和测算，2013年我国政府购买社会组织服务的资金总量已经达到了150亿元。

2）政府向非营利组织拨款供给。通过学习本书第三章我们知道，非营利组织可以通过企业或公众的慈善捐赠、非营利组织收费服务、政府或企业的合同外包等多种渠道获取资源，但这些渠道存在不确定因素。也就是说，非营利组织不能保证每年都通过这些渠道获得这些资源，而只有政府直接拨款方式具有长期性和稳定性，可以确保非营利组织能够生存，尽管目前政府对非营利组织的拨款数量越来越少。以上海市静安区“南西中心”和“洪智中心”为例，成立之初每年政府直接拨款50万元，作为运行经费和开展项目的经费。虽然近几年政府每年只给组织25万元作为组织的自身运作费，仅占其全部资源的1/4，但这种方式具有长期性和稳定性，至少可以保障组织正常运作。

3）政府向非营利组织托管公共品供给。政府向非营利组织托管公共品供给是政府向非营利组织拨款供给公共品与政府向非营利组织购买服务方式供给公共品的过渡，同时也是政府委托授权非营利组织供给社区公共品模式的表现，即政府以法律或行政授权的形式将部分具体公共品供给职能转交非营利组织，并给予非营利组织一定的资金作为组织的运作经费，而非营利组织在职权范围内依法可以收取一定的服务费用或向社会各界募集资金，并接受政府以及社会各界的监督。如上海市静安区为了更好地管理社区志愿者队伍，委托“南西中心”的子社团南西社区义工协会对社区志愿者单位进行管理。管理内容包括建立志愿者日常培训机制和激励表彰机制，对各社区开展的志愿服务项目情况进行评估。

4）政府给予非营利组织项目补助。在社区公共品供给过程中非营利组织虽然有时可以采取收费服务的方式，但收取服务费的标准远低于市场价格或者收费低于投资成本，政府就必须对这一类的非营利组织项目进行补助。如有的非营利组织是为社区内的老人提供的理发、医疗等服务项目。这些项目仅仅依靠非营利组织的工作人员是无法完成的，而社区老年人又有需求，非营利组织就要与市场经营者签订相关的服务协议，由市场经营者提供服务。市场经营者在提供服务时是追求一定利润的，但这些项目的受益人很多是特定人群（孤老、年龄较大的老人）。非营利组织向这些人群收取的费用肯定要低于市场价格，或者是免费，那么政府在这些项目上就要向非营利组织给予一定的补助，以弥补市场价格与收费数目之间的差价。以理发为例，上海市静安区“南西中心”为了方便社区内的老人理发，与理发店签订合同，规定60岁以上的老人理发只收3元，而市场价格要远远高于这个价格，理发店也不可能按照3元的标准收取费用，其中的差价由非营利组织补贴给理发店，那么政府就必须按照相应的标准向非营利组织给予一定的补助。

2.与企业合作参与社区公共品供给

（1）与企业合作参与社区公共品供给的可行性。非营利组织与企业合作参与社区公共品供给是一种双赢的行为。对于企业而言，通过双方的合作，企业可以得到政府的相关优惠政策，也树立了良好的企业形象，而且，随着社会的进步，对于一个企业成功的标准，不仅用经济指标评价，还包括社会责任。为了体现企业的社会公德和社会责任，他们乐意和非营利组织合作开展一些公益活动。对于非营利组织而言，与企业合作可以获得现金、物品、专业技术支持，以及吸收企业员工成为组织志愿者等资源。可以说，两者合作参与社区公共品供给已经成为社区公共品供给的一种趋势。

（2）与企业合作参与社区公共品供给的方式。

1）企业向非营利组织捐赠。随着企业的社会责任意识觉醒，以向非营利组织捐赠的形式参与社区公共品供给，已经成为企业承担社会责任的最常用和最简单的方式。除了捐赠资金外，还可以捐赠物质及技术服务等。这种方式下企业考虑的是非营利组织的公信力，而不过问非营利组织用这些资金做什么项目。项目的决策、实施等都由非营利组织负责。非营利组织在资金使用上有了一定的自主性，可以按照组织的服务宗旨、意愿开展社区公共服务项目。如2003年陈光标创立的江苏黄埔再生资源利用有限公司，多次通过非营利组织向困难群体进行捐赠。截止到2012年7月公司捐款总额已超过了20亿元，受益人超过70万人。2012年陈光标还制订了2012年慈善计划，计划将公司利润的50%以上用于慈善投入，而且他表示自己去世后将向慈善机构捐出自己的全部财产。

2）非营利组织将项目外包给企业。非营利组织不是万能的，在供给社区公共品时有的公共服务项目会超出其技能范围，由非营利组织完成会造成成本的增加和服务质量下降，因此非营利组织有时必须把部分子项目外包给企业，由企业完成。企业在接受非营利组织外包的项目时收取低于市场价格的费用。这样既保障了服务的质量与低成本，企业又实现了其社会责任。如上海静安区的“南西中心”在“同一起跑线童年更欢乐”项目，由于“南西中心”缺乏儿童艺术教育培训的相关人员，就将培训工作外包给林峰培训学校，由林峰培训学校代替“南西中心”为社区贫困家庭的儿童提供艺术教育培训，而林峰培训学校只收取教师的工资费用。这样，非营利组织以最低的成本获得良好的收益，而企业在获得良好形象的同时也实现了其社会责任。

3）善因营销。善因营销是指企业与非营利组织合作，将产品销售与公益事业相结合，使得企业通过向非营利组织捐资做公益事业的同时，达到提高自身产品销售额的目标。如2008年民生银行厦门分行和市红十字会开展温暖春风行活动。民生银行厦门分行每办理一张信用卡就向厦门市红十字会捐出38元。筹集的款项通过红十字会被用于帮助社区家庭生活困难的民众。此外，农夫山泉从2006年开始便与宋庆龄基金会合作成立“饮水思源”基金，开展公益活动。上海市红十字会与上海交大昂立股份有限公司的合作也是典型案例。

4）企业为非营利组织提供人力资源。企业为非营利组织提供人力资源是指企业将企业工作人员安排到非营利组织做志愿者。这种方式是由非营利组织制定服务项目，决定受益群体，安排场地，而企业则投入非营利组织开展项目而需要的人力。社区公共品需求的多样性和复杂性使非营利组织在社区公共品供给过程中经常出现人力资源不足的问题。这种不足不但表现在数量上，还表现在专业技术人才上。企业员工的加入不仅可以解决开展公益活动志愿者不足的问题，还可以弥补非营利组织在参与社区公共服务供给中专业性不足的缺陷，从而降低非营利组织的服务成本，提高非营利组织的服务质量。如有的社区在开展健康咨询等服务时需要医疗知识人员，而很多非营利组织没有此类技能人才。相关医疗保健企业人员可以担当此项目的志愿者，满足社区服务的需求。

5）企业购买非营利组织服务。企业是以营利为目的的，并不擅长做公益，所以很多企业开展的公益活动都是以向非营利组织购买这项服务的形式开展的。企业购买服务这种合作参与公益活动方式首先要求企业必须确定公共服务项目的大致受益对象，以及公共服务的数量和质量。这是合作的前提。然后再决定向什么样的非营利组织购买服务。换言之，就是由企业提供资金和物资，由符合企业要求的某些非营利组织负责提供公共服务，并接受企业的监督。如江苏黄埔再生资源利用有限公司，除了多次直接向受益人进行捐赠外，还多次通过向红十字会等非营利组织购买服务的方式开展公益活动。

3.非营利组织合作参与社区公共品供给

非营利组织合作参与社区公共品的供给具有一定的理论和现实基础。首先，非营利组织为同一种类型的社会公益型组织，都不以营利为目的，在组织的结构、特性、宗旨、使命等方面具有一定的相似性。这种相似性使他们在合作中能够相互理解和信任，在一定程度上降低了合作中的风险和冲突。其次，相近领域的非营利组织在信息、资源上可以共享，相互合作可以节省成本，拓展服务范围。

（1）非营利组织合作参与社区公共品供给的方式：

1）上、下游供应链间的纵向合作。非营利组织行业从业人员众多，组织机构复杂，不同类型的非营利组织共同形成了非营利事业的产业链。产业链有上、下游等市场细分，在上、下游分工基础上的合作将有助于各个非营利组织专长的发挥。以美国联合募捐协会为例，它主要负责公益项目的资金筹集，而不直接参与具体公益项目的运作。每年协会都把募捐的资金分配给那些有经验并擅长项目操作的非营利组织。这些非营利组织只要专心把公益项目做好就可以了。它们各司其职，分工明确。这样有利于发挥各自优势。

2）联合项目的横向合作。非营利组织之间联合项目的横向合作是指就同一个目标，彼此共享资源，取得更好的活动效果。如以禁烟为使命的非营利组织，由于对个人的吸烟行为没有强制约束能力，如果独自开展活动，则影响力不大，而如果与妇女、儿童权益保护组织或者环保组织合作，那么该项活动的影响力会大大提高，使吸烟者承受较大道德压力，迫使其自觉减少个体行为与社会利益的冲突。再如上海静安区的“洪智中心”与区帮教志愿者协会以及新航静安工作站合作的安置帮教项目，3个非营利组织很好地利用自身的特长与优势资源，开展了对社区刑释解教人员的职业培训、就业安置、心理疏导和帮困援助的一条龙式服务，使刑释解教人员迅速融入社会，开始新的生活。这种合作形式已经成为一种模式典范，被静安区社团管理局宣传和推广。

3）非营利组织将项目外包给其他非营利组织。非营利组织把项目中自身难以完成的子项目外包给其他组织，有利于拓宽非营利组织的服务范围，使服务成本更低，也有助于服务质量的提高。如有的非营利组织，其主要服务领域是社区服务，为社区居民提供基本的老年人照料、青少年特长培训等生活服务项目。一旦该社区有心理或法律咨询需求项目，就会超出其服务范围，那么非营利组织可以将这些项目外包给其他非营利组织。

（2）非营利组织独立参与社区公共品供给。非营利组织独立参与社区公共品供给，实现了公共品决策者、供给者的高度统一，一般采取志愿者服务供给和收费服务方式供给两种方式。志愿者服务供给采取的办法是非营利组织组建自己的志愿者队伍，利用这些志愿者的空闲时间和爱好特长等，在合适的活动中安排他们担任志愿者；收费服务方式是非营利组织在提供一定的社区服务后收取低于市场价格的费用，而针对不同的服务对象，收费标准也有差异，如面向普通社区居民的收费标准略高于面向社区贫困者的收费标准。

[1] 朱光磊.中国非营利组织的“二重性”及其监管问题［J］.理论与现代化，2004 （02）.

[2] 民政部民间组织管理局.我国民间组织管理与发展情况［J］.学会，2005（01）.

[3] 车峰.我国公共服务领域政府与NGO合作机制研究［D］.北京：中央民族大学， 2012.

[4] 童红霞.公共服务视域下我国政府与NPO合作研究［D］.西安：西安交通大学，2007.